張麗君,牛忠志,孟 夏

(1.山東科技大學(xué)文法學(xué)院,山東青島 266510;2.天津市第二中級(jí)法院,天津 300210)

論我國(guó)社會(huì)保障稅制度的構(gòu)建

張麗君1,牛忠志2,孟 夏2

(1.山東科技大學(xué)文法學(xué)院,山東青島 266510;2.天津市第二中級(jí)法院,天津 300210)

社會(huì)保障稅作為國(guó)家籌集社會(huì)保障資金而征收的一種稅,從創(chuàng)立伊始,就以救助救濟(jì)為己任,它牽扯到個(gè)人利益和社會(huì)利益。如何處理利益間的沖突,成為社會(huì)保障稅制度構(gòu)建的基礎(chǔ)。本文以公平為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)利益進(jìn)行了梳理,并以此為基礎(chǔ)論述了構(gòu)建我國(guó)社會(huì)保障稅制度的設(shè)想。

社會(huì)保障稅;利益;公平

社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)離不開社會(huì)保障體系的支撐,而社會(huì)保障體系又以社會(huì)保障資金的籌集為基礎(chǔ)。社會(huì)保障資金的籌集方式從世界范圍看主要包括三種類型即預(yù)算基金賬戶制、征稅制以及社會(huì)保障統(tǒng)籌繳費(fèi)制。征稅制也就是征收社會(huì)保障稅彌補(bǔ)了統(tǒng)籌繳費(fèi)制約束性差、法律依據(jù)位階較低和基金賬戶制適用性差的缺陷和不足,成為我國(guó)社會(huì)保障資金籌集的首選方式。

一、社會(huì)保障稅的功能分析

社會(huì)保障思想可謂源遠(yuǎn)流長(zhǎng),東西方文化中都出現(xiàn)過或簡(jiǎn)單或復(fù)雜的構(gòu)想,甚至在短暫的時(shí)間里也曾有過實(shí)施,但是在不發(fā)達(dá)的自然經(jīng)濟(jì)條件下,人民的保障只能依托“你耕田來我織布”的家庭自我保障模式。因此,設(shè)立一種全社會(huì)的保障制度無疑是一種空想。隨著人類的進(jìn)步,經(jīng)濟(jì)條件的好轉(zhuǎn),這種空想漸漸變成了現(xiàn)實(shí)。社會(huì)保障稅作為國(guó)家為籌集社會(huì)保障資金而征收的一種稅,在構(gòu)建社會(huì)保障體系中發(fā)揮著越來越重要的作用。到目前為止,幾乎所有的發(fā)達(dá)國(guó)家和一些發(fā)展中國(guó)家都已征收了不同形式的社會(huì)保障稅。而且這個(gè)范圍還在持續(xù)地?cái)U(kuò)大,在許多國(guó)家,社會(huì)保障稅已成為第一稅種。這是因?yàn)楸M管我們說市場(chǎng)滿足了“經(jīng)濟(jì)人”追求利潤(rùn)最大化的本性,刺激人們不斷創(chuàng)新,但其對(duì)利潤(rùn)的追逐不是無限制的。市場(chǎng)的高風(fēng)險(xiǎn)性使“經(jīng)濟(jì)人”在得到利潤(rùn)的同時(shí)也缺乏安全感,這種不安全感在一定程度上會(huì)延緩人類發(fā)展的腳步,表現(xiàn)為社會(huì)的動(dòng)蕩和發(fā)展的停滯。怎樣才能激發(fā)“經(jīng)濟(jì)人”的潛能,又對(duì)其產(chǎn)生基本保障?體現(xiàn)了人道主義精神的社會(huì)保障稅制度就能達(dá)到這樣一種平衡,一方面通過為人們提供最低程度的生活保障,滿足人們心理對(duì)安全和生理對(duì)生存的需求,從而使之免除后顧之憂,另一方面又能最大程度地發(fā)揮其潛能,使其敢于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),從而推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展。但由于社會(huì)保障稅不僅是個(gè)人利益問題,還牽扯到社會(huì)利益,兩種利益若處理不好,將會(huì)使社會(huì)保障稅陷于尷尬境地:過于關(guān)注個(gè)體,則使社會(huì)利益受損,無法起到社會(huì)保障功能;過于關(guān)注社會(huì)利益整體,則會(huì)影響個(gè)人積極性,導(dǎo)致偷漏稅現(xiàn)象嚴(yán)重。所以,構(gòu)建高效的社會(huì)保障稅制度,就必須處理好利益評(píng)價(jià)問題。

