徐敏慧

（河南師范大學(xué) 河南 新鄉(xiāng) 453007）

康百萬(wàn)莊園位于鞏義市康店鎮(zhèn)康南村，是公元十七、十八世紀(jì)華北黃土高原封建堡壘式建筑的代表。為推進(jìn)當(dāng)?shù)胤?wù)業(yè)的發(fā)展和適應(yīng)歷史文化保護(hù)的大潮，鞏義市政府早在2005年就開(kāi)始了對(duì)其大規(guī)模的修繕和復(fù)原。然而在這一過(guò)程中就不可避免地要牽涉到征地，即村民宅基地的流轉(zhuǎn)問(wèn)題，而流轉(zhuǎn)問(wèn)題解決的得當(dāng)與否直接影響著當(dāng)?shù)卮迕竦睦妫艚鉀Q不當(dāng)，當(dāng)?shù)氐拇迕癖阕呷肓死Ь场?/p>

首先，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民主體地位被忽略，“被自愿”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生?？蛋偃f(wàn)莊園修繕之前，其東面是居民房。按當(dāng)?shù)卣摹耙?guī)劃”，莊園東面的居民房自然就被列入了“拆”的范圍，百余戶村民面臨著房屋被拆遷和異地安置的問(wèn)題。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》(1)第五章第六十五條的規(guī)定，對(duì)于因鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)的建設(shè)的需要，由集體收回宅基地使用權(quán)的，應(yīng)向宅基地使用權(quán)人給予“適當(dāng)補(bǔ)償”。但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何，法律沒(méi)有明文規(guī)定。對(duì)于原宅基地上的建筑物或其他附著物，應(yīng)當(dāng)本著能夠取回的應(yīng)由原宅基地使用人取回，不能取回的，對(duì)其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市依照土地管理法的規(guī)定進(jìn)行制定。

某小攤販嘆氣，說(shuō)到：

房屋大都是我們靠著打工和種地，攢下的辛苦錢蓋起來(lái)的……可政府說(shuō)拆就拆，根本就不尊重我們的意愿……好好的房子就被拆了，讓我們?cè)趺崔k……他們按每平方米900元的價(jià)格一次性地從我們那里將耕地全部征收，但在實(shí)際賠償中我們現(xiàn)收到的是每平方米400元……相關(guān)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也只是政府說(shuō)了算，我們?nèi)纹鋽[布啊……(2)

其次，農(nóng)民處于分配鏈末端，利益“被弱化”現(xiàn)象突出。根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)家的觀點(diǎn)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的的經(jīng)濟(jì)價(jià)值應(yīng)包括集體土地所有者收益（即宅基地流轉(zhuǎn)獲得的收益）、宅基地使用者收益（房地產(chǎn)交易過(guò)程中剝離出來(lái)的土地價(jià)值）、地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投入收益以及政府稅收收益四部分。當(dāng)時(shí)就莊園現(xiàn)在情況來(lái)看，只享有宅基地流轉(zhuǎn)獲得的收益，而且土地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中，征地價(jià)格只是按當(dāng)時(shí)的物價(jià)水平來(lái)計(jì)算，并不浮動(dòng)，農(nóng)民利益嚴(yán)重被弱化。

某村民抱怨到：

隨著康百萬(wàn)莊園的修繕……莊園的收入有了很大的提高，但是所有的這些收入都直接上繳文物局，我們并未從中受惠……甚至我們康家后人自己進(jìn)也得掏門票。

本來(lái)說(shuō)好如果莊園有工作崗位的話，要優(yōu)先考慮我們康店村村村民……但實(shí)際上，唉！要進(jìn)里面謀個(gè)職十分不容易(3)。

