李德民 潘 震

(長春工業(yè)大學(xué)政治與行政學(xué)院,吉林長春130012)

公共產(chǎn)品多元化供給背景下的政府職能

李德民 潘 震

(長春工業(yè)大學(xué)政治與行政學(xué)院,吉林長春130012)

隨著中國行政體制改革的持續(xù)深入,城市化進(jìn)程的加快,人們生活水平和公民權(quán)利意識的提高,公眾對公共產(chǎn)品的需求日益多元化。而目前我國公共產(chǎn)品的供給增長遠(yuǎn)滯后于公共需求的增長,為了解決日益增長的社會公共產(chǎn)品需求與政府有限的公共產(chǎn)品供給能力之間的矛盾,就必須吸收政府以外的力量參與公共產(chǎn)品供給,使各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)都可以成為不同層次上、不同領(lǐng)域中的公共產(chǎn)品供給主體,這一變化的趨勢對政府的職能提出了更高的要求,政府有必要建立一個穩(wěn)定的法律和政策環(huán)境,締造一個多元合作的良好氛圍。因此政府要主動推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變,給自己進(jìn)行明確定位,在政府與市場之間尋求一種合作和共贏的機(jī)制,以期走出傳統(tǒng)公共產(chǎn)品供給的困境。

公共產(chǎn)品;多元化供給;政府職能

一、公共產(chǎn)品概述

(一)公共產(chǎn)品的概念

公共產(chǎn)品,是私人產(chǎn)品的對稱,是指一個社會中為全體公眾所享用、消費(fèi)的物品或服務(wù),它們具有消費(fèi)或使用上的非競爭性和受益上的非排他性。按照公共產(chǎn)品的供給、消費(fèi)、技術(shù)等特征,公共產(chǎn)品可以劃分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。國防、國家安全、法律秩序、義務(wù)教育等屬于典型的純公共產(chǎn)品,這類公共產(chǎn)品消費(fèi)上不存在“擁擠效應(yīng)”,不可能通過特定的技術(shù)手段進(jìn)行排他性使用,否則代價將非常高昂。準(zhǔn)公共產(chǎn)品是指具有有限的非競爭性或有限的非排他性的公共產(chǎn)品,它介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間,如高等教育、政府興建的公園、擁擠的公路、水資源、煤氣等都屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。對于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給,在理論上應(yīng)采取政府和政府外組織共同分擔(dān)的原則。[1](P75)

(二)公共產(chǎn)品的基本特征

1.非競爭性。一部分人對某一產(chǎn)品的消費(fèi)不會影響另一些人對該產(chǎn)品的消費(fèi),一些人從這一產(chǎn)品中受益不會影響其他人從這一產(chǎn)品中受益,受益對象之間不存在利益沖突。例如國防保護(hù)了所有公民,其費(fèi)用和公民從中獲得的好處不會因?yàn)槎嘁恍┤丝诨蛏僖恍┤丝诙l(fā)生變化。

2.非排他性。是指消費(fèi)該產(chǎn)品所產(chǎn)生的利益不能為某個人或某些人所專有。要將一些人排斥在消費(fèi)過程之外,不讓他們享受這一產(chǎn)品的利益是不可能的。例如,空氣污染防治能使所有人生活在新鮮的空氣中,要讓某些人不享受新鮮空氣是不可能的,不能排除的原因或因該產(chǎn)品在技術(shù)上不能分割或排除成本過高。