二、社會(huì)保障稅構(gòu)建中的利益評(píng)價(jià)

誠(chéng)然,社會(huì)是由個(gè)人組成,個(gè)人利益的最大化在某種程度上說也能促進(jìn)社會(huì)利益的最大化,因?yàn)椤敖?jīng)濟(jì)人”自利的本性能極大地刺激個(gè)人積極性,從而驅(qū)使社會(huì)財(cái)富的增加。但我們無法否認(rèn)的是社會(huì)本身也存在自身利益,這種利益無疑會(huì)與個(gè)人利益產(chǎn)生沖突,因?yàn)樵谀承┣闆r下,社會(huì)利益的實(shí)現(xiàn)違背了“經(jīng)濟(jì)人”的本性,個(gè)人會(huì)采取各種手段來阻礙它的實(shí)現(xiàn)。若社會(huì)利益實(shí)現(xiàn)不了,最終結(jié)果就是個(gè)人利益的消亡,而這種長(zhǎng)遠(yuǎn)利益損害的后果是注重短期經(jīng)濟(jì)利益的“經(jīng)濟(jì)人”無法預(yù)見或者心存僥幸認(rèn)為能夠避免的。所以個(gè)人利益、社會(huì)利益既有統(tǒng)一的一面,也有矛盾的一面。利益沖突的解決需要對(duì)利益位序進(jìn)行安排,需要某些利益,尤其是個(gè)人利益出于一個(gè)更高更合理的目的作出退讓,這會(huì)涉及到“利益評(píng)價(jià)”的問題。如何進(jìn)行利益評(píng)價(jià),公平是重要的確定和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)[1]。但此處的公平不僅應(yīng)涉及個(gè)人公平更要考慮社會(huì)公平。如果僅實(shí)現(xiàn)稅賦的個(gè)人公平,同樣對(duì)待窮人與富人,那會(huì)使最底層的群體雪上加霜。這恰恰是最大的社會(huì)不公平。所以大家平均是不公平,真正的社會(huì)公平是對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行傾斜保護(hù),考慮到人的差異,實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定,同時(shí)也要兼顧個(gè)人利益,不能讓個(gè)人作出無限犧牲。當(dāng)然我們?cè)谶@里所討論的公平是一種理想,是一種價(jià)值取向,是一種終極追求。這種終極理想的公平價(jià)值在我們的制度構(gòu)建中起到的是一種指引作用,它并不能替代我們操作層面的具體制度。要想把公平真正地落實(shí)到人們的生活之中,還需要工具性的制度,社會(huì)保障稅制度毫無疑問就是這樣一項(xiàng)制度。其作為一種國(guó)家提供的公共產(chǎn)品,從創(chuàng)立伊始就以救助救濟(jì)為己任。從某種程度上來說,它改變了稅收無償性的特征,具有了有償性,從而在很大程度上抵消了人們對(duì)于納稅的抗拒心理,使其自愿繳稅,有效防止了國(guó)家收入的減少。這是因?yàn)樯鐣?huì)保障稅收入?？顚Ｓ?雖然社會(huì)保險(xiǎn)的受益值并不等于納稅人實(shí)際繳納的稅款,但他們之間卻是有內(nèi)在聯(lián)系的。社會(huì)保障稅制度更為直接地體現(xiàn)了權(quán)利義務(wù)的一致性,既實(shí)現(xiàn)了個(gè)人公平又實(shí)現(xiàn)了社會(huì)公平。

