□ 胡重明 馬飛煒

超越“有為—無(wú)為”:對(duì)服務(wù)型政府的歷史審視

□ 胡重明 馬飛煒*

學(xué)界所探討的“有為論”和“無(wú)為論”無(wú)疑成為了關(guān)于政府行為邏輯的一種解釋構(gòu)架,而當(dāng)下的政府管理理論要求超越二者選其一的簡(jiǎn)單討論。從歷史的維度來(lái)看,公共行政呈現(xiàn)出公共性價(jià)值不斷凸顯的過(guò)程,而正是基于追求共同的公共利益的價(jià)值理性,才能使政府超越以往對(duì)于“有為”與“無(wú)為”的工具層面的過(guò)分爭(zhēng)論,進(jìn)入到符合時(shí)勢(shì)變化和改革需求的新的論域。面向后工業(yè)社會(huì)的協(xié)作治理模式,過(guò)去“中心—邊緣”式的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)將被多元網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)所取代。而服務(wù)型政府的構(gòu)建將努力化解過(guò)去傳統(tǒng)行政理論中“有為論”與“無(wú)為論”、價(jià)值理性與工具理性的沖突,使政府與其他多元主體基于對(duì)公共利益的共同關(guān)切,在合作理性下達(dá)成民主的政治認(rèn)同,共同解決所面臨的公共問(wèn)題。服務(wù)型政府因而是“有為”的誠(chéng)信的法治政府,同時(shí)又是“無(wú)為”的有限的責(zé)任政府。

服務(wù)型政府 有為 無(wú)為 公共利益 協(xié)作治理

密爾在其1848年出版的《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》一書中認(rèn)為,政治科學(xué)和實(shí)踐國(guó)務(wù)活動(dòng)中最有爭(zhēng)議的問(wèn)題之一,就是關(guān)于如何對(duì)政府職能和作用范圍加以適當(dāng)限制。然而時(shí)至今日,即使是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的國(guó)家,密爾提出來(lái)的上述問(wèn)題,即在社會(huì)經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)如何明確劃分公共部門與私人部門的作用、責(zé)任和活動(dòng)邊界問(wèn)題,仍未得到圓滿解決。我國(guó)地方政府在向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變過(guò)程中,也正面臨著如何界定政府行為邊界、為公眾有效提供公共服務(wù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展的問(wèn)題。在過(guò)去一定時(shí)期里,學(xué)界所探討的“有為論”和“無(wú)為論”無(wú)疑成為了關(guān)于政府行為邏輯的一種解釋構(gòu)架,而當(dāng)下的政府管理理論要求超越二者選其一的簡(jiǎn)單討論,從而進(jìn)入到符合時(shí)勢(shì)變化和改革需求的新的論域。

一、有為或無(wú)為

在建國(guó)后六十年的發(fā)展中,我國(guó)的地方政府管理方式經(jīng)歷了許多變化,可以將其概括為從“有為”到“無(wú)為”、從“無(wú)為”到新的“有為”的過(guò)程?！皽刂菽Ｊ健币恢笔抢碚摻缪芯康臒狳c(diǎn)問(wèn)題之一。我國(guó)學(xué)界對(duì)地方政府在溫州民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中所起到的作用已經(jīng)有一個(gè)較為普遍的共識(shí),即從民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)端時(shí)期的政府的“放任和扶持”,到市場(chǎng)體系發(fā)育中期的“引導(dǎo)和規(guī)范”,現(xiàn)階段則要從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀形勢(shì)出發(fā),起到“服務(wù)和提升”的作用。[1]正如哈佛大學(xué)亞洲中心主任托尼·塞奇(T ony Saich)指出的那樣,中國(guó)的市場(chǎng)化及地方治理模式存在著高度的多樣性,“經(jīng)驗(yàn)研究質(zhì)疑了用一種模式闡釋中國(guó)地方政府性質(zhì)的可行性”。[2]在國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界,雖然從80年代后期開始溫州模式就受到了廣泛關(guān)注,但有關(guān)溫州模式和浙江現(xiàn)象中的政府角色,卻往往停留于“無(wú)為而治”這樣籠統(tǒng)的、似是而非的概括上。