最后，政府規(guī)劃不當(dāng)，村民深受其害。在鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃中一個(gè)很重要的原則就是利益均衡原則，鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃作為新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一中模式，目的之一就在于提高目的地社區(qū)居民的生活質(zhì)量，通過(guò)發(fā)展旅游為當(dāng)?shù)卮迕裾业揭粭l致富之路，這也是旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要方面。在利益均衡原則的指導(dǎo)下，鄉(xiāng)村利益是特別需要關(guān)注的一環(huán)。政府可以規(guī)劃鄉(xiāng)村，游客也可以游覽鄉(xiāng)村景觀，但這些活動(dòng)都不能干擾他們的正常生活，要保證旅游規(guī)劃順應(yīng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的生活方式。在利益多元化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，如果政府規(guī)劃內(nèi)容與目標(biāo)不能盡力反映社會(huì)各種力量、階層、集團(tuán)的利益與要求，同時(shí)沒(méi)能獲得社會(huì)的廣泛認(rèn)可，那么規(guī)劃不但不能順利進(jìn)行，還可能極大的損害社會(huì)各階層的利益。

鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的關(guān)鍵是開(kāi)發(fā)獨(dú)具特色的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品，而鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品包括核心產(chǎn)品、輔助產(chǎn)品和擴(kuò)張產(chǎn)品。核心產(chǎn)品又稱鄉(xiāng)村旅游主產(chǎn)品或本質(zhì)產(chǎn)品，即旅游者獲取鄉(xiāng)村旅游體驗(yàn)體驗(yàn)的主要對(duì)象。輔助產(chǎn)品是由本地直接或間接從事旅游職業(yè)的人員提供的產(chǎn)品。比如地方餐飲、住宿接待、土特產(chǎn)品等。擴(kuò)張產(chǎn)品是指由政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)組成的，面向鄉(xiāng)村旅游的營(yíng)銷或服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。但是由于該地政府的規(guī)劃不當(dāng)，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品中的輔助產(chǎn)品和擴(kuò)張產(chǎn)品卻并未發(fā)展起來(lái)。

某古玩店老板說(shuō)到：

莊園為擴(kuò)大規(guī)模修復(fù)了這明清一條街……政府為了美觀，強(qiáng)制我們按照明清的房屋樣式來(lái)修筑，而修建復(fù)古建筑勢(shì)必增加建筑費(fèi)用……多出來(lái)的費(fèi)用政府也不管。(4)

某村民談到：

我們本來(lái)想著咱這兒有康百萬(wàn)莊園，可以好好利用它發(fā)展發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)……比如說(shuō)可以跟莊園外邊賣點(diǎn)我們自己做的手工藝品……可以發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，比如“農(nóng)家樂(lè)”，“鄉(xiāng)村一日游”……再種點(diǎn)當(dāng)?shù)氐奶厣r(nóng)產(chǎn)品，旅客來(lái)旅游時(shí)可以嘗嘗這特色……但是政府說(shuō)怕污染環(huán)境，影響市容，不讓我們搞，哎……(5)

鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃作為一種特殊的旅游形式，其規(guī)劃應(yīng)該順其自然，順應(yīng)潮流，做到既能持續(xù)地吸引顧客，又能使鄉(xiāng)村在保持原來(lái)的生活方式的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展，并能使當(dāng)?shù)鼐用駨脑擁?xiàng)活動(dòng)中獲得收益。但是對(duì)康百萬(wàn)莊園進(jìn)行的鄉(xiāng)村規(guī)劃卻并未給當(dāng)?shù)卮迕駧?lái)極大利益，當(dāng)?shù)卣诒Ｕ洗迕窭?，促進(jìn)村民增收的問(wèn)題上還任重道遠(yuǎn)。

發(fā)展鄉(xiāng)村旅游本來(lái)應(yīng)是一項(xiàng)雙贏的任務(wù)，但是卻達(dá)不到該有的效益，究其深層次原因我們可以發(fā)現(xiàn)：

首先，三權(quán)嚴(yán)重“缺失”。產(chǎn)權(quán)不明晰是制約農(nóng)民權(quán)益的重要原因。雖然現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)作了明確規(guī)定，但由于宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)緊密相聯(lián)，且又一貫實(shí)行無(wú)期限、無(wú)償使用，致使不少人誤以為宅基地是祖?zhèn)魉疆a(chǎn)，屬于個(gè)人所有。由于農(nóng)民對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)不明晰，導(dǎo)致農(nóng)民的資產(chǎn)得不到有效保護(hù)，一些地方政府的強(qiáng)行征地拆遷也顯得“堂而皇之”。因?yàn)楦厮袡?quán)不屬于農(nóng)民個(gè)人，一些地方政府覺(jué)得想征就征，宅基地是集體的，但也是村干部說(shuō)了算。在這種情況下，農(nóng)民要維權(quán)十分困難。

