馬曉黎

（中共濟南市委黨校 《學(xué)報》編輯部，山東 濟南 250014）

我國政府執(zhí)行力建設(shè)問題研究

馬曉黎

（中共濟南市委黨校 《學(xué)報》編輯部，山東 濟南 250014）

目前，我國各級政府的執(zhí)行力建設(shè)取得了顯著的成效，但也存在政府工作人員責(zé)任意識和行政能力缺乏，行政體制和權(quán)力配置機制不合理，地方保護主義作祟，外在環(huán)境的不利影響等問題。為此，要轉(zhuǎn)變行政執(zhí)行理念，培育政府執(zhí)行文化；優(yōu)化政府組織架構(gòu)，完善權(quán)力運行機制；提高執(zhí)行主體素質(zhì)，規(guī)范政府的執(zhí)行行為；完善績效評估體系，提高政府執(zhí)行力；完善行政問責(zé)制度，強化權(quán)力監(jiān)督機制。

中國；政府執(zhí)行力；存在的問題；對策

國務(wù)院總理溫家寶在《政府工作報告》中提出：“建立健全行政問責(zé)制，提高政府執(zhí)行力和公信力。”第一次把“執(zhí)行力”概念寫進了《政府工作報告》，標(biāo)志著政府執(zhí)行力建設(shè)被正式納入國家治理范疇。通常衡量一個政府能力大小強弱的標(biāo)準(zhǔn)有兩條，一是政府的權(quán)威性，即政府能在多大程度上得到群眾的支持和擁護；二是政府的有效性，即政府能在多大程度上貫徹其方針、政策。在國際金融危機的沖擊下，我國應(yīng)對金融危機所取得的成效，政府執(zhí)行力的提高是一個重要的因素。

一、我國政府執(zhí)行力建設(shè)中存在的問題

1、政府工作人員的責(zé)任意識和執(zhí)行力有待提高。政府相關(guān)人員責(zé)任意識的缺乏是構(gòu)成執(zhí)行力不足的重要制約因素，當(dāng)政府在新的政策出臺以后，一些政府工作人員存在認(rèn)識不夠，對政府既定方針政策無法弄清楚，在政策執(zhí)行過程中也缺乏信心和決心，要么對上級布置的政策執(zhí)行任務(wù)視而不見，見責(zé)任就推，見困難就繞，逃避責(zé)任，要么拖泥帶水，久拖不行。因此，政府執(zhí)行人員執(zhí)行責(zé)任心不強，執(zhí)行意識淡薄是影響政府執(zhí)行力提升的最大元兇。當(dāng)前，許多執(zhí)行層次的政府公務(wù)員平時由于不注意學(xué)習(xí)，因而不能準(zhǔn)確理解上級的意圖和政策的精神，在政策實施過程中，導(dǎo)致信息溝通能力差，管理水平有限，缺乏行動力，最終使得其對政策的尺度總是把握不準(zhǔn)，政策執(zhí)行不到位。

2、行政體制和權(quán)力配置機制不盡合理。改革開放以來，我國進行了多次行政管理體制改革，在創(chuàng)新政府施政理念、完善政府機構(gòu)、健全政府運行機制等方面做了巨大努力，提高了政府的執(zhí)行力，基本適應(yīng)了政府工作的基本要求。但是，我國現(xiàn)行的行政管理體制和權(quán)力配置機制還有諸多不完善的地方：第一，政府職能轉(zhuǎn)變還未到位，存在著“越位、錯位、缺位”的現(xiàn)象，管了許多不該管的事，而應(yīng)該管的事情卻沒有管好。第二，政府機構(gòu)設(shè)置不盡合理，職能交叉、機構(gòu)重疊、“九龍治水”的現(xiàn)象還比較突出。第三，黨政二元的行政管理體制造成了許多弊端，中央和地方之間的權(quán)力配置和財權(quán)、事權(quán)劃分不盡合理。例如，黨委的宣傳部與政府的文化部門、廣播電視和新聞出版部門之間，黨委的組織部與政府的人事部門之間，黨的各級政法委員會與政府的司法局之間等都存在著職能交叉和機構(gòu)重疊的問題。機構(gòu)重疊意味著行政結(jié)構(gòu)的不良，而職能交叉則意味著行政功能的紊亂，會嚴(yán)重地干擾公共政策的順利執(zhí)行和政府執(zhí)行力的提高。

