郭培清 管清蕾

(中國海洋大學(xué)法政學(xué)院,山東青島 266100)

探析俄羅斯對北方海航道的控制問題＊

郭培清 管清蕾

(中國海洋大學(xué)法政學(xué)院,山東青島 266100)

北方海航道不僅僅受到狂風(fēng)、洋流、冰情等自然條件的影響,同時還要受到諸多國際管理制度和國際法等因素的牽制,這些國際法涉及冰封海域的領(lǐng)海與海峽。因為歷史和地理原因,蘇聯(lián)/俄羅斯對北方海航道實行了壟斷性控制,制定了相關(guān)北方海航道法規(guī)和政策,但同時俄羅斯的國內(nèi)法律與國際法也有諸多矛盾。

蘇聯(lián)/俄羅斯;北方海航道;北方海航道海路航行規(guī)章

一、俄羅斯對北極水域提出主權(quán)要求的法律依據(jù)

北方海航道的屬性與航道所處的俄羅斯北極水域的法律地位密切相關(guān)。俄羅斯對北極沿岸水域提出主權(quán)及主權(quán)權(quán)利要求的國際法依據(jù)有扇形原則、歷史性權(quán)利和直線基線法。

(一)扇形原則

扇形原則是以兩極極點(diǎn)為頂點(diǎn)、以兩條相關(guān)的經(jīng)線為兩個腰、以某條緯線為底所形成的扇形范圍歸鄰接極點(diǎn)的國家所有。

20世紀(jì)初,沙皇俄國根據(jù)領(lǐng)土相鄰和相近原則,向協(xié)約國和中立國宣布靠近俄國北部沿海的島嶼屬于沙皇俄國,宣稱它們是俄領(lǐng)土的組成部分,是俄國大陸架的延伸。[1]

十月革命后,伴隨著西方對蘇俄內(nèi)戰(zhàn)的干涉,挪威占領(lǐng)了新地島和弗蘭格爾島。美國趁出兵遠(yuǎn)東之機(jī),占領(lǐng)了楚科奇半島,在此建立測量站。同時,外國探險者也頻繁出現(xiàn)在俄國北方海域和島嶼,刺激蘇聯(lián)政府重提1916年宣言中的政策。蘇聯(lián)決定設(shè)法排除其他國家對蘇聯(lián)扇形未發(fā)現(xiàn)領(lǐng)土占領(lǐng)的可能性。1926年4月15日,蘇聯(lián)中央執(zhí)行委員會頒布法令——“關(guān)于蘇聯(lián)北冰洋土地和島嶼領(lǐng)土的聲明”(On the proclamation of land and islands located in the Northern Arctic Ocean as territory ofthe USSR),這是蘇聯(lián)第一部邊界法,“蘇維埃社會主義共和國聯(lián)盟宣布,在蘇聯(lián)北極海域內(nèi)西起格林威治東經(jīng) 32°04′35″,東到 Vaida 灣東側(cè)的格林威治西經(jīng)168°49′30″,直到北極點(diǎn)的地區(qū)內(nèi) ,從該法令頒布之日起,已經(jīng)發(fā)現(xiàn)和尚未發(fā)現(xiàn)或?qū)戆l(fā)現(xiàn)的所有土地和島嶼,均屬蘇聯(lián)?！盵2]法令僅限于北極扇形中的土地和島嶼,沒有提到水體,沒有提到扇形區(qū)域的海洋界限。1926年邊界法體現(xiàn)的扇形理論對傳統(tǒng)的國際法領(lǐng)土獲得方式提出了極大挑戰(zhàn),這等于提前否決了其他國籍的探險發(fā)現(xiàn)者的功績,除了蘇聯(lián)國籍的發(fā)現(xiàn)活動以外,其他任何國家的首先發(fā)現(xiàn)都被蘇聯(lián)視為毫無意義。蘇聯(lián)政府雖然沒有官方宣布對扇形原則的認(rèn)可,官方也從未對扇形區(qū)內(nèi)的水域正式提出主權(quán)要求,態(tài)度模糊。

蘇聯(lián)崩潰后,俄羅斯在扇形理論上的態(tài)度依然不明朗。1998年俄羅斯杜馬重申1926年法律的原則,旨在強(qiáng)化俄羅斯對北極水域的主權(quán)。[3]俄羅斯2007年北極海底插旗期間宣布對“俄羅斯扇形內(nèi)”的大陸架提出權(quán)利要求,表明扇形原則的影子仍隱現(xiàn)于俄羅斯北極政策中。事實上,俄羅斯的扇形政策一方面官方態(tài)度十分模糊,另一方面在實踐上卻依靠扇形原則鞏固對北極的權(quán)利。