參與權(quán)不足是導(dǎo)致農(nóng)民利益無(wú)法爭(zhēng)取的直接原因。根據(jù)我國(guó)土地管理及其實(shí)施條例規(guī)定，被征收土地的農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有預(yù)征知情權(quán)、批復(fù)結(jié)果知情權(quán)和土地補(bǔ)償知情權(quán)。土地和房屋是農(nóng)民賴以生存的“命根子”，必須考慮農(nóng)民的切身利益，尊重農(nóng)民的意愿，而知情權(quán)作為土地征收過(guò)程中被征地農(nóng)民享有的一項(xiàng)基本權(quán)益，首先應(yīng)得到政府的充分尊重，但現(xiàn)實(shí)情況是一些農(nóng)民的知情權(quán)被漠視，導(dǎo)致了農(nóng)民在鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃過(guò)程中參與權(quán)被嚴(yán)重弱化。

某小攤販申訴到：

關(guān)于房子的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，我們不知道他們是咋算出來(lái)的……按每平方米900多元，我們也不知道為啥現(xiàn)在到我們手里就每平米400多元……我們也不知道這剩下的錢還給不給我們……

房子說(shuō)拆就拆了……有的人家家底兒還行的房子蓋就蓋了，但有的家里窮的現(xiàn)在還租房子或住在親戚家里呢……(6)

收益分配權(quán)的缺失也是導(dǎo)致農(nóng)民利益受損的原因之一。工業(yè)化過(guò)程中農(nóng)民收入主要有三個(gè)來(lái)源，一是農(nóng)產(chǎn)品收益，二是勞動(dòng)力所得，三是通過(guò)土地流轉(zhuǎn)等讓農(nóng)民分享增值收益。然而，在這一輪鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃的熱潮中，該地區(qū)由于尚未建立合理完善的城鄉(xiāng)土地收益分配體制，村民似乎從這一過(guò)程中得不到應(yīng)該有的收益，農(nóng)民主動(dòng)參與鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃建設(shè)的積極性和主動(dòng)性不高。

某村民說(shuō)到：

前幾年為修繕莊園，把莊園后面的那條小路給堵了……這條路走了幾輩兒人了，到我們這輩兒卻給堵了……小孩兒上學(xué)不得不從大馬路過(guò)，你想想，那多危險(xiǎn)啊,萬(wàn)一撞著了咋辦……(7)

另一小賣部的老板娘說(shuō)到：

我是很早就在這開(kāi)小賣部的……以前莊園東面的人還沒(méi)遷走時(shí)，我這生意挺好的，因?yàn)檫@周圍就我這一家……而且這以前還有個(gè)廣場(chǎng)，晚上人們老出來(lái)跟這兒玩但是她們遷走后……生意大不如從前了……(8)

其次，農(nóng)村政策到位難。政策起伏波動(dòng)大，缺乏連續(xù)性和可操作性。一方面由于農(nóng)村情況千變?nèi)f化，中央和地方根據(jù)不同的情況對(duì)一系列重大問(wèn)題作了一些正確的政策調(diào)整，這是很有必要的，但少數(shù)干部對(duì)政策產(chǎn)生了認(rèn)識(shí)上的搖擺。另一方面，有些政策原則性多，缺乏可操作性，使基層執(zhí)行者無(wú)所適從。

某村民陳述到：

現(xiàn)在社會(huì)只談經(jīng)濟(jì)，不考慮其他……也許上頭的政策是好的，但層層下來(lái)，到老百姓手里也就沒(méi)什么了……(9)

