虎利濤

（中共昭通市委黨校 教務(wù)處，云南 昭通 657000）

重大工程建設(shè)移民安置中的法治
——以云南省昭通市境內(nèi)三大水電站移民工作為例

虎利濤

（中共昭通市委黨校 教務(wù)處，云南 昭通 657000）

從昭通市境內(nèi)的三大水電站工程建設(shè)移民看，重大工程移民一般都會(huì)碰到移民故土難離，對(duì)補(bǔ)償和后續(xù)服務(wù)不滿(mǎn)意，無(wú)法在新社區(qū)環(huán)境中獲得發(fā)展，工程地政府壓力特別大、以及某些相關(guān)官員的腐敗等問(wèn)題。因此，要實(shí)現(xiàn)重大工程移民“移得出，穩(wěn)得住、能富?！钡哪繕?biāo)，均衡保護(hù)此項(xiàng)行為中的公共利益和私人利益，必須提高重大工程移民工作的法治化水平，依法化解相關(guān)矛盾，特別是注意對(duì)處于弱勢(shì)地位的移民的保護(hù)。

重大工程建設(shè)；昭通；水電站；移民；法治

實(shí)施重大建設(shè)工程必然涉及用地，一用地就意味著要給該土地的原使用者找出路，移民就是這種出路之一，如果這些舍小家顧大家的移民安置不好，就會(huì)變成影響面很廣的社會(huì)問(wèn)題。近年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和重大工程建設(shè)規(guī)模的日益增大，相關(guān)移民問(wèn)題也更加突出。地處祖國(guó)西南的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低的云南省昭通市（以下簡(jiǎn)稱(chēng)昭通市）境內(nèi)，有白鶴灘、溪洛渡、向家壩（以下簡(jiǎn)稱(chēng)三電站）等大型電站在修建，其所涉及的問(wèn)題比較具有典型性，因此，本文以其為例，對(duì)提高重大工程移民工作中的法治水平問(wèn)題做一些探討。

一、昭通市三大電站工程移民工作中存在的問(wèn)題

三大電站均由中國(guó)長(zhǎng)江三峽工程開(kāi)發(fā)總公司統(tǒng)一開(kāi)發(fā)，涉及昭通市永善、綏江、水富、昭陽(yáng)、巧家、魯?shù)?縣（區(qū)），共需搬遷安置移民105003人（非農(nóng)業(yè)人口45240人，農(nóng)業(yè)人口59763人）。為配合國(guó)家做好這項(xiàng)宏偉工程，昭通市各級(jí)黨委政府堅(jiān)持以人為本，牢固樹(shù)立群眾觀念，解放思想，關(guān)注民生，構(gòu)建和諧，統(tǒng)籌兼顧，動(dòng)員廣大人民群眾“舍小家，顧大家”，保證了工程各項(xiàng)工作的順利進(jìn)行。但移民問(wèn)題涉及千家萬(wàn)戶(hù)生產(chǎn)生活方式、空間的改變，牽一發(fā)而動(dòng)全身，無(wú)論大家怎樣努力，有些問(wèn)題還是不可避免地存在。