二、公共產(chǎn)品供給改革的總體趨勢

20世紀(jì)70年代以來,西方各國政府普遍面臨著財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī),為擺脫此種困境,以英國政府改革為先導(dǎo),世界范圍內(nèi)興起了一股聲勢浩大的公共產(chǎn)品提供民營化改革浪潮。與此同時,民間資本日益壯大,科學(xué)技術(shù)的發(fā)展也為公用事業(yè)改革提供了必要性與可能性。這次改革的本質(zhì)在于利用市場機(jī)制的力量,改善公共產(chǎn)品供給的績效,其核心理念根植于對市場的信賴,在公共產(chǎn)品的供給上更多地依賴于市場,而更少地依賴于政府。對此,國內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為：這場聲勢浩大的多元化供給浪潮體現(xiàn)了全球范圍內(nèi)公共行政改革的主題,即“政府的退縮和市場價值的回歸”,屬于新公共管理的主流范疇。[2](P121-124)其理論邏輯在于：公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者和分配者的角色是可以分離的,傳統(tǒng)公共產(chǎn)品供給的模式中生產(chǎn)者和分配者的角色是合一的,而多元化供給則主張將公共產(chǎn)品生產(chǎn)者的角色從傳統(tǒng)合一的格局中分離出來,轉(zhuǎn)交給政府之外的私人組織、志愿組織甚至是個人,多元化的參與途徑以及參與程度上的不同,決定了公共產(chǎn)品多元化供給的方式是靈活多樣的,包括發(fā)達(dá)工業(yè)國家、發(fā)展中國家、新興工業(yè)國家等不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在內(nèi)的八十多個國家先后推行民營化政策,行業(yè)涉及電信、電力、石油、機(jī)場、鐵路、港口等行業(yè),[3](P26)民營化制度在世界各國正進(jìn)行的如火如荼。

在國內(nèi),1993年,我國建設(shè)部頒布《全民所有制城市供水、供氣、供熱、公交企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制辦法》,1995年又頒布《市政公用企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)指導(dǎo)意見》,但是公用事業(yè)部門的經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)換仍然步履維艱。2002年12月,建設(shè)部進(jìn)一步推進(jìn)改革,在《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》中明確規(guī)定：“鼓勵社會資金、外國資本采取獨(dú)資、合資、合作等多種形式,參與市政公用設(shè)施的建設(shè),形成多元化的投資結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)主體的多元化”。①2003年8月28日《,北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營辦法》正式出臺,10月1日實(shí)施,同年北京市開放了垃圾、污水處理等行業(yè),允許非公有資本介入。廣東、上海、浙江等地的公用事業(yè)領(lǐng)域開始向民間資本和外資敞開大門。因?yàn)閴艛?公用事業(yè)部門的政府運(yùn)營和私人運(yùn)營都會有效率損失,多元化供給是一個兼顧公平和效率的最佳選擇。政府可以利用政府外組織的運(yùn)營效率和競爭壓力,提高公用事業(yè)部門的生產(chǎn)效率和技術(shù)效率,同時政府通過合同規(guī)范政府外組織的公共福利目標(biāo),實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化;政府外組織則可以從合同管理中減少由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)帶來的損失,在穩(wěn)定的法律環(huán)境中尋求自我發(fā)展的空間,追求自身的利潤。在我國公共產(chǎn)品的多元化改革已經(jīng)得到了確立,各地的實(shí)踐正在有條不紊地進(jìn)行。②中共中央第十六屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中,明確提出要加快推進(jìn)和完善壟斷行業(yè)改革。大力發(fā)展和積極引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì),允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公有事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。

三、公共產(chǎn)品多元化供給要求一個“好”政府

公共產(chǎn)品供給的改革目的,是為了解決公共產(chǎn)品供給不足和效率低下的雙重難題,改革導(dǎo)向是將原來完全由政府和公有制企業(yè)為主體的單一性的供給方式轉(zhuǎn)為政府、私營企業(yè)、民間組織共同負(fù)擔(dān)的多元化格局,供給主體分為公有、私有與合作等多種模式,消費(fèi)方式分為有償消費(fèi)和無償消費(fèi)方式。國有企業(yè)、私人企業(yè)或自治團(tuán)體自行安排公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供應(yīng),同時,為克服市場失靈在公共產(chǎn)品供給上的弊端,政府也不能脫身而去。事實(shí)上,政府應(yīng)該隱身以補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠以及宏觀調(diào)控等方式支持公共產(chǎn)品的供給,在公共產(chǎn)品生產(chǎn)的外圍上加強(qiáng)監(jiān)管,維護(hù)公共產(chǎn)品的公益性質(zhì),保證公共產(chǎn)品供給的公正和數(shù)量。所以,政府必須從維護(hù)公眾利益和作為經(jīng)營方的企業(yè)利益出發(fā),明確政府、企業(yè)雙方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù),對承包商資質(zhì)、公共產(chǎn)品和服務(wù)的價格、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量、質(zhì)量等進(jìn)行明確規(guī)制,維護(hù)有序競爭和公平的市場環(huán)境,實(shí)現(xiàn)各方利益的均衡。[3](P85)