筆者認(rèn)為,在政府管理中,“無(wú)為”指的是一種宏觀管理原則,是政府對(duì)某種事物或現(xiàn)象(而這種事物或現(xiàn)象可能與當(dāng)時(shí)的環(huán)境是較激進(jìn)甚至是沖突的,但卻是代表歷史發(fā)展方向的)的存在和發(fā)展采取默許的態(tài)度。而政府的“有為”,則是要從宏觀上為市場(chǎng)的健康運(yùn)行提供支持、服務(wù),這種“有為”是較之“無(wú)為”更為直接、具體和積極的應(yīng)對(duì)措施、策略和管理方式。在當(dāng)下實(shí)現(xiàn)溫州“第三次跨越”的呼聲之下,有些學(xué)者就認(rèn)為,實(shí)現(xiàn)溫州經(jīng)濟(jì)的繼續(xù)快速發(fā)展,就必須實(shí)現(xiàn)政府從“無(wú)為”向“有為”的跨越。有學(xué)者認(rèn)為,“所謂‘有為’與‘無(wú)為’的簡(jiǎn)單區(qū)分,并不能對(duì)浙江地方政府在市場(chǎng)化進(jìn)程中的角色定位和行為邏輯作出合理、準(zhǔn)確的解釋,更不能成為批判政府行為有效性、合理性的標(biāo)準(zhǔn)?！盵3](PP67-68)筆者認(rèn)為,從一方面來(lái)看,這種簡(jiǎn)單的“從‘無(wú)為’向‘有為’的轉(zhuǎn)變”的提法容易陷入傳統(tǒng)的公共與私人、國(guó)家與市場(chǎng)的兩分法,將問(wèn)題的理解歸于片面化,從而忽視了地方政府的區(qū)域性、層級(jí)性差異和客觀問(wèn)題的復(fù)雜性。從另一方面來(lái)看,這種簡(jiǎn)單的轉(zhuǎn)向“有為”的做法,最終仍舊跳脫不了統(tǒng)治型的傳統(tǒng)行政范式,從而導(dǎo)致公共服務(wù)提供的低效率和社會(huì)資源的浪費(fèi)。反之,如若一直堅(jiān)守“無(wú)為”的陣地,也會(huì)因市場(chǎng)失靈、秩序混亂等問(wèn)題同樣走向公共服務(wù)提供的困境。實(shí)際上,即使在“無(wú)為而治的黃金期”,地方政府依舊致力于在市場(chǎng)監(jiān)督、秩序維護(hù)等方面的“有為”,二者總是相伴而生。那么,將二者割裂開來(lái)理解政府行為的邏輯規(guī)律顯然成為一種謬論。從“經(jīng)濟(jì)發(fā)展型政府”向“公共服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變是當(dāng)下政府轉(zhuǎn)型的目標(biāo)。這就意味著在市場(chǎng)化初期的政府的一些“有為”的行為在現(xiàn)如今則成為了一種過(guò)度干預(yù)的行為,而一些過(guò)去介入較少的公共服務(wù)項(xiàng)目則由于供給不足而亟待補(bǔ)充,因此“無(wú)為”和“有為”的界限并不是絕對(duì)框定的,而是隨著環(huán)境的變化而需要不斷地做出調(diào)整。從“放任”到一定程度上的市場(chǎng)監(jiān)管可以說(shuō)是政府在“無(wú)為”與“有為”之間的一種轉(zhuǎn)化和對(duì)實(shí)踐的一種適應(yīng)。

因此,服務(wù)型政府的角色界定是否該爭(zhēng)論于應(yīng)當(dāng)“有為”抑或“無(wú)為”呢?是否應(yīng)當(dāng)超越絕對(duì)主義、激進(jìn)主義的盲目改革,同時(shí)又要抵制折中主義、保守主義的消極停滯,將政府的治理置身于本國(guó)的國(guó)情與地方的實(shí)際呢?現(xiàn)在,尚處于探索階段的服務(wù)型政府建設(shè),其理論范式未完全形成,其理論研究更多的是借鑒西方的一些理論流派中關(guān)于“服務(wù)”的思想。由此,必須首先從中國(guó)地方的實(shí)際情況出發(fā),吸收西方現(xiàn)有思想中適用的理論范式,在實(shí)踐中因地制宜地尋找合理的模式,并進(jìn)一步推動(dòng)具有中國(guó)特色的服務(wù)型政府的理論范式的形成。