(二)歷史性權(quán)利

蘇聯(lián)對北極群島的歷史性權(quán)利主張在他國默認(rèn)方面處于更加劣勢的地位,爭議焦點(diǎn)集中在北方海航道的所謂“歷史性海峽”上。

關(guān)于“歷史性海峽”的定義,蘇聯(lián)海洋法學(xué)家、聯(lián)合國海洋法會議蘇聯(lián)代表巴拉伯利亞(P.D.Barabolia)認(rèn)為應(yīng)該具備這樣幾個特點(diǎn):位于國際航道旁邊,長期由一個沿海國使用,該國投入大量資本開發(fā)海峽,包括研究、建設(shè)航行設(shè)施和信號系統(tǒng)、疏浚航道等;海峽對沿岸國家有重要的經(jīng)濟(jì)和國防價值;海峽的管理制度完全掌控于沿岸國家;商船必須按照事先規(guī)定的路線行駛,必須接受規(guī)定的領(lǐng)航,因為這些海峽通向?qū)儆谘匕秶覔碛械暮０逗透劭?。外國?zhàn)艦只有在得到沿岸國家的許可后才能通過歷史性海峽。所有這些要素中,最基本的是沿岸國家在其他國家未使用海峽前已經(jīng)長期有效控制海峽。按照巴拉伯利亞的定義,拉普捷夫海峽、桑尼科夫海峽、韃靼海峽屬于歷史性海峽。

冷戰(zhàn)時代,蘇聯(lián)的歷史性權(quán)利的主張主要通過法令和外交活動形式向世界公示。1920年5月,蘇聯(lián)外交人民委員會在致挪威外交部的照會中,宣布白海是俄國內(nèi)海。1956年蘇聯(lián)海洋法手冊把白海劃作歷史性海域。

1960年“蘇聯(lián)國家邊疆法”(Statute on the state boundary of the USSR)提到了“歷史上屬于蘇聯(lián)的海峽”,但沒有指出海峽名稱。根據(jù)1960年邊疆法第四條,歷史性水域?qū)儆趦?nèi)水。該條款的定義是,“海灣、港灣出入口、內(nèi)凹灣、河口和歷史上屬于蘇聯(lián)的海和海峽”屬于蘇聯(lián)內(nèi)水,但該法沒有明確指出哪些具體的水域是歷史性水域。此前只有彼得大帝灣在1957年被蘇聯(lián)官方立法宣布為歷史性水域,但遭到多國抗議。1964年7月21日,蘇聯(lián)通知美國政府的備忘錄宣布連接拉普捷夫海和東西伯利亞海的拉普捷夫海峽、桑尼科夫海峽是蘇聯(lián)的歷史性水域。關(guān)于拉普捷夫海峽和桑尼科夫海峽,美國認(rèn)為,根據(jù)歷史原因?qū)H法中的歷史性水域原則應(yīng)用于國際海峽而宣布這些水域的主權(quán)是不妥的。

在一系列法令基礎(chǔ)上,1965年蘇聯(lián)“海商船舶部”(Ministry of Maritime Fleet)宣布在維利基茨基海峽、紹卡利斯基海峽對“所有船只”實行強(qiáng)制性破冰船護(hù)航。后來這一原則延伸到拉普捷夫海峽和桑尼科夫海峽。

1966年蘇聯(lián)頒布的“海軍國際法手冊”(The naval international law manual)提到拉普捷夫海峽和桑尼科夫海峽屬于歷史性水域。[4]同年蘇聯(lián)政府發(fā)布“蘇聯(lián)國際海洋指南”提出,蘇聯(lián)的一些海峽應(yīng)該視為“歷史性水域”,這是蘇聯(lián)官方文件中第一次出現(xiàn)這一術(shù)語,“德米特里·拉普捷夫海峽和桑尼科夫海峽被認(rèn)為在歷史上屬于蘇聯(lián)。蘇聯(lián)官方認(rèn)為它們從未被用于國際航行,根據(jù)特殊的自然條件和經(jīng)常性的冰阻情況,這些海峽的法律地位完全不同于所有其他用于國際航行的海峽?！盵5]