三、我國(guó)社會(huì)保障稅制度的構(gòu)建

(一)納稅人范圍

納稅人長(zhǎng)期以來被局限在納稅義務(wù)人的范疇內(nèi),實(shí)際上他也是納稅權(quán)利人。社會(huì)保障稅的納稅人的范疇是什么,怎樣界定才符合公平價(jià)值,是社會(huì)保障稅實(shí)施的起點(diǎn)。納稅人范疇界定不清的話,將會(huì)直接影響社會(huì)保障稅的實(shí)施。從公平角度說自然應(yīng)將所有的人納入社會(huì)保障稅的范疇,但問題是我們不僅要注重合理性還要注重可行性。在現(xiàn)行的體制下,行政和一部分事業(yè)單位人員沒有交稅,主要是體制上的原因,可通過理順原有體制,將這部分群體納入納稅人范疇。自由職業(yè)者群體的收入不好準(zhǔn)確掌握,但這并非不可克服,可以借鑒所得稅的經(jīng)驗(yàn)[2]。

現(xiàn)在的最大問題是農(nóng)民的納稅問題。在討論該問題時(shí),我們首先要清楚什么是農(nóng)民?這個(gè)我們經(jīng)常用到的詞,事實(shí)上在學(xué)界也是爭(zhēng)論不休:農(nóng)民是一種職業(yè)還是一種身份?如果是一種身份,即根據(jù)戶籍來劃分,那很明顯農(nóng)民工也應(yīng)在農(nóng)民這個(gè)范疇內(nèi),然而他們享受的教育、醫(yī)療、公共服務(wù)等公共產(chǎn)品的范圍已經(jīng)超越了農(nóng)民;農(nóng)民工在城市中仍然是弱勢(shì)群體,不能享受和城市戶籍人口同等的福利。如果是一種職業(yè),即從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人。這部分人當(dāng)中,一部分人從戶籍上講是非農(nóng)業(yè)人口,按此標(biāo)準(zhǔn),他們屬于農(nóng)民,但他們同時(shí)還享受著城市的福利,這明顯不公平。還有一部分是農(nóng)業(yè)人口,這部分人無疑應(yīng)在農(nóng)民的范疇內(nèi),如果他們因體弱等原因不能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),再加上我國(guó)長(zhǎng)期以來沒有農(nóng)民是職業(yè)的觀念,從而導(dǎo)致沒有建立農(nóng)民退休制度,這些年老體弱的人是否還是農(nóng)民?城市保障體系很明顯是不會(huì)覆蓋他們的,如果農(nóng)村保障體系再不覆蓋他們,這無法體現(xiàn)我們的公平理念。另外失地的農(nóng)民和農(nóng)民企業(yè)家還算不算農(nóng)民?這都是我們現(xiàn)在還沒有解決的問題,而且這個(gè)問題也不是社會(huì)保障稅所能解決的,需要戶籍改革等相關(guān)制度的配套。不管從什么角度來定義農(nóng)民,很明顯他們屬于社會(huì)中的弱勢(shì)群體,因此將農(nóng)民納入保障范圍是社會(huì)保障的題中之意,但鑒于農(nóng)民的一些自身特點(diǎn)應(yīng)同其他納稅人區(qū)別對(duì)待。對(duì)全社會(huì)的納稅人作統(tǒng)一要求是違背了“同樣的人同樣對(duì)待,不同的人不同對(duì)待”的公平理念。從我國(guó)目前現(xiàn)狀來看,由于上述缺陷的存在,再加上城鄉(xiāng)差距較大,大多數(shù)農(nóng)民承受能力弱,而且農(nóng)民基數(shù)大,導(dǎo)致我國(guó)與其他國(guó)家不同的國(guó)情,所以從當(dāng)前可行性角度看,還不宜將農(nóng)民納入社會(huì)保障稅的范疇。因此就我國(guó)的情況而言,納稅人應(yīng)包括各類企事業(yè)單位、行政單位、社會(huì)團(tuán)體及其職工以及自由職業(yè)者。