二、歷史的維度:作為公共價(jià)值的維護(hù)者

傳統(tǒng)管制型公共行政以理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)為前提,比較強(qiáng)調(diào)對(duì)于人的硬性管理。然而,在“溫州模式”發(fā)端時(shí)期,地方政府開始改變了這種狀況。溫州地方政府開始嘗試“無(wú)為而治”的管理方式,沒(méi)有為了“頂戴花翎”打壓民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的生長(zhǎng)。相反,在時(shí)時(shí)襲來(lái)的有關(guān)姓“資”姓“社”的爭(zhēng)議聲中,他們頂著政治壓力大膽放手,客觀上為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了寬松的政治環(huán)境。在那尚未實(shí)行分權(quán)財(cái)政體制的年代,這種突破傳統(tǒng)體制障礙的沖動(dòng)源于地方生存發(fā)展的誘致性因素,而非政府官員個(gè)人的升遷,對(duì)地方公共利益的追求超越了對(duì)財(cái)政和行政激勵(lì)(獎(jiǎng)金與晉升)的追求,成為當(dāng)時(shí)地方政府行政之邏輯基點(diǎn)與最高價(jià)值。此時(shí)的“無(wú)為”與之后整頓市場(chǎng)秩序的“有為”行動(dòng)毫不矛盾,都源自同樣的訴求——公共利益。其可貴之處在于,當(dāng)?shù)氐胤秸賳T的個(gè)人命運(yùn)與民眾的利益是一致的。

倘若對(duì)政府行為演進(jìn)邏輯的闡釋與討論將“有為”與“無(wú)為”截然對(duì)立起來(lái),就會(huì)陷入機(jī)械的形而上的認(rèn)知。而“有為”與“無(wú)為”的真正分歧并不在于政府是否應(yīng)當(dāng)介入的問(wèn)題,而應(yīng)在于治理的范圍與尺度的問(wèn)題。我們發(fā)現(xiàn),二者的出現(xiàn)皆為一定歷史時(shí)期的產(chǎn)物,是地方政府在特定情勢(shì)下對(duì)某一特定領(lǐng)域所選擇的治理方式與行為態(tài)度?！坝袨椤被蛘摺盁o(wú)為”只是某個(gè)時(shí)間序列的斷面上政府工具理性的選擇,而維護(hù)公共利益才是其一直秉持的核心的價(jià)值追求。于是,超越二者分歧的關(guān)鍵就在于無(wú)論傾向于何者,政府都應(yīng)將公共利益、民主、公平等價(jià)值放置于首要位置,在此前提下著眼于行政的實(shí)際,塑造與重建個(gè)性化的理論范式與實(shí)踐模式。當(dāng)然,討論的前提首先是政府作為自由主義文本中所言之“必要的惡”,注定需要站起來(lái)扮演公共利益維護(hù)者的角色?？v觀歷史發(fā)展的進(jìn)程,可以找到問(wèn)題的答案。

政治講究公平,而行政追求效率,也許正因“政治—行政”的二分,才導(dǎo)致了公共行政中價(jià)值理性與工具理性的沖突和矛盾。盡管在思想家們看來(lái),作為“幽靈”的公共利益仿佛很難定義,學(xué)界往往不是陷入空泛的敘事,就是以現(xiàn)象羅列的方式來(lái)闡釋其存在的邏輯。但是無(wú)論如何,作為一種決策的道德和倫理的標(biāo)準(zhǔn),公共利益目標(biāo)正日益成為后工業(yè)社會(huì)中政府行政的一種價(jià)值期許。如果說(shuō)是現(xiàn)代工業(yè)化在實(shí)踐中逐漸喪失了古典自由主義對(duì)人文價(jià)值的關(guān)懷,那么我們身處的正是一個(gè)價(jià)值理性逐漸回歸的時(shí)代。