1982年新的蘇聯(lián)國家邊疆法(New law on the state boundary of the USSR)重提1960年國家邊疆法對歷史性水域的認(rèn)識。1993年俄羅斯聯(lián)邦國家邊疆法在第5(2)條和第4(1)條重申了俄羅斯對北極海峽的“歷史性權(quán)利”。1999年俄羅斯批準(zhǔn)海洋法公約,宣布北方海航道上冰封海峽是俄內(nèi)水,根據(jù)是此處是直線基線圈起來的歷史性水域。[6](P162-167)

綜合看來,蘇聯(lián)對于歷史性海峽標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定沒有明確的標(biāo)準(zhǔn),所提出的歷史性水域名單混亂,權(quán)利主張行動前后不一。

針對俄羅斯政府和學(xué)術(shù)界的態(tài)度,有西方學(xué)者指出,盡管蘇聯(lián)對兩處海峽提出了自己的歷史性權(quán)利,但是如果它不能提供充分的證據(jù),表明本國在此已經(jīng)長期進(jìn)行了排他性的司法管轄,那么這種聲明也是軟弱無力的,無法獲得其他國家,尤其是美國的認(rèn)可。事實上,美國等國1965年即多次抗議,對蘇聯(lián)的歷史性權(quán)利主張并未默認(rèn)。[7]根據(jù)習(xí)慣法,歷史性權(quán)利、歷史性海峽,最重要的一條是得到國際社會或者相關(guān)國家的默認(rèn)。1951年挪威漁業(yè)案中,國際法庭認(rèn)為挪威長達(dá)200多年的排他性管轄期間英國沒有表示抗議,遂被國際法庭視為等同于默認(rèn),而蘇聯(lián)/俄羅斯的航道控制從未得到利益相關(guān)國家的默認(rèn)。

(三)直線基線原則

歷史性權(quán)利畢竟需要得到相關(guān)利益國的默認(rèn)方能生效,蘇聯(lián)政府提出的四處歷史性海峽均遭遇美國等國的挑戰(zhàn),從而蘇聯(lián)從國際條約法中尋求更有效的、更明確的法律支持,20世紀(jì)80年代在北極沿岸都劃出了大量直線基線。1985年1月15日蘇聯(lián)部長委員會頒布“關(guān)于系列地理測量,對北冰洋、波羅的海和黑海領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的確認(rèn)”。(List ofGeographical Coordinates of the Points Determining the Baselines Position for Measuring the Breadth of the Territorial Waters,Economic Zone and Continental Shelf of the USSR),在蘇聯(lián)的北冰洋的地區(qū)建立直線基線。

直線基線是測量內(nèi)水、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及大陸架等基本權(quán)利范圍的基礎(chǔ)。蘇聯(lián)劃出的直線基線包括群島海峽直線和沿岸直線。

1、群島海峽直線基線

鑒于至今海洋法體系仍未對直線基線的概念給予明確規(guī)定,蘇聯(lián)/俄羅斯在北極海域?qū)嵤┲本€基線的法律依據(jù)主要來自1951年挪威漁業(yè)案的國際判例引申出的習(xí)慣法,也就是說必須符合如下原則:(1)海岸向大陸深深凹進(jìn)和嵌入的地帶如挪威北方的芬馬克東部,或者群島緊靠;(2)群島不能在任何明顯的程度上偏離海岸的一般方向,一般認(rèn)為是20度;(3)陸地與海洋的緊密聯(lián)接,按照挪威漁業(yè)案海洋對陸地的比率一般不能超過挪威漁業(yè)案中3.5:1;(4)因為國家主權(quán)的實施、長期使用或通行、國際社會的普遍容忍以及沿海國家的重大利益而獲得鞏固。

根據(jù)挪威漁業(yè)案中體現(xiàn)的國際慣例和1958年及1982年公約的規(guī)定,前三條屬于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn),必須符合;第四條屬于輔助性、鞏固性標(biāo)準(zhǔn),屬于彈性原則。四條標(biāo)準(zhǔn)中,蘇聯(lián)/俄羅斯唯一可占優(yōu)勢的是國家主權(quán)的長期實施、長期使用或通行,以及在沿海擁有重大利益等,即歷史性權(quán)利,但歷史性權(quán)利的關(guān)鍵在于必須獲得相關(guān)利益國的默認(rèn)和國際社會的普遍容忍,而這方面蘇/俄的北極權(quán)利主張屢遭質(zhì)疑。