3、地方保護主義作祟。政府執(zhí)行力不足，重要根源在于地方保護主義從中作梗。目前，全國各級政府部門每年收費總收入高達(dá)8000億元，其中有統(tǒng)計的預(yù)算外收入每年達(dá)5000億元，統(tǒng)計外的收入最保守估計也有3000億元。這些部門利益造就了各地政府形形色色地方保護主義的形成，從而對中央政府政策的實施造成了阻力。這樣一來，許多地方政府為了獲得GDP的增長和短期的地方或部門利益，往往會對上級政府或部門制定的政策進行任意的取舍或選擇性地執(zhí)行，即對地方有利的就執(zhí)行，不利的就舍棄或者變通執(zhí)行，這使得中央政府的執(zhí)行力面臨嚴(yán)峻考驗。

4、外在環(huán)境的不利影響。目前，我國正處在經(jīng)濟社會加速轉(zhuǎn)型的特殊時期，市場失靈和政府失靈的現(xiàn)象不可避免，這對行政執(zhí)行必然會產(chǎn)生重大影響。同時，由于我國目前的民主制度尚不健全，黨內(nèi)監(jiān)督和對政府的監(jiān)督很大程度上還局限在體制以內(nèi)，廣大群眾被相對排斥，在這種氛圍下，政府執(zhí)行力的提升便缺少了有利的外在環(huán)境。第一，我國還處于社會主義初級階段，經(jīng)濟還不夠發(fā)展，物質(zhì)財富還不夠豐富，這直接影響政府的財政收入和支出，政府執(zhí)行力的提高面臨財政困境。第二，法制觀念淡薄。部分人還是善于利用潛規(guī)則辦事，結(jié)果，導(dǎo)致政府工作的低效率，社會影響惡劣。第三，思想觀念落后。由于教育落后、人民群眾的思想文化素質(zhì)有待提高，在一定程度上制約著政府執(zhí)行力的提升。第四，智力支持薄弱。主要體現(xiàn)在社會參謀咨詢機構(gòu)不發(fā)達(dá)，政府執(zhí)行力的提升缺乏文化土壤等。

二、提高政府執(zhí)行力的措施

1、轉(zhuǎn)變行政執(zhí)行理念，培育政府執(zhí)行文化。通過執(zhí)行力文化建設(shè)，使政府工作人員自覺意識到：第一、執(zhí)行是一種壓力。應(yīng)牢固樹立危機化的執(zhí)行理念，強化憂患意識，感到本領(lǐng)恐慌，時刻居安思危，不斷加強學(xué)習(xí)和鍛煉，增強自己的執(zhí)行能力，特別要增強解決問題和矛盾的能力。第二、執(zhí)行是一種紀(jì)律。應(yīng)牢固樹立剛性化的執(zhí)行理念，接受任務(wù)不講條件、執(zhí)行任務(wù)不找借口、完成任務(wù)追求圓滿；執(zhí)行是一種激勵，應(yīng)牢固樹立效能化的執(zhí)行理念，形成只爭朝夕求進步、埋頭苦干抓落實、力爭上游謀發(fā)展的良好局面。第三、執(zhí)行是一種作風(fēng)。應(yīng)牢固樹立精細(xì)化的執(zhí)行理念，培育求真務(wù)實、一絲不茍、緊盯細(xì)節(jié)、步步為營、一抓到底的工作作風(fēng)。第四、執(zhí)行是一種合力。應(yīng)牢固樹立人本化的執(zhí)行理念，用嚴(yán)格的制度、團隊的精神，調(diào)動每個人的積極性，形成抓執(zhí)行的強大合力。通過執(zhí)行力文化的建設(shè)，提高行政人員的目標(biāo)感、責(zé)任感、使命感和緊迫感，促使其在工作中講政治、重行動，講原則、重結(jié)果，講速度、重質(zhì)量，從而形成職責(zé)清晰、目標(biāo)明確、獎罰分明、政令暢通的執(zhí)行力文化，最終使政府在強有力的執(zhí)行力中實現(xiàn)自己的政策目標(biāo)。