公共行政中人文理性的回歸是歷史發(fā)展的必然。從整個(gè)歷史發(fā)展階段來(lái)看:農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)期,個(gè)體主要以“熟人社會(huì)”作為其交往的場(chǎng)所,社會(huì)問(wèn)題所波及的領(lǐng)域狹小,家庭、宗族深刻地影響著對(duì)社會(huì)問(wèn)題的治理,此時(shí)的政府是統(tǒng)治者控制被統(tǒng)治者的機(jī)器,在社會(huì)同質(zhì)性較強(qiáng)的情況下,以集權(quán)式的人治和權(quán)治的方式來(lái)解決治理的問(wèn)題也符合了那個(gè)時(shí)代的要求。但是,在那個(gè)尚未“祛魅”的時(shí)代里,人的自由和民主無(wú)從談起,社會(huì)也無(wú)真正的公共性可言。到了工業(yè)社會(huì),人的自由得到了較大提升,公民意識(shí)不斷增強(qiáng),隨著交往范圍的擴(kuò)展,公共問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)。但是本質(zhì)上此時(shí)的政府仍然是統(tǒng)治階級(jí)的工具,其行為受到政治與利益集團(tuán)的較大影響,法治作為行政的主要方式出現(xiàn),盡管順應(yīng)了日趨加深的社會(huì)化和在市場(chǎng)化基礎(chǔ)上的互惠型交往方式的時(shí)代潮流,但依然是統(tǒng)治階級(jí)所制定的規(guī)則,管理型行政的工具理性也常常淹沒(méi)了原初對(duì)人文價(jià)值的追求。而到了后工業(yè)社會(huì),個(gè)體隨著物質(zhì)文明的發(fā)展得到了高度的自由,隨著交往范圍的空前擴(kuò)大,人們?cè)絹?lái)越共同受制于某一事件或者現(xiàn)象的影響,成為利害相關(guān)者,公共問(wèn)題因而被富有公民意識(shí)的各種主體所關(guān)切。但同時(shí),多元社會(huì)中卻充滿著價(jià)值沖突,公共問(wèn)題反而在此“陌生人社會(huì)”中凸顯出來(lái),并且公共治理往往牽涉于龐大的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之中,表現(xiàn)得極為復(fù)雜。利益共同體中的單個(gè)成員因?yàn)閭€(gè)體的局限性,不愿或者無(wú)力解決波及全體的共同問(wèn)題,此時(shí)就需要有一種高于個(gè)體之上的力量能夠協(xié)調(diào)社會(huì)的沖突矛盾,并為公眾謀取共同的幸福。于是,公眾將部分個(gè)人權(quán)力讓渡給政府等治理主體,便由后者承擔(dān)維護(hù)公共利益的責(zé)任。根據(jù)張康之教授所認(rèn)為的,“德治”將是這一時(shí)期的治理方式,因而政府必然應(yīng)把公共利益作為其核心的價(jià)值理性,行政的目標(biāo)指向也必將富有更高程度的人文關(guān)懷。以此來(lái)看,政府的工具理性取向從權(quán)治到法治,再到德治,價(jià)值理性則表現(xiàn)為一種公共性不斷凸顯的進(jìn)程。政府作為公共利益的維護(hù)者和公共價(jià)值的捍衛(wèi)者已經(jīng)不再只是形而上的理想追求,而且成為多元社會(huì)公共行政之實(shí)踐所需。