現(xiàn)在最有爭議的是四個海峽,北地群島的維利基茨基海峽和紹卡利斯基海峽、新西伯利亞群島的德米特里·拉普捷夫海峽和桑尼科夫海峽。維利基茨基海峽西端入口直線基線長度60.1海里,東端入口處直線基線長42海里。紹卡利斯基海峽西部入口直線基線分為兩段,長度分別為27.2和26.8海里,中間一小島連接,東部入口27海里。桑尼科夫海峽西部入口36海里,東端44海里;拉普捷夫海峽西入口32海里,東端30海里。另外,喀拉海峽西端直線基線長度29海里,東端32海里。[8]可以看出,這些基線均超過領(lǐng)海長度線的兩倍,缺乏法律依據(jù)。蘇聯(lián)強(qiáng)調(diào)這些海峽的歷史性權(quán)利作為直線基線的支撐。

2、沿海直線基線

除島嶼實施直線基線以外,俄羅斯也在北冰洋沿岸的海灣、河口劃出了28條直線基線,但只有5條長度不超過24海里。按照聯(lián)合國海洋法公約,灣口和河口的直線基線不能超過24海里。但俄羅斯根據(jù)歷史性權(quán)利對直線基線長度超過24海里的白海(封閉直線基線84.4海里長)、Cheshskaia灣(44海里)、Pechorskii灣 (59.9 海里)、Baidarskaia灣(62.5海里)、鄂畢灣(有兩條直線基線構(gòu)成43海里、28.3海里)、葉尼塞河口(65.7海里、24.3海里)提出主權(quán)要求。[6](P160)

1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第10條對于海灣的直線基線進(jìn)行了詳細(xì)說明,第4款提出“如果海灣天然入口兩端的低潮標(biāo)之間的距離不超過二十四海里,則可在這兩個低潮標(biāo)之間劃出一條封口線,該線所包圍的水域應(yīng)視為內(nèi)水。第5款“如果海灣天然入口兩端的低潮標(biāo)之間的距離超過二十四海里,二十四海里的直線基線應(yīng)劃在海灣內(nèi),以劃入該長度的線所可能劃入的最大水域?！憋@然,“24海里”是海灣或者河口直線基線必須遵守的硬性標(biāo)準(zhǔn)。照此制度,作為1982年公約成員國的俄羅斯北極大陸沿岸最多只有5個灣口或河口的直線基線符合海洋法公約規(guī)定。

1985年蘇聯(lián)實施直線基線遭到許多其他國家的抗議。蘇聯(lián)解體后,俄羅斯全部繼承了蘇聯(lián)時代的政策和法律,因此,前蘇聯(lián)的北方海航道法律規(guī)定也順理成章成為俄羅斯的法律。

二、俄羅斯對北方海航道的控制

俄羅斯制定了相關(guān)北方海航道的法律制度,例如航行、收費(fèi)等法律制度。

從航運(yùn)層面看,對外國航運(yùn)及貿(mào)易的管制始自沙皇時期的探險時代,為防止西歐探險者掠取北極資源,1620年沙皇福德羅維奇關(guān)閉了喀拉海航道,實施排他性控制,直到19世紀(jì)西方探險者才得以再次進(jìn)入俄國北極海域。但沙皇俄國在1897年又頒法令,禁止外國船只在俄港口之間進(jìn)行沿海貿(mào)易,即參與俄國內(nèi)貿(mào)。這一原則被吸收進(jìn)蘇聯(lián)1929年法令“俄羅斯商業(yè)海運(yùn)法”(Merchant Shipping Code of the USSR)中,1968年法令又予以繼承。根據(jù)1968年法令,在蘇聯(lián)同一海域或不同海域的港口之間運(yùn)輸或托運(yùn)物資的權(quán)利歸蘇聯(lián)船只,某些情況下外國船只可以在蘇聯(lián)指示下參與,通常情況下要通過由蘇聯(lián)相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行船只租賃的方式。

從法律層面看,對北方海航道最早提出主權(quán)要求的是1704年彼得大帝時期,此后沙俄于1753年、1799和1821年多次發(fā)布宣言,宣稱對毗鄰俄羅斯的北極海域?qū)嵭歇?dú)斷性經(jīng)營。1824年與美國、1825年與英國簽署的條約似乎更強(qiáng)化了俄國在北極的地位。[6](P158-169)