2、優(yōu)化政府組織架構(gòu)，完善權(quán)力運行機制。第一、優(yōu)化政府的組織架構(gòu)。一是縱向設(shè)置合理。要盡量減少政府的執(zhí)行層次，壓扁組織，精簡冗員；要合理劃分各級政府機構(gòu)的管理權(quán)限，明確各自的事權(quán)、財權(quán)和決策權(quán)，做到責(zé)任權(quán)力相統(tǒng)一，力求規(guī)范化、法制化。二是要合理設(shè)置橫向間的政府組織機構(gòu)，科學(xué)劃分各自的職能權(quán)限，進一步優(yōu)化和規(guī)范政府各職能部門的權(quán)責(zé)配置；要有相對獨立的機構(gòu)編制法律體系，把政府機構(gòu)設(shè)置及其職能配置納入法制化的軌道，使機構(gòu)設(shè)置有法可依。第二、完善權(quán)力運行機制。要建立規(guī)范嚴(yán)密的權(quán)力運行程序，明確規(guī)定行政機關(guān)權(quán)力運行的方式、方法、步驟和程序。同時使權(quán)力運行的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)既相互制約又相互協(xié)調(diào)；要科學(xué)設(shè)定和分配權(quán)力，促進權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理化。合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)要求科學(xué)地界定各權(quán)力主體的職能范圍，使其既各司其職而又相互配合。在權(quán)力的分配中，既要避免權(quán)力的過分集中，又要使權(quán)力與責(zé)任相對稱，使集權(quán)與分權(quán)相均衡、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一；要強化對政府權(quán)力的制約機制，要建立社情民意反映制度、公開制度以及責(zé)任追究制度等，加強對重大公共政策執(zhí)行全過程的監(jiān)督，以確保權(quán)力在法治和有序的軌道上運行。

3、提高執(zhí)行主體的素質(zhì)，規(guī)范政府的執(zhí)行行為。第一、增強執(zhí)行人員的責(zé)任意識。必須培養(yǎng)執(zhí)行人員的敬業(yè)精神，使他們熱愛本職工作，有著高度的責(zé)任心、紀(jì)律性以及對執(zhí)行工作的主動性、積極性和創(chuàng)造性，同時，執(zhí)行人員還必須有一定的自制力、誠實可靠。思想素質(zhì)不高的執(zhí)行人員甚至還會故意消極怠工、反抗執(zhí)行或抵觸執(zhí)行，嚴(yán)重地影響政府的執(zhí)行力。通過思想教育，提高執(zhí)行主體的責(zé)任意識，增強職業(yè)道德修養(yǎng)，強化行政道德意識，使其具有良好的自律精神，遵從法律規(guī)定，規(guī)范執(zhí)行行為，自覺抵制各種腐朽思想的侵襲。第二、增強執(zhí)行人員的執(zhí)行能力。執(zhí)行主體能積極主動服從上級正確的政令，培養(yǎng)敬業(yè)精神和求實作風(fēng)，力戒形式主義；要有維護社會正義的堅定性和為國家、為人民服務(wù)的堅定信念；要有民主作風(fēng)，在政策執(zhí)行過程中善于聽取基層群眾的要求，密切聯(lián)系群眾；要有求實的工作態(tài)度，尊重科學(xué)與事實，能夠一切從實際出發(fā)，力求達(dá)到準(zhǔn)確地執(zhí)行政策；要有明確的整體觀念、紀(jì)律觀念和法治觀念，正確處理國家、集體和個人三者的利益關(guān)系，避免執(zhí)行者從自身或局部利益出發(fā)搞上有政策下有對策。第三、提高執(zhí)行人員的專業(yè)技能水平。強化對專業(yè)知識及相關(guān)知識的學(xué)習(xí)，是執(zhí)行人員提高業(yè)務(wù)水平和職業(yè)技能的基礎(chǔ)，決定了執(zhí)行人員在執(zhí)行過程中對業(yè)務(wù)工作的熟練程度、責(zé)任心和工作效率，也決定了他們在實際工作中對信息的搜集、篩選、處理、傳遞能力以及對信息的敏感程度，使他們正確理解所要執(zhí)行政策決策的精神實質(zhì)，避免曲解、“走樣”、“變形”。