從我國(guó)的情況來(lái)看,建國(guó)后雖然確立了“人民當(dāng)家作主”的權(quán)利,黨和政府也以“全心全意為人民服務(wù)”為宗旨,但在實(shí)踐中由于傳統(tǒng)行政和蘇聯(lián)模式的影響,仍舊擺脫不了人治和權(quán)治。直到改革開放之后,“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的確立,使得中國(guó)走上了高速現(xiàn)代化的道路,公民意識(shí)得到了不斷地提升,但同時(shí)政治體制改革卻落后于經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐,傳統(tǒng)行政范式長(zhǎng)期存在,行政體制改革舉步維艱,深刻影響了政治文明的進(jìn)步。同時(shí),片面的現(xiàn)代化也造成了一系列公共問(wèn)題在此時(shí)不斷顯現(xiàn)出來(lái),威脅到社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展,并在公共服務(wù)領(lǐng)域表現(xiàn)得尤其突出?！皽刂菽Ｊ健敝兴霈F(xiàn)的政府的“無(wú)為”和“有為”正是處于這一現(xiàn)代化過(guò)程中,在面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律與傳統(tǒng)體制障礙的矛盾時(shí)政府順勢(shì)而為的理性選擇的表征,但之后也與其他地方政府一樣遭遇到現(xiàn)代化的負(fù)效應(yīng)與日益嚴(yán)峻的公共服務(wù)供給不足的困境。隨著社會(huì)分工程度的不斷提高,公共服務(wù)領(lǐng)域的不斷擴(kuò)大,政府財(cái)政支出日益增加,政府供給能力則在某種程度上呈現(xiàn)下降趨勢(shì),客觀上已使政府難以維持對(duì)公共服務(wù)的大包大攬的局面。同時(shí)政府壟斷也造成了公共服務(wù)的質(zhì)量低劣、效率不高、資源浪費(fèi),因此在公共領(lǐng)域內(nèi)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制成為廣大民眾的要求和責(zé)任政府的追求。到了20世紀(jì)80年代,公共服務(wù)的市場(chǎng)化和社會(huì)化已成為西方國(guó)家行政改革實(shí)踐的核心取向,同時(shí)也成為包括我國(guó)政府在內(nèi)的其他國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的必然趨勢(shì)。新公共管理、新公共服務(wù)以及治理理論一脈相承地將公共管理之道延伸到更為廣闊的視域內(nèi),服務(wù)型政府的構(gòu)建也在世紀(jì)之交乘勢(shì)而起。正如“治理理論對(duì)整個(gè)公共管理部門的格局進(jìn)行了重新的認(rèn)識(shí),對(duì)不同的實(shí)施主體各自的定位、分工和適當(dāng)?shù)慕巧M(jìn)行了分析,強(qiáng)調(diào)了多元主體的多層治理,為打破公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的政府壟斷開啟了新的思路。包括全球?qū)用?、?guó)家層面和地方層面的各種政府間和非政府間的國(guó)際組織、各種社會(huì)團(tuán)體甚至私人部門在內(nèi)的多元主體,將依據(jù)不同的行為原則,分別發(fā)揮著不同的社會(huì)功能”。[4](PP71-72)當(dāng)下對(duì)改進(jìn)公共服務(wù)的期許,導(dǎo)引政府對(duì)自身主體性的重新體認(rèn),進(jìn)而改變過(guò)去統(tǒng)治式的行政觀念和行為方式,將服務(wù)寓于管理之中,協(xié)調(diào)二者關(guān)系,提供更為優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。如此的改變首先基于的當(dāng)然是公共性不斷提升的行政實(shí)踐需求,服務(wù)型政府的構(gòu)建正是在此背景下的必然之舉。

現(xiàn)階段以構(gòu)建服務(wù)型政府為目標(biāo)的行政改革便自然而然地喚起了政府對(duì)以往治理方式的反思,尤其在于既有的治理方式是否有利于公共利益的實(shí)現(xiàn)以及如何凸顯公共性價(jià)值的問(wèn)題。從此意義上來(lái)說(shuō),政府始終是公共服務(wù)與公共治理的“主角”,“有為”與“無(wú)為”的選擇不過(guò)是在維護(hù)公共利益的價(jià)值理性基礎(chǔ)之上政府行為的工具理性的表征而已。政府的自反性認(rèn)識(shí)應(yīng)在于怎樣使自己成為“必要的善”,使?jié)撛诘暮鸵呀?jīng)存在的“惡”限制到最小的限度。所有的邏輯起點(diǎn)都在于其作為公共價(jià)值維護(hù)者的主體角色。憑此而論,以實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)作為政府的價(jià)值理性以及在此基礎(chǔ)上隨實(shí)踐要求靈活調(diào)整的“有為”與“無(wú)為”,或者說(shuō)“服務(wù)”與“管理”相統(tǒng)合的實(shí)踐理性才是服務(wù)行政的真實(shí)意蘊(yùn)所在。