(二)征稅對(duì)象

征稅對(duì)象應(yīng)以工資、薪金作為征稅范圍。對(duì)個(gè)人而言,這與個(gè)人所得稅在很大范圍上是一致的,于是就會(huì)產(chǎn)生社會(huì)保障稅是在個(gè)人所得稅前還是稅后扣除的問題。從社會(huì)保障稅的功能和性質(zhì)來看,應(yīng)在個(gè)人所得稅稅前扣除,因?yàn)樯鐣?huì)保障稅是維持人生存的成本之一,自然應(yīng)在個(gè)人所得稅前扣除,也避免增加納稅人的負(fù)擔(dān)。以此類推,應(yīng)由企業(yè)繳納的部分也應(yīng)在企業(yè)所得稅之前扣除,因?yàn)樗鼘儆谄髽I(yè)的經(jīng)營(yíng)成本。至于行政和一部分事業(yè)單位,由于目前我們還沒有明確行政事業(yè)單位改革,如對(duì)其進(jìn)行征稅,該稅金可從預(yù)算經(jīng)費(fèi)中列支。

(三)稅目

稅目并不是稅的必備要素,但對(duì)于社會(huì)保障稅而言,其在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等方面都體現(xiàn)了不同的特性,所以應(yīng)建立相關(guān)稅目。盡管從公民角度而言,稅目范圍越廣越好,但稅目的選擇還要看一國(guó)的財(cái)力以及居民和單位的承受力。從我國(guó)現(xiàn)狀來看,除考慮上述因素,還要考慮與我們所實(shí)施的社會(huì)保障制度的銜接問題。我國(guó)可先設(shè)置基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和基本事業(yè)保險(xiǎn)三個(gè)稅目。原因在于,目前關(guān)于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的征收辦法,國(guó)務(wù)院己經(jīng)下發(fā)了統(tǒng)一性文件,這三項(xiàng)保險(xiǎn)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響最大,其改革在各地進(jìn)行的也最為廣泛和深入,且這三項(xiàng)屬于目前我國(guó)社會(huì)統(tǒng)籌的內(nèi)容,如果能沿襲下來,將充分體現(xiàn)社會(huì)保障稅制在設(shè)計(jì)上的簡(jiǎn)化與高效原則,同時(shí)也有利于新舊征繳模式的平穩(wěn)過渡;其次,作為社會(huì)保障稅的主要組成部分,基本養(yǎng)老保障項(xiàng)目只有單獨(dú)設(shè)置,并在同一稅基上具體計(jì)算出單位計(jì)征額和個(gè)人計(jì)征額,才能與部分積累資金制的“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合”特征相銜接,充分體現(xiàn)個(gè)人稅收負(fù)擔(dān)與個(gè)人帳戶之間的對(duì)應(yīng)統(tǒng)一關(guān)系。而工傷保險(xiǎn)、女工生育保險(xiǎn)等仍限于部門出臺(tái)的試行辦法,多數(shù)地方尚處于試點(diǎn)階段,加之這些保險(xiǎn)行業(yè)特點(diǎn)強(qiáng),覆蓋面遠(yuǎn)沒有上述三種保險(xiǎn)廣泛,實(shí)行起來缺乏充分的基礎(chǔ)和條件,故暫時(shí)不宜將之作為稅目,以后隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,納稅人財(cái)務(wù)承受能力的增強(qiáng)和發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)的需要,再將其逐步納入或是增設(shè)其他的社會(huì)保障項(xiàng)目,如住房保障等[3]。