4、完善績效評估體系。政府執(zhí)行績效評估是評價政府執(zhí)行力以及改善政府行政的依據(jù)。目前，我國政府執(zhí)行績效評估工作還處于探索和試點階段，有些地方正在積極努力建立現(xiàn)代政府執(zhí)行績效評估體系，但從全國來看，各地的發(fā)展很不平衡，許多地方還沿用傳統(tǒng)的考評模式，主觀隨意性很大。當(dāng)務(wù)之急是，第一、以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，建立一套符合中國國情的政府執(zhí)行績效考評制度，并使之體系化。第二、建立政府執(zhí)行績效考評制度，特別是通過制定和公告公共政策的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行程序、執(zhí)行時效，定期對政府公共服務(wù)質(zhì)量進行指標(biāo)測定和民意測評，建立行之有效的執(zhí)行責(zé)任投訴機制、執(zhí)行責(zé)任追究制度、執(zhí)行效能獎懲辦法，把政府執(zhí)行部門的工作置于政府監(jiān)督部門和全民的監(jiān)督之下，這也是政府執(zhí)行績效評估制度成功的保證。第三、在明確規(guī)定每個行政機關(guān)和行政人員在執(zhí)行中的責(zé)任之后，應(yīng)對“做與不做”、“做得怎樣”有明確的衡量標(biāo)準(zhǔn)，堅持以責(zé)任和效果論功過。一是發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗和方法，建立科學(xué)的政府執(zhí)行績效評估機制，就是用科學(xué)的方法，制定政府政治績效、經(jīng)濟績效、文化績效、社會績效的全面考核標(biāo)準(zhǔn)，對政府部門及其人員的執(zhí)行力、執(zhí)行結(jié)果進行全面監(jiān)測、考核分析和評價，為政府及其人員提供及時的執(zhí)行情況反饋，不斷改善政府部門及其人員的執(zhí)行手段，提高政府部門及其人員的主動性、創(chuàng)造性和執(zhí)行效率。二是通過考核，全面評價機關(guān)干部對各項工作的執(zhí)行情況，為機關(guān)干部的薪酬、培訓(xùn)、獎懲、晉升等提供統(tǒng)一的依據(jù)，保證干部管理的效率與公平。三是要把執(zhí)行績效評估和政府職能轉(zhuǎn)變結(jié)合起來。在評估指標(biāo)上，可以通過3E展開，即經(jīng)濟、效率、效益。在評估方式上，可以通過內(nèi)、外評估結(jié)合，逐步建立以服務(wù)對象為主體的外部評估制度，以便讓人民群眾更廣泛、更有效地監(jiān)督政府部門，進一步提高執(zhí)行效率和服務(wù)質(zhì)量。