三、服務(wù)型政府:邁向協(xié)作治理的歷史進(jìn)程

不管是理論上關(guān)于“有為”或“無(wú)為”的博弈,還是實(shí)踐中如何把握對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行“控制”或“非控制”的程度,我們都不得不意識(shí)到,公共行政正處于一個(gè)全新的充滿矛盾沖突的語(yǔ)境之中。正如張康之教授所憂慮的:“現(xiàn)在看來(lái),人類實(shí)踐理性的發(fā)展已經(jīng)達(dá)到了這樣的地步,讓人時(shí)時(shí)向自己提出一個(gè)問(wèn)題:人類應(yīng)當(dāng)在沖突中生存還是通過(guò)合作而謀求共生共在?”[5]

以上問(wèn)題的實(shí)質(zhì)在于,處于工業(yè)社會(huì)中的政治國(guó)家一直占據(jù)著治理的中心地位,而社會(huì)自治力量則相對(duì)薄弱,常常處在“被控制”的邊緣位置。可是,“單邊操縱”的單一線性上的二元在此多元化、復(fù)雜化、網(wǎng)絡(luò)化的后工業(yè)社會(huì)特征日益凸顯的時(shí)代里卻已經(jīng)愈來(lái)愈落入一種悖論叢生的困境。如果說(shuō)在工業(yè)社會(huì)時(shí)期,公共行政所面臨的是以理性官僚制為基礎(chǔ)、以控制為導(dǎo)向的“中心—邊緣”式線性結(jié)構(gòu)的治理語(yǔ)境,那么在后工業(yè)社會(huì)時(shí)期,這種基于單一主體“有為—無(wú)為”,或者說(shuō)“控制—非控制”的單向度的二元選擇就將被更為廣泛復(fù)雜的、多向度的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)治理方式所取代。這即是說(shuō),政府不再能夠以唯一的“元治理”角色而自居,其職能范圍必須是“有限”的,主客體等級(jí)間的操縱與被操縱的關(guān)系必須代之以主體間的互動(dòng)與合作。這不但關(guān)乎于對(duì)政府與社會(huì)自治力量的強(qiáng)弱對(duì)比關(guān)系的重新調(diào)整,而且關(guān)涉一種整體性的治理方式的革新運(yùn)動(dòng)。因而,作為適應(yīng)于后工業(yè)社會(huì)復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的服務(wù)型政府必然是一種有限政府。同時(shí),這種“有限”也必定不能是新自由主義者口中所宣揚(yáng)的“最小政府”——這仍然會(huì)因片面的“無(wú)為”而無(wú)法跨越二元之檻——而應(yīng)是處于協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)中的多元主體之一,并且也常常需要發(fā)揮鮑勃·杰索普所言之“最后一招”的作用——這既是國(guó)家作為公共利益維護(hù)者的主體角色的工具理性的選擇結(jié)果,也是服務(wù)型政府以公民本位為核心的價(jià)值理性的表征。

承前文所論,“溫州模式”的歷史正反映了社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的變遷以及隨之產(chǎn)生的政府理性的演進(jìn)過(guò)程?！坝袨椤迸c“無(wú)為”的行動(dòng)者——地方政府本質(zhì)上依舊是“經(jīng)濟(jì)發(fā)展型政府”、“管制型政府”(這無(wú)疑回應(yīng)了當(dāng)時(shí)的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)),惟其如此,“無(wú)為”才一度成為政府的“鋌而走險(xiǎn)”之舉,被那個(gè)時(shí)代視作“異類”,同時(shí)又成為改革創(chuàng)新的先鋒。如此的轉(zhuǎn)變首先應(yīng)是行政的理念邁向公民本位的躍遷,然后才是關(guān)于“有為”與“無(wú)為”的行政向度的變化,不是簡(jiǎn)單地從“無(wú)為”走向“有為”,而是在服務(wù)行政中把握好二者的尺度與范圍,即要協(xié)調(diào)好政府與其他治理主體之間的關(guān)系,在互動(dòng)中共同謀求公共利益的實(shí)現(xiàn)?？梢哉f(shuō),“無(wú)為”與“有為”屬于歷史的范疇,反映了那個(gè)時(shí)代的音律,也都不可避免地帶有傳統(tǒng)行政的痕跡。而面向多元社會(huì)的服務(wù)型政府無(wú)疑將會(huì)在新的協(xié)作治理模式中重新定位,與其他服務(wù)主體基于公共性不斷上升的實(shí)踐需求,協(xié)商達(dá)成“有為”與“無(wú)為”的共識(shí),實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性與工具理性的統(tǒng)一。