1、移出群眾對(duì)故土的眷戀。重大工程建設(shè)有商業(yè)性質(zhì)，但也涉及國(guó)家重大公共利益，涉及用地就必然采用“征”的形式，通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力的介入，使很多老百姓放棄原來(lái)的土地和家園，到一個(gè)陌生的環(huán)境中去從事陌生的營(yíng)生。這對(duì)于祖祖輩輩居住在窮鄉(xiāng)僻壤，沒(méi)有多少見(jiàn)識(shí)的村民來(lái)說(shuō)，當(dāng)然是一件令人恐慌的事。無(wú)論怎么補(bǔ)償，看著熟悉的土地即將作為工程地，不再與自己有什么關(guān)系，會(huì)像乘船的人看著船在慢慢地沉下失去依托一樣，失去安全感。溪洛渡水電站號(hào)稱(chēng)“世界第三大水電站”，位于四川省雷波縣和云南省永善縣境內(nèi)的金沙江干流上，總裝機(jī)容量1260萬(wàn)千瓦，在中國(guó)僅次于三峽電站，所涉及的昭通市永善縣移民工作應(yīng)當(dāng)算是很成功的。從永善縣政府的資料看，是目前國(guó)內(nèi)已建成或在建大型水利水電工程中移民影響最小的，但矛盾仍然不少。據(jù)報(bào)道，2003年9月2日，永善縣公檢法等執(zhí)法機(jī)關(guān)全部出動(dòng)，加上數(shù)百名武警、防暴部隊(duì)，手挽手組成人墻，在農(nóng)場(chǎng)村塘房的征地范圍內(nèi)進(jìn)行丈量。不少移民坐在公路上，不讓拆遷的車(chē)輛通過(guò)，沖突中，一輛車(chē)被幾名移民掀起，幾乎翻倒。到2006年4月，施工區(qū)尚滯留移民237戶(hù)、1053人未完成安置，最后云南省下達(dá)指令，要求永善方面必須在2006年7月20日前完成所有滯留移民的搬遷?！墩淹ㄈ?qǐng)?bào)》報(bào)道，2006年7月9日，溪洛渡鎮(zhèn)花椒灣槽口移民“臨時(shí)過(guò)渡區(qū)”開(kāi)始拆遷，至7月11日，溪洛渡電站紅線(xiàn)周邊滯留移民搭建的臨時(shí)簡(jiǎn)易住房已全部拆除，7月31日，溪洛渡電站施工區(qū)永善滯留移民安置圓滿(mǎn)完成。但據(jù)一些移民反映，搬遷時(shí)，移民與政府的意見(jiàn)沖突還是相當(dāng)強(qiáng)烈的，政府不得不動(dòng)用了武力。有的滯留移民為了不被強(qiáng)制送往孟連，四處躲藏，而政府為了防止移民外逃，凍結(jié)了移民的銀行存款。

2、移民難以融入移入地社區(qū)。因修電站而使世代居住在金沙江峽谷的居民被迫遠(yuǎn)徙數(shù)百公里外安家，氣候、土壤條件、耕作方式和社區(qū)關(guān)系都要發(fā)生改變，移民們自然感到難以適應(yīng)。特別是在社區(qū)關(guān)系上，移入地也不是資源特別過(guò)剩，原住民不僅陌生，而且很多人從來(lái)沒(méi)有接觸過(guò)少數(shù)民族，移入地大都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不高，能提供的幫助十分有限，加之銜接上的不充分，移民的戶(hù)口都無(wú)法落實(shí)，這就大大增加了移民融入移入地社區(qū)的難度。同時(shí)，所涉及的移民對(duì)被移出反映并非那么積極，有的反對(duì)之聲還十分強(qiáng)烈。所以，移出地在動(dòng)員時(shí)，往往會(huì)夸大移入地的美好，使移民不僅認(rèn)為自己“舍小家、顧大家”而勞苦功高，還產(chǎn)生更多不切實(shí)際的遐想，而到達(dá)后，強(qiáng)烈的反差又會(huì)使他們產(chǎn)生失落感，融入的主動(dòng)性會(huì)受影響。此外，在“搶修快建”的原則指導(dǎo)下，開(kāi)發(fā)商和地方政府在沒(méi)有很好溝通，沒(méi)有就合理補(bǔ)償達(dá)成一致的情況下要求移民遠(yuǎn)遷異鄉(xiāng)，移民本來(lái)就有意見(jiàn)。由于移民的安置，使一定區(qū)域內(nèi)的人口密度驟增，人口對(duì)區(qū)域內(nèi)資源需求的壓力增加，各種相關(guān)利益群體的矛盾沖突可能加劇，這樣，移民很難做到穩(wěn)得住，能發(fā)展。如永善縣安置在孟連縣勐馬鎮(zhèn)500戶(hù)2100人移民，到2008年12月26日，已返回永善縣的就有375戶(hù)1680人，留在勐馬的只有125戶(hù)420人。2006年5月26日移入云南省江城縣牛洛河的198戶(hù)昭通人，很長(zhǎng)時(shí)間沒(méi)有解決戶(hù)口問(wèn)題，認(rèn)為當(dāng)?shù)厝似缫曌约骸?/p>