(四)稅率

稅率的形式,世界上主要有比例稅率和累進(jìn)稅率兩種。比例稅率又分為單一比例稅率和分項(xiàng)比例稅率。我國(guó)宜采用比例稅率。原因在于比例稅率更有利于保證社會(huì)保障稅的繳納和實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的公平保障。一般而言,納稅人支付或取得的工薪總額越高,其繳納的社會(huì)保障稅也相應(yīng)越多。但醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)待遇不因多繳社會(huì)保障稅而提高,故采用設(shè)立了起征點(diǎn)和最高限征額的比例稅率,有利于將納稅義務(wù)人繳納的社會(huì)保障稅數(shù)量差別控制在一定的合理限度內(nèi),體現(xiàn)社會(huì)保障權(quán)利、義務(wù)基本一致。若采用累進(jìn)稅率(隨征稅對(duì)象數(shù)量增加,所負(fù)稅率隨之增高),會(huì)使高工薪納稅人繳納的稅款與可能享受的待遇明顯失衡,有悖于社會(huì)保障的權(quán)利義務(wù)一致性和公平性原則,也打壓了高工薪納稅人的繳稅積極性。從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)看,其個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額與職工在職時(shí)工薪掛鉤。由于比例稅率能將納稅義務(wù)人繳納的社會(huì)保障稅差距維持在合理范圍以內(nèi),可保證退休人員所領(lǐng)取的基本養(yǎng)老金懸殊不致于過大,從而公平保障納稅退休后的生活。如果高工薪者想提高退休后的生活水平,可采用個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)等補(bǔ)充保險(xiǎn)形式。若采用累進(jìn)稅率,則會(huì)使退休人員領(lǐng)取的養(yǎng)老金懸殊過大,有悖于社會(huì)保障基本原則[3]。

(五)減免稅

考慮到我們前面對(duì)社會(huì)保障稅的分析,其不適用于減免稅的優(yōu)惠政策。因?yàn)樯鐣?huì)保障稅是?？顚Ｓ?是限定了特殊用途的稅種,如果采取了減免稅的優(yōu)惠政策,就意味著整個(gè)社保資金總量的減少,這就需要國(guó)家財(cái)政的支持,而征收社會(huì)保障稅則意味著國(guó)家所得稅稅收和社會(huì)保障稅稅收的減少。在國(guó)家財(cái)政比較困難的情況下,如何拿出財(cái)政收入來解決資金缺口是成問題的,一旦無法彌補(bǔ)這對(duì)全體納稅人而言是不公平的,也會(huì)將國(guó)家推入兩難境地。而且減免稅的規(guī)定是為了鼓勵(lì)或誘導(dǎo)納稅人做出或不做出一定的行為,從而達(dá)到一定的目的,很明顯社會(huì)保障稅起不到這樣一種作用[2]。

當(dāng)然,要構(gòu)建社會(huì)保障稅制度并不是說將這樣一項(xiàng)制度納入法律就萬事大吉,經(jīng)驗(yàn)告訴我們制度要想有效地發(fā)揮作用,必須要有相關(guān)的配套制度,例如社會(huì)保障立法的制定,農(nóng)民問題的解決,機(jī)構(gòu)的改革等。如果這些問題不解決,社會(huì)保障稅是無法發(fā)揮其應(yīng)有作用的,只有相關(guān)配套設(shè)施到位后,我們的社會(huì)保障稅才能真正有用武之地。

[1]彭禮堂.法學(xué)視野中的和諧社會(huì)公平觀[J].江漢論壇,2006(6).

[2]張麗君.社?！百M(fèi)”變“稅”[J].新理財(cái),2009,92.

[3]孟夏.我國(guó)開征社會(huì)保障稅制度研究[D].青島:山東科技大學(xué),2009:27.

(責(zé)任編輯張佑法)

D922.22

A

1007-7111(2010)12-0030-02

2010-10-25

山東科技大學(xué)科學(xué)研究“春蕾計(jì)劃”課題“我國(guó)開征社會(huì)保障稅研究”(2008AZZ128)和山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目“我國(guó)社會(huì)保障基金籌措機(jī)制完善研究”(09BFXJ03)的部分研究成果。

張麗君(1979—),女,中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士研究生,山東科技大學(xué)文法學(xué)院講師,研究方向:經(jīng)濟(jì)法和環(huán)境法;牛忠志(1968—),男,山東科技大學(xué)教授,榮昌縣檢察院副檢察長(zhǎng),研究方向:刑法學(xué);孟 夏(1985—),男,天津市第二中級(jí)人民法院法官,法學(xué)碩士。