1906年俄國海軍部領(lǐng)導(dǎo)成立一個部際機(jī)構(gòu),由海軍上將海德布蘭特領(lǐng)導(dǎo),負(fù)責(zé)劃分俄國北方的領(lǐng)海邊界,建議部分白海和喀拉海海域?qū)ν鈬环忾],未果。但俄國通過接受挪威船只通過海峽進(jìn)入喀拉海的申請,強(qiáng)化了管理權(quán)。

1928年7月24日蘇聯(lián)政府出臺的一個法令(后于1956年8月13日修改),限制外國軍艦和非軍事船舶在蘇聯(lián)內(nèi)水或者“沿海地帶”離岸“10英里”的范圍內(nèi)使用無線設(shè)備。非軍事船舶禁止同沿岸基站交換無線電情報,除非船只被困或者為了防止事故發(fā)生向另一艘陷入困境的船只提供幫助,或者要求破冰護(hù)航,或者必須向港口管理機(jī)構(gòu)通報特別重要情況。所有無線電臺不得使用國際通用信號以外的密碼。1928年法令頒布后曾遭到法國和日本的抗議。

蘇聯(lián)初期也采取了其他“軟性”控制措施。例如,依據(jù)1851年世界衛(wèi)生組織通過的“國際衛(wèi)生公約”,蘇聯(lián)1931年立法對本國海域船只進(jìn)行防疫檢查。1958年8月20日蘇聯(lián)健康部出臺“蘇聯(lián)邊疆衛(wèi)生保護(hù)法”(Rules for the Sanitary Protection of the Borders of the USSR),強(qiáng)化海運(yùn)檢疫。該年出臺的“海峽航行制度條例”要求在四個海峽必須建立強(qiáng)制性的領(lǐng)航服務(wù)和破冰服務(wù)。但直到1985年蘇聯(lián)政府出臺“1985年海峽法”,四個海峽的強(qiáng)制性護(hù)航和領(lǐng)航制度才以法律形式固定下來。

冷戰(zhàn)爆發(fā)后,北方海航路沿岸地帶被高度軍事化,這必然影響到航道航行自由。為防止西方軍艦或潛艇進(jìn)入這些海域,蘇聯(lián)對航道進(jìn)行嚴(yán)格控制,國內(nèi)立法要求外國軍艦只有得到允許,才能進(jìn)入北方海航道。蘇聯(lián)的這種控制,阻礙了航道的國際利用。[9]因此直到1991年6月1日(1991年航道管理規(guī)則生效)之前,北方海航道對于西方國家是關(guān)閉的。為此在20世紀(jì)60年代蘇聯(lián)與美國圍繞過境通行發(fā)生多起糾紛。

20世紀(jì)60年代之前,蘇聯(lián)的北極海域沒有進(jìn)行有效管理。雖然蘇聯(lián)發(fā)表了一些主權(quán)聲明,但沒有針對北極海域管理而展開系統(tǒng)的立法,1960年蘇聯(lián)政府確立了第一份與北方海航道高度關(guān)聯(lián)的法律——1960年邊疆法(statute of the protection of the state boundary of the USSR)提出了蘇聯(lián)對北極海峽的歷史性權(quán)利,首次提出12海里領(lǐng)海線,要求過往軍艦必須事先得到授權(quán)方可無害通過蘇聯(lián)的領(lǐng)海。1960年法第4條提出,“蘇聯(lián)的內(nèi)水包括:(c)海灣、灣口、內(nèi)凹灣、河口,以及歷史上屬于蘇聯(lián)的海域和海峽?！钡顩]有明確標(biāo)示哪些海峽。[10]1965年蘇聯(lián)海洋船舶部(Ministry of Maritime Fleet)發(fā)布法令,對外國船只在北方海航道航行推行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。[11]事實上,從1965年4月27日起,蘇聯(lián)部長委員會即發(fā)布命令規(guī)定所有通過蘇聯(lián)北極海峽的外國船只,都必須接受蘇聯(lián)的破冰服務(wù)和領(lǐng)航服務(wù)。