3、項(xiàng)目地政府的壓力很大?！叭尽苯ㄔO(shè)時(shí)期，是我國(guó)已基本建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的時(shí)期，而“三站”的移民，仍然沿用的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“政府負(fù)責(zé)”的模式。在國(guó)家沒(méi)有出臺(tái)新的政策和理順移民管理體制的情況下，業(yè)主在運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念進(jìn)行電站建設(shè)的同時(shí)，繼續(xù)沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的移民安置模式，與地方政府簽訂工作協(xié)議，要求地方政府在一定時(shí)限之前完成移民搬遷安置任務(wù)。這使地方政府被推到了“兩難”的境地，既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員，非常艱難。為按時(shí)完成移民搬遷安置任務(wù)的行政命令，只有將工作重心轉(zhuǎn)移，因而對(duì)本地經(jīng)濟(jì)如何適應(yīng)市場(chǎng)、如何根據(jù)市場(chǎng)需求來(lái)發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)方面考慮的時(shí)間相對(duì)較少，尤其是接受移民的地區(qū)以及移民們更是無(wú)暇考慮此事。至于如何適應(yīng)市場(chǎng)需求發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題，只有待移民任務(wù)完成之后才能提到重要的工作日程上加以考慮。這樣一來(lái)，就會(huì)形成兩個(gè)方面的后果：一方面，在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的道路上起步的速度較慢，起步的時(shí)間比其他地區(qū)晚了一個(gè)節(jié)拍；另一方面，在今后發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的道路上遇到的困難會(huì)更大、競(jìng)爭(zhēng)會(huì)更加激烈。因?yàn)橛幸泼袢蝿?wù)的縣（區(qū)）在完成移民的艱巨任務(wù)、工作重心轉(zhuǎn)向發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)，其他地區(qū)已在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程中闖蕩了多年。此時(shí)的庫(kù)區(qū)，已與以前和自己相似的地區(qū)不處于同一起跑線(xiàn)，與全國(guó)各個(gè)地區(qū)之間的發(fā)展差距將進(jìn)一步拉大。另外，安置在土地本來(lái)就十分緊張的本地內(nèi)的移民，以及移到外面但留不下、富不了的回遷移民，其發(fā)展致富問(wèn)題上的很大一部分壓力，也會(huì)落在當(dāng)?shù)卣砩稀?/p>

4、移民工作中可能出現(xiàn)腐敗問(wèn)題。大型工程占地越多，涉及的移民和相關(guān)經(jīng)費(fèi)也越多，再加上我們的監(jiān)督工作不可能毫無(wú)漏洞，一些與這些經(jīng)費(fèi)有關(guān)的人員會(huì)難以保持心靈的純凈而貪婪起來(lái)，把國(guó)家利益和人民群眾置之腦后，設(shè)法把這些經(jīng)費(fèi)中的一部分化為私有，有的還把其他人卷入，建立攻守同盟，一起破壞國(guó)家和人民的事業(yè)。昭通移民工作中就發(fā)生了這樣的問(wèn)題，其中，永善縣移民局局長(zhǎng)賀霖腐敗案就是其中比較典型的一案。2004年至2005年4月，被告人賀霖在任永善縣移民局局長(zhǎng)期間，利用職務(wù)上的便利，兩次非法收受他人6.4萬(wàn)元，為他人謀取利益。雖然其侵吞的不是關(guān)系移民生存和發(fā)展的款項(xiàng)，但其敏感的身份在重大工程移民工作中影響極為惡劣。這種情況不只出現(xiàn)在昭通，許多大工程中也可能有。在三峽一二期移民遷建中，一些人就將“黑手”伸向移民資金“高壓線(xiàn)”。于是就出現(xiàn)了近200名侵吞移民資金的腐敗分子。重慶市萬(wàn)州區(qū)就曾出現(xiàn)過(guò)一個(gè)“王大膽”，她居然敢肆無(wú)忌憚地拿著一扎扎的移民資金去“扯金花”搞賭博，輸?shù)袅怂?jīng)管的100多萬(wàn)元移民資金。三峽工程于1993年開(kāi)工，總投資約2000億元人民幣，經(jīng)國(guó)家審計(jì)署審計(jì)，前7年的時(shí)間有5億元移民資金被擠占、挪用和私吞，占總移民資金的12%。