當(dāng)然,這種格局在帶來希望的同時也帶來了公共價值的危機(jī)與風(fēng)險,在政府的退卻和市場價值回歸的主旋律下,政府究竟應(yīng)該扮演一個什么樣的角色,承擔(dān)什么樣職責(zé),已成為多元化供給問題的爭論焦點(diǎn)。

多元化供給模式是一項(xiàng)以市場為導(dǎo)向的改革,政府是改革的主導(dǎo)力量,如果政府沒有改革的意愿和行動,多元化進(jìn)程就難以推進(jìn)。這種改革的創(chuàng)新性在于摒棄了傳統(tǒng)單純依靠政府機(jī)制的做法,成功與否關(guān)鍵在于雙方之間的合作,這不僅需要來自市場的積極參與,更需要來自政府的“作為”,以保證私營企業(yè)的逐利行為能夠增進(jìn)社會的公共利益。一旦離開政府的“作為”,或“作為”不到位,多元化供給的負(fù)面效應(yīng)就將突顯出來,可能會造成公共財(cái)政混亂,產(chǎn)品質(zhì)量下降,成本提高,從而使得公共管理更為復(fù)雜和困難,背離了改革的初衷。一旦公共產(chǎn)品多元化供給過程中政府的監(jiān)管職能出現(xiàn)缺位的話,公共利益將會被多元化供給后的經(jīng)營者拋之腦后,這便形成當(dāng)下似乎最為流行的觀點(diǎn)：“多元化供給——但必須有強(qiáng)有力的監(jiān)管?！盵4](P124—P125)盡管多元化供給后政府“作為”的半徑減小了,但是政府監(jiān)管職能卻必須極大的強(qiáng)化,政府必須恪盡職守地履行好自己的職責(zé)——保護(hù)消費(fèi)者的利益,規(guī)制供給參與者的單純贏利行為,防止壟斷給消費(fèi)者帶來利益損失,同時準(zhǔn)許合作方在一定范圍里自由的活動。

實(shí)踐表明,公共產(chǎn)品多元化供給改革更需要一個“好”政府。它是一個高效率、反應(yīng)迅速、有能力的政府。“好”政府的關(guān)鍵不在于政府規(guī)模的大小,而在于政府能力的大小,一個能力不足的政府不能夠?yàn)槎嘣┙o改革創(chuàng)造良好的外部環(huán)境,更不足以應(yīng)對多元化供給改革可能帶來的風(fēng)險與危機(jī)。所以,多元化供給改革并不意味著政府因此變成了“弱政府”。相反,多元化供給改革內(nèi)在地呼喚著一個“好”的政府的出現(xiàn)。

四、政府在公共產(chǎn)品多元化供給中的職能

(一)加強(qiáng)制度建設(shè)