1971年6月10日蘇聯(lián)政府出臺1960年邊疆法修正案(on the introduction of modifications to the statute on the protection of the state border of the USSR),建議使用直線基線的方式擴(kuò)大領(lǐng)海,未果。1960年邊疆法雖然涉及北極,但非專指北極,更非特別針對北方海航道。1971年蘇聯(lián)第一次正式頒布關(guān)于北方海航道的法律——北方海航道管理局法(the statute of the Administration of the northern sea route),建立了北方海航道管理局,但該法中北方海航道的概念模糊,界定過于寬泛。為了具體實施該法,1975蘇聯(lián)制定了“北方海海事活動指揮部規(guī)則”(Regulations on the Marine Operations Headquarters on the NSR),規(guī)定北方海航道管理活動的具體實施者是“海事活動指揮部”(the Marine Operations Headquarters)。

1983年蘇聯(lián)頒布“蘇聯(lián)國家邊疆法”(Law on the State Boundary of the U.S.S.R.),又稱 1983年邊疆法,這是蘇聯(lián)第二部邊疆法。該法第6條增加了對蘇聯(lián)內(nèi)水的描述:直線基線內(nèi)的蘇聯(lián)領(lǐng)海中朝向陸地的部分以及屬于蘇聯(lián)的河流、湖泊和其他水體。[6](P163)1993年4月1日,俄羅斯聯(lián)邦頒布第三部國家邊疆法(On the State Border of the Russian Federation),這部邊界法成為最新的邊疆法。1984年11月26日蘇聯(lián)政府頒布“加強(qiáng)毗鄰蘇聯(lián)北方沿海地區(qū)和極北地區(qū)環(huán)境保護(hù)的法令”,又稱“1984年環(huán)保法”(Edict on the strengthening of the protection of nature in the extreme north and marine areas adjacent to the Northern Coast of the USSR,1984 Environmental Edict)。

1990年6月1日蘇聯(lián)部長委員會頒布了“1984年環(huán)保法”的實施方法。這一實施辦法與1985年7月15日出臺的“蘇聯(lián)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋環(huán)境保護(hù)與養(yǎng)護(hù)法”、1989年制定的“改善蘇聯(lián)北方沿海附近海域和極北地區(qū)生態(tài)狀況的措施”,一起構(gòu)成了比較完整的俄羅斯北極環(huán)保法律體系。

20世紀(jì)90年代,隨著北方海航道對外開放,俄羅斯逐步建立起來系統(tǒng)的收費(fèi)制度,主要包括三個法令。1993年6月18日頒布“俄羅斯聯(lián)邦關(guān)稅法”(customs code of the Russian federation,該法1995年6月19日、12月27日兩次修改)。1995年8月4日又頒布了“俄聯(lián)邦港口關(guān)稅與稅率”(rates of fees and duties in the sea ports the RF)。2004年俄羅斯專門制定“北方海航道破冰船服務(wù)稅則”(Tariffs for Icebreaking Fleet Services on the Seaways of the Northern Sea Route),對已有稅率進(jìn)行了補(bǔ)充。俄羅斯的破冰船收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)如下因素制定:船舶的體積、所經(jīng)航線的冰層厚度、選擇路線、護(hù)航的層次。除破冰費(fèi)以外,還包括飛機(jī)觀測、水文和氣象服務(wù)和通訊系統(tǒng)使用等費(fèi)用。俄羅斯的航道服務(wù)收費(fèi)制度是北方海航道招致國際反對的重要原因。

蘇聯(lián)解體后,1991年北方論壇會議討論了北方海航道的國際利用問題?？偨y(tǒng)葉利欽闡明俄羅斯在北方海航道國際合作中的領(lǐng)導(dǎo)地位,并頒布1991年的航行規(guī)章,標(biāo)著著北方海航道進(jìn)入開放時代。1991年規(guī)章全稱“北方海航道海路航行規(guī)章”(Regulations for Navigation on the Seaways of the Northern Sea Route),規(guī)定北方海航道對所有國家、所有船舶包括戰(zhàn)艦“在無歧視的基礎(chǔ)上”開放。進(jìn)入航道后的船只必須按照俄方劃定的航道行駛,接受海上活動指揮部的指導(dǎo)。如果管理局或者指揮部發(fā)現(xiàn)不適合航行的情況,可以中止航行。違反規(guī)則的船只將被勒令離開航道。