二、提高法治在重大工程建設(shè)移民工作中的權(quán)威，促進(jìn)社會(huì)和諧

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已逐漸成熟的今天，我們必須堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，用統(tǒng)籌的眼光看待重大建設(shè)工程移民中的問(wèn)題，創(chuàng)新制度機(jī)制，使各相關(guān)主體能根據(jù)承擔(dān)的成本、作出的貢獻(xiàn)，比較公平地分享收益，才能充分體現(xiàn)相互關(guān)系中的社會(huì)主義性質(zhì)。根據(jù)昭通市三水電工程建設(shè)移民的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，本文對(duì)此提出一些想法。

1、制定專(zhuān)門(mén)的 《移民法》。《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保護(hù)法》、《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)沒(méi)有明確界定集體、個(gè)人對(duì)集體土地應(yīng)享受的權(quán)利和個(gè)人對(duì)自己私有財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，引起了一系列的社會(huì)問(wèn)題。應(yīng)該理性地看待移民和政府、移民和開(kāi)發(fā)商的沖突是來(lái)自權(quán)利不對(duì)等所造成的利益爭(zhēng)議，制定相應(yīng)的移民政策和建立起相應(yīng)的談判機(jī)制，充分尊重移民的合法權(quán)利，讓移民能夠平等地與地方政府和開(kāi)發(fā)商對(duì)話(huà)，避免在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、商業(yè)開(kāi)發(fā)與社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的利益失衡。國(guó)家應(yīng)該及時(shí)修正相應(yīng)的法律法規(guī)，適時(shí)調(diào)整社會(huì)關(guān)系，解決社會(huì)矛盾。每一個(gè)重大政策的出臺(tái)，預(yù)示著社會(huì)財(cái)富的重新分配，但不該忽視弱勢(shì)群體或者是相對(duì)弱勢(shì)群體的權(quán)利。因?yàn)檎鞯匾泼駟?wèn)題不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題，而是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。原有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的打破，不僅需要我們及時(shí)進(jìn)行興建、復(fù)建大批基礎(chǔ)設(shè)施、專(zhuān)業(yè)設(shè)施、功能恢復(fù)設(shè)施，遷（復(fù)）建城鄉(xiāng)集鎮(zhèn)、工礦企業(yè)和機(jī)關(guān)學(xué)校，落實(shí)庫(kù)岸防護(hù)、地質(zhì)災(zāi)害防治等“物質(zhì)再造”工程，以保證移民基本的物質(zhì)生活；同時(shí)，更為艱巨的是需要我們進(jìn)行移民的生產(chǎn)方式、生活方式、人文環(huán)境、社會(huì)關(guān)系、思維方式等方面的“社會(huì)再造”工程。工程性移民一般文化水平較低，多數(shù)屬弱勢(shì)群體，有一部分移民的生活相對(duì)比較貧困，要恢復(fù)和改善他們的生產(chǎn)和生活條件，需要各方面的幫助和支持，包括需要一系列的優(yōu)惠政策。這些在目前的相關(guān)法律制度范圍內(nèi)是難以解決的，需要有專(zhuān)門(mén)的法律制度作保證，形成獨(dú)立的工程性移民的法律制度?！兑泼穹ā窇?yīng)充分考慮移民的弱勢(shì)性質(zhì)，防范投資方、建設(shè)方和當(dāng)?shù)卣畬?duì)移民利益的輕忽；要提高移民安置的標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)扶持移民發(fā)展的政策，并使移民安置中的法律責(zé)任清楚明晰。