5、健全行政問責(zé)制度。提高政府執(zhí)行力的關(guān)鍵在于加強對權(quán)力運行的監(jiān)督和問責(zé)。建立健全行政問責(zé)制是強化和明確政府責(zé)任，改善政府管理、建設(shè)責(zé)任政府的本質(zhì)要求；是加強對政府權(quán)力監(jiān)督制約，建設(shè)效能政府的制度保障；是推進依法行政、建設(shè)法治政府的重要保障，也是建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的需要。第一、實現(xiàn)問責(zé)主體的多元化，強化異體問責(zé)。要切實實現(xiàn)人大代表對政府的問責(zé)制、民主覺派對執(zhí)政黨的問責(zé)制、人民法院對執(zhí)政黨組織和政府的問責(zé)制及新聞媒體對執(zhí)政黨和政府的問責(zé)制；要以“人民滿意不滿意，人民高興不高興”作為衡量政府工作的根本準(zhǔn)則，完善公民社會，凸顯社會公眾的問責(zé)主體地位。第二、要把行政問責(zé)的制度化、法制化與可操作性結(jié)合起來；要建立健全政府的責(zé)任體系，理順并明確各級政府及其人員的主要職責(zé)，加強對行政責(zé)任、道德責(zé)任、法律責(zé)任和政治責(zé)任體系的研究；要用法律明確規(guī)定行政問責(zé)的主體、客體及其職責(zé)，行政問責(zé)的內(nèi)容及程序，實現(xiàn)行政問責(zé)的法制化和程序化；要制定科學(xué)的、可操作的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合各地實際按照規(guī)定程序?qū)嵤﹩栘?zé)。第三、要把對決策、執(zhí)行、監(jiān)督各個環(huán)節(jié)的行政問責(zé)結(jié)合起來；要把行政問責(zé)延伸到?jīng)Q策和監(jiān)督環(huán)節(jié)，使問責(zé)貫穿于決策、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程；要按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督的不同特點，有針對性地進行行政問責(zé)，從而使問責(zé)收到最大成效。

6、強化監(jiān)督體系建設(shè)。第一、強化人民代表大會制度的監(jiān)督效力。為了確保權(quán)力機關(guān)監(jiān)督職能的有效行使，關(guān)鍵在于健全體制，理順執(zhí)政黨、國家權(quán)力機關(guān)和政府之間的權(quán)力關(guān)系，從制度上保障各級人民代表大會的實質(zhì)權(quán)力；要探索實行人大代表專職化和常任化制度，可以設(shè)立權(quán)力地位較高的人大專門監(jiān)督委員會等專門機構(gòu)和職權(quán)較大的人大監(jiān)督專員等來強化人大對政府的監(jiān)督。尤其重要的是，要盡快出臺《人大監(jiān)督法》，為人大發(fā)揮監(jiān)督職能提供法律保障。第二、保障專門監(jiān)督機構(gòu)的獨立性和權(quán)威性。專門監(jiān)督機構(gòu)主要是指執(zhí)政黨的紀(jì)律檢查委員會以及政府的監(jiān)察機關(guān)。它們普遍存在著監(jiān)督不力的情況，其主要根源在于專門監(jiān)督機構(gòu)條塊結(jié)合、以塊為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。為此，必須把專門監(jiān)督機構(gòu)改變?yōu)榇怪鳖I(lǐng)導(dǎo)體制，從根本上改變督察主體與監(jiān)督客體并存于同一個組織單位的不正常狀況，使專門監(jiān)督機構(gòu)的重大事項均由上級黨政部門和監(jiān)督機關(guān)作出決策，使其真正獲得超然獨立的地位，從而在根本上建立起獨立運行的監(jiān)督體系。第三、加強社會監(jiān)督。社會監(jiān)督是一種非國家性質(zhì)的監(jiān)督。它主要包括人民政協(xié)、民主黨派、工會、共青團等各種社會團體的監(jiān)督，新聞輿論監(jiān)督以及人民群眾的監(jiān)督等。我國社會監(jiān)督存在的主要問題是監(jiān)督權(quán)未能得到充分的行使，監(jiān)督權(quán)的落實得不到法律法規(guī)的制度保障。因此，必須加強社會監(jiān)督方面的立法，盡早制定《公民監(jiān)督法》、《新聞法》、《輿論監(jiān)督法》等法律法規(guī)，使政協(xié)、民主黨派、普通大眾、新聞媒體等作為社會監(jiān)督主體的地位、權(quán)限、行使方式、行使程序等都有明確的法律規(guī)定，確保社會監(jiān)督權(quán)力在公共政策執(zhí)行過程中的充分運用，為有效約束地方政府的政策執(zhí)行行為創(chuàng)造必要的制度和法律條件。

D631.43

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1671-2994（2010）06-0146-03

2010-10-17

馬曉黎（1982- ），女，山東新泰人，中共濟南市委黨?！秾W(xué)報》編輯部編輯、助教。研究方向：公共人力資源管理和行政管理。

責(zé)任編輯：劉建文