1991年規(guī)章是俄羅斯現(xiàn)行的北方海航道關(guān)于海上航行的各種法律制度的基礎(chǔ)。以此為基礎(chǔ),衍生了其他北方海航道航行管理制度。1996年俄羅斯連續(xù)出臺了三個航行文件:1、1996年“北方海航道航行指南”(Guide for Navigation through the Northern Sea Route)。指南長約300多頁,是1993-1999年INSROP項目的產(chǎn)物。它包括三部分:第一部分是總論,概括了地理、航行和水文氣象條件。第二部分為主要內(nèi)容,包括喀拉海、拉普捷夫海、東西伯利亞海和楚科奇海海峽和島嶼的詳細(xì)航行指南。第三部分介紹了在不同冰情條件下航行的參考資料,提到伴有或者沒有破冰船的情況的航行,以及搜救措施。2、1996年“關(guān)于北方海航道破冰和領(lǐng)航指南規(guī)則”(Regulations Concerning Icebreaking and Pilot Guidance on the NSR)。任何欲利用北方海航道的船只必須至少提前4個月向北方海航道管理局提交申請,申請書內(nèi)容包括:船舶的詳細(xì)信息,對1996年穿行條件的認(rèn)可、為可能發(fā)生的惡性污染提供保險責(zé)任證書,通行目的和大致的通行日期等。3、1996年“北方海航道航行船舶設(shè)計、裝備和供給的必要條件”(Requirements for the Design,Equipment and Supply of Vessels Navigating the Northern Sea Route),與2002年國際海事組織通過的“指南”內(nèi)容上有很許多相同。三個法律構(gòu)成了管理外國船只航行的基本法律框架,延續(xù)至今。

蘇聯(lián)解體后,俄羅斯全部繼承了蘇聯(lián)時代的政策和法律。目前,俄羅斯國家杜馬正在制定新的北方海航道航行規(guī)章,新法律將確定北方海航道的外部界限。新制定的2020年前俄羅斯國家安全戰(zhàn)略中,北極在俄羅斯能源戰(zhàn)略中占據(jù)重要地位。

三、小結(jié)

縱觀俄羅斯對北方海航道的法律與國際法存在諸多矛盾,國內(nèi)立法與海洋法公約中法規(guī)的沖突,收費(fèi)體制霸道等等。從2000年即普京全面執(zhí)掌政務(wù)開始,把北方海航道問題逐漸上升到國家北極戰(zhàn)略層面,更加彰顯了俄羅斯對北方海航道的重視。2008年9月18日俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)令批準(zhǔn)了“2020年前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國家政策原則及遠(yuǎn)景規(guī)劃”,提出俄羅斯在北極地區(qū)的國際利益,包括使用北方海航道,將之作為俄聯(lián)邦在北極地區(qū)統(tǒng)一的國家交通運(yùn)輸干線。

近年來,北方海航道日益增強(qiáng)的國際化趨勢,越來越為國際社會所關(guān)注。特別是冰島、日本和挪威

三國也給予積極關(guān)注,均開展了系統(tǒng)研究。氣候變遷對俄羅斯的航道管理制度也形成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2008年9月1日北極海冰空前融化,使聯(lián)合國海洋法公約第234條關(guān)于冰封地區(qū)的規(guī)定遭到挑戰(zhàn),原來的冰封海域已成寬闊海洋。氣候變化背景下北方海航道的法律與管理制度不可能繼續(xù)“以不變應(yīng)萬變”,變革勢在必行,這也勢必再度引起對北方海航道的熱議。

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Abstract:The Northern Sea Route is not only strongly influenced by snowstorm,ocean currents,and harsh ice condition,but also restricted by many laws and systems,such as international law.These laws involve the territorial sea and the straits covered by ice.Because of historical and geographical factors,Russia strictly controls the Northern Sea Route,and formulates the relevant regulations and policies concerning the Northern Sea Routes.However,Russian domestic laws contradict the international law and U-nited Nations Convention on the Law of the Sea.

Key words:the Soviet Union/Russia;the Northern Sea Route;Regulations for Navigation on the Seaways of the Northern Sea Route

責(zé)任編輯:周延云

An Analysis of the Russian Control of the Northern Sea Route

Guo Peiqing,Guan Qinglei
(School of Law&Political Science,Ocean University of China,Qingdao 266100,Shandong,China)

DF969

A

1672-335X(2010)02-0006-05

2010-01-20

國家軟科學(xué)項目——北極“西北通道”通航對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略意義分析(2008GXS5B099)的階段性成果

郭培清(1968- ),男,山東諸城人,中國海洋大學(xué)法政學(xué)院副教授,主要從事極地政治與法律研究。