2、創(chuàng)新重大工程移民補(bǔ)償機(jī)制，確保移民享受應(yīng)有的公平。要把移民工作在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大盤(pán)中來(lái)考慮，按照市場(chǎng)配置資源的原則設(shè)計(jì)水庫(kù)移民補(bǔ)償機(jī)制，規(guī)范我國(guó)水庫(kù)移民補(bǔ)償。我們理論上可以推定移民是清楚他們?cè)诮灰字惺欠裼欣?，但我們必須清楚地認(rèn)識(shí)到，信息不對(duì)稱(chēng)和經(jīng)驗(yàn)不足，嚴(yán)格地約束著他們的理性分析和發(fā)展能力。只有補(bǔ)償金額足以讓他們重新購(gòu)置回原有水平的居住房屋、土地、商業(yè)鋪面、薪炭林、自來(lái)水或水井，生產(chǎn)生活條件有所改善和提高，對(duì)他們才有起碼的公平，才能說(shuō)服他們舍小家。在其他條件不變的情況下，在什么樣的移民補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)價(jià)格水平成交有利潤(rùn)，在什么樣的價(jià)格水平成交會(huì)產(chǎn)生虧損，業(yè)主公司是最清楚的，但他們當(dāng)然希望承擔(dān)最低的補(bǔ)償成本。因此，既不能片面強(qiáng)調(diào)水庫(kù)移民的利益，要求電站業(yè)主公司虧本建設(shè)水電站，更不能只強(qiáng)調(diào)業(yè)主公司的利益，損害移民群眾的利益去保證水電站建設(shè)。但如果業(yè)主公司只是基本上能保本，而移民實(shí)際上受到損失，這個(gè)項(xiàng)目的真實(shí)成本將大于業(yè)主算賬的成本，是虧損的，這樣的項(xiàng)目當(dāng)然不能上、不該上，不應(yīng)上。建設(shè)水電站必須達(dá)到三贏，業(yè)主公司有利潤(rùn)，移民群眾搬遷之后生產(chǎn)生活比在原來(lái)的地方有所改善和提高，政府取得稅收增加財(cái)政收入，經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。

3、充分為移入地考慮，夯實(shí)這些地方基層工作的基礎(chǔ)。移民搬遷安置后，原有的社會(huì)關(guān)系不同程度地喪失，需要在新的環(huán)境中逐步構(gòu)建與培育。安置地的政府與群眾對(duì)這些新成員的接納、包容、關(guān)愛(ài)，是移民落地生根的重要條件，也是扶持他們正常生產(chǎn)、生活和發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，要在基層組織，如村民小組、村委會(huì)、各種協(xié)會(huì)、支部委員會(huì)中適當(dāng)增選移民代表，讓廣大移民在管理社會(huì)、服務(wù)社會(huì)中享受“同等待遇”，不要讓移民有“高人一等”或“低人一等”的想法。應(yīng)按照地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益共享、群眾自愿、規(guī)模適度的原則，健全完善移民集中安置點(diǎn)村（居）民自治組織，并強(qiáng)化村（居）民自治工作，促進(jìn)移民安穩(wěn)致富，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安。同時(shí)，移入地農(nóng)民在移入外地人的時(shí)候，原有的資源占有狀況肯定要發(fā)生改變，有些問(wèn)題在移民初入時(shí)肯定想不到，隨著相處的天長(zhǎng)日久，必然要爆發(fā)，這實(shí)際上是要計(jì)入開(kāi)發(fā)成本的，具體怎樣操作還需進(jìn)一步探索。

4、加強(qiáng)移民工作相關(guān)人員的教育和培訓(xùn)，讓更多的人感受到法治的尊嚴(yán)和溫暖。移民搬遷，提高了當(dāng)?shù)馗刹繄?zhí)政和解決、處理實(shí)際問(wèn)題的能力，改變了農(nóng)民與政府、與企業(yè)交往的方式。在交往中，農(nóng)民的交際、談判水平得到不斷提高，會(huì)使農(nóng)民為了維護(hù)自身利益而學(xué)習(xí)政策、法律和經(jīng)濟(jì)知識(shí)等，這樣，無(wú)意之中教會(huì)了農(nóng)民重新審視自身前途和命運(yùn)，學(xué)會(huì)了重新設(shè)計(jì)自身的未來(lái)。在移民工作中，我們的移民工作相關(guān)人員必須加強(qiáng)學(xué)習(xí)，努力提高自身的業(yè)務(wù)水平；相關(guān)職能部門(mén)要定期不定期地加強(qiáng)移民工作相關(guān)人員的法治教育，地方干部素質(zhì)有多高，群眾素質(zhì)就有多高；干部首先能依法、守法，群眾就會(huì)依法、守法。這樣，就可以通過(guò)法律途徑，讓移民在與移民工作人員的交往中感受到法律的尊嚴(yán)和溫暖。

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1671-2994（2010）06-0159-03

2010-09-21

虎利濤（1972- ），女，云南昭通人，中共昭通市委黨校教務(wù)處講師。研究方向：法學(xué)。

責(zé)任編輯：陳文興