1.監(jiān)督制度及供給準(zhǔn)入制度。為保障公眾的利益,必須制定公共產(chǎn)品生產(chǎn)的質(zhì)量、計(jì)量、技術(shù)等標(biāo)準(zhǔn),并據(jù)以檢查監(jiān)督。比如在公共產(chǎn)品的價格制定中,既要考慮到企業(yè)的利潤,也要顧及到公眾的承受能力,價格管制策略應(yīng)根據(jù)公益性和競爭性的程度和領(lǐng)域,分別采取市場調(diào)節(jié)、政府指導(dǎo)、財(cái)政補(bǔ)貼、政府定價等多種方式,其價格的變動必須通過政府批準(zhǔn)。對某些特許經(jīng)營行業(yè),可在比較研究的基礎(chǔ)上對企業(yè)資質(zhì)和信譽(yù)規(guī)定明確的鑒定和判別標(biāo)準(zhǔn),確定基本的行業(yè)準(zhǔn)入條件,對公共產(chǎn)品的資源利用、供給保障進(jìn)行全過程的監(jiān)督控制,對部分行業(yè)實(shí)行許可制度,①見于魏收著《魏書》（卷100）《勿吉傳》：“國南有徒太山。”魏徵等著《隋書》（卷81）《靺鞨傳》：“其一，號栗（粟）末部，與高麗相接?！睔W陽修，宋祁所著《新唐書》（卷219）《黑水靺鞨傳》：“其著者日粟末部，居最南，抵太白山，亦曰徒太山，與高麗接。”見《中華人民共和國行政許可法》,該法第十二條對可以設(shè)定的行政許可事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定。其目的在于防止自然壟斷的公用企業(yè)濫用市場勢力,從而保護(hù)消費(fèi)者的利益。[5](P50)

2.信息公開制度。為避免政府有關(guān)部門與服務(wù)供應(yīng)商的結(jié)盟,防止承包、轉(zhuǎn)讓、運(yùn)營過程中的腐敗、欺詐現(xiàn)象,確保國有資產(chǎn)的不流失,維護(hù)職工權(quán)益和公眾利益,應(yīng)建立公開、透明、互動的運(yùn)作機(jī)制,發(fā)布公共產(chǎn)品生產(chǎn)與需求信息,指導(dǎo)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費(fèi),形成政府有關(guān)部門、公用產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)商和公民組成的對話協(xié)調(diào)機(jī)制,增強(qiáng)公共產(chǎn)品管理和經(jīng)營的透明度,擴(kuò)大民意調(diào)查、聽政等公民參與的渠道,使消費(fèi)者直接參與到公共產(chǎn)品計(jì)劃的制訂、實(shí)施和監(jiān)督中來,以維護(hù)社會和公眾的福利。[6](P131)

(二)確保政府與市場的良性互動,維護(hù)市場秩序

一般來說,在政府與市場關(guān)系中界定政府職能的主要依據(jù)是市場失靈或缺陷。市場失靈或缺陷的主要表現(xiàn)是：壟斷導(dǎo)致效率損失和降低商品服務(wù)質(zhì)量;公共產(chǎn)品無法按定價收費(fèi)或交易成本過高;市場機(jī)制難以全面實(shí)現(xiàn)社會的共同利益等。所以,必須把市場機(jī)制和政府作用結(jié)合起來,在市場能夠起作用的資源配置及利益調(diào)節(jié)領(lǐng)域,政府不要介入,以利于充分發(fā)揮市場作用;而在市場缺陷或市場失靈的地方,應(yīng)發(fā)揮政府的干預(yù)作用,即政府通過制定規(guī)則和充當(dāng)裁判來保證市場的有效運(yùn)轉(zhuǎn),這也就是扮演傳統(tǒng)意義上的“守夜人”角色。[7](P247)

因此,政府要根據(jù)公共產(chǎn)品供給多元化格局的要求轉(zhuǎn)變自己的職能。因?yàn)檫@種格局的目的就是要打破政府壟斷公共產(chǎn)品供給的模式,改變政府角色的“錯位”和“越位”狀態(tài),在政府和市場、社會之間劃分各自的“勢力范圍”,把政府的公共產(chǎn)品供給權(quán)力向市場和社會轉(zhuǎn)移,建構(gòu)一個“政府-市場-社會”三位一體的多元供給格局。

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李德民(1954-),男,長春工業(yè)大學(xué)紀(jì)委書記,副教授,政治與行政學(xué)院碩士生導(dǎo)師,主要從事政治學(xué)與高等教育管理研究。