有些單位缺乏政策意識(shí)，本位主義思想較嚴(yán)重。部分執(zhí)行者政策意識(shí)淡薄，缺乏全局觀念，“有利搶籃球，無(wú)利踢足球”。

政策落實(shí)缺乏監(jiān)督機(jī)制。一方面政策宣傳不夠及時(shí)、深入，另一方面，監(jiān)督不力，出現(xiàn)政策不到位的情況后，往往出現(xiàn)“大事化小，小事化了”的現(xiàn)象，這是造成政策到位難的重要原因。

最后，村民對(duì)村干部缺乏監(jiān)督，和政府之間存在著理解錯(cuò)位。土地征用過(guò)程中，村干部作為村民的代理人，行使與開(kāi)發(fā)商和政府談判的權(quán)利，但是這權(quán)利缺乏監(jiān)督，造成的結(jié)果，即農(nóng)村房屋拆遷，肥了“村官”，傷了“村民”；有的村支書認(rèn)為農(nóng)村宅基地所有權(quán)屬村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，村民對(duì)宅基地的出租和轉(zhuǎn)讓，其全部收益不僅包括房屋價(jià)值還包括土地價(jià)值，土地價(jià)值應(yīng)歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。而村民則認(rèn)為農(nóng)村不比城市，房屋是他們享有的最低限度的福利保障，“居者有其屋”是他們最理想的狀態(tài)。他們對(duì)自己的房屋具有極大的依賴性，“金窩、銀窩，不如自己的狗窩”是他們對(duì)自己房屋感情的真實(shí)寫照，而此時(shí)政府征地卻又拿不出超出他們對(duì)房屋感情的價(jià)值來(lái)吸引他們，使他們對(duì)政府的誤會(huì)進(jìn)一步加深。

綜上所述，三權(quán)的缺失、農(nóng)村政策到位難、村民對(duì)村干部缺乏監(jiān)督以及和政府之間存在著理解錯(cuò)位等因素是造成農(nóng)民困境的主要原因，而這歸根到底又源于政府在鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃過(guò)程中的規(guī)劃不當(dāng)或能力欠缺。該地政府只有意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題并采取合理措施加以解決時(shí)，農(nóng)民才能走出困境，村民的利益才能得到保障。

近年來(lái)，服務(wù)業(yè)是我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的基本方向，而農(nóng)村的消費(fèi)又是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可靠支柱和巨大潛力，因此發(fā)展鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃就成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的題中應(yīng)有之意。在鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃過(guò)程中，切實(shí)保障村民的收益權(quán)和發(fā)展權(quán)，成為這一規(guī)劃取得成功的關(guān)鍵，我們只有在重視農(nóng)民利益的前提下才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展。政府應(yīng)加強(qiáng)合理有效規(guī)劃，把周邊鄉(xiāng)村村民的利益和莊園的發(fā)展結(jié)合起來(lái)，農(nóng)民走出困境了，莊園利益也就提升了，從而使雙方“和諧共進(jìn)”、“利益共享”。

注釋：

（1）第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議修訂，1998年8月29日中華人民共和國(guó)主席令第8號(hào)頒布。

（2）調(diào)研人：崔真園,時(shí)間：2009 年 9 月 3 日,筆錄號(hào)：003。

（3）調(diào)研人：徐敏慧,時(shí)間：2009 年 9 月 4 日,筆錄號(hào)：009。

（4）調(diào)研人：張晶晶,時(shí)間：2009 年 9 月 4 日,筆錄號(hào)：012。

（5）調(diào)研人：徐敏慧,時(shí)間：2009 年 9 月 4 日,筆錄號(hào)：009。

（6）調(diào)研人：崔真圓,時(shí)間：2009 年 9月 3 日,筆錄號(hào)：003。

（7）調(diào)研人：張瑞麗,時(shí)間：2009 年 9 月 5 日,筆錄號(hào)：007。

（8）調(diào)研人：王會(huì)艷,時(shí)間：2009 年 9 月 5 日,筆錄號(hào)：008。

（9）調(diào)研人：張瑞麗,時(shí)間：2009 年 9 月 5 日,筆錄號(hào)：007。