首先,“有所為亦有所不為”的服務(wù)型政府當(dāng)然是有限政府。面向后工業(yè)社會(huì)的協(xié)作治理模式,服務(wù)行政范式的構(gòu)建需要從“全能型政府”轉(zhuǎn)向“有限政府”。在多元社會(huì)的公共治理中,過(guò)去單一的線性結(jié)構(gòu)將由多元的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)所取代,政府中心主義的單邊控制的行政方式將由多元參與主體式的治理方式所取代?！坝邢蕖钡姆?wù)型政府在基于維護(hù)公共利益的核心價(jià)值選擇之上與企業(yè)、社會(huì)組織或者個(gè)人能夠達(dá)成心靈的共鳴,從而在公共服務(wù)領(lǐng)域中合理安排好“有為”與“無(wú)為”的角色。政府所面臨的將是在一些公共服務(wù)領(lǐng)域,從“主角”成為“配角”。基于共同的合作理性,進(jìn)一步的職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)考量政府與其他主體間的責(zé)任大小與能力限度。在朝著“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”的職能向度轉(zhuǎn)化過(guò)程中,甘為“配角”的服務(wù)型政府雖然放棄了過(guò)去的管制地位,在治理中常常需要退居“幕后”,卻恰恰印證了其作為公共利益維護(hù)者的“主角”角色。

第二,服務(wù)型政府必須是責(zé)任政府。如弗雷德里克森所言,“在民主政治環(huán)境中,公共管理者最終應(yīng)向公民負(fù)責(zé)。正因?yàn)楣补芾碚叱袚?dān)這種責(zé)任,公共管理工作才顯得崇高神圣。”[6](P203)在后工業(yè)的多元社會(huì)中,公共治理責(zé)任的確定將會(huì)更為復(fù)雜,這就“意味著要對(duì)一個(gè)復(fù)雜的外部控制網(wǎng)絡(luò)中的競(jìng)爭(zhēng)性規(guī)范和責(zé)任進(jìn)行平衡,它涉及職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、公民偏好、道德問(wèn)題、公法以及最終的公共利益?！盵7](P132)并且,這種責(zé)任已經(jīng)不只是政府主體的責(zé)任,還包括企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體以及公民等多元主體的責(zé)任,各主體間無(wú)疑需要摒棄過(guò)去的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu),重新劃分責(zé)任的邊界和大小。因此在互動(dòng)的治理網(wǎng)絡(luò)中,政府不僅要承擔(dān)公共服務(wù)中“主角”的主體責(zé)任,同時(shí)還需承擔(dān)好“配角”的主體責(zé)任。本著對(duì)公民的回應(yīng)性要求,責(zé)任性將是服務(wù)型政府超越“有為”或“無(wú)為”的矛盾選擇的內(nèi)在根據(jù)與價(jià)值旨?xì)w。

第三,服務(wù)型政府必須是誠(chéng)信政府?！半S著后工業(yè)化壓力的增強(qiáng),在復(fù)雜性和不確定性已經(jīng)達(dá)到了官僚制組織可以應(yīng)對(duì)的極限的時(shí)候,就只有謀求組織根本性質(zhì)的變革了,即用合作制組織來(lái)代替官僚制組織?！盵8]后工業(yè)社會(huì)中,基于合作型信任基礎(chǔ)上的與各治理主體間和諧互動(dòng)的誠(chéng)信政府正是這樣一種合作制組織。與工業(yè)化時(shí)代契約式的信任關(guān)系不同的是,合作型的信任將順應(yīng)的是一個(gè)獲得實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的“積極信任”的時(shí)代,“雖然處于利益實(shí)現(xiàn)需求的工具理性依然會(huì)在社會(huì)關(guān)系的整合中發(fā)揮作用,但利益追求的動(dòng)機(jī)開始在直接關(guān)注社會(huì)關(guān)系和交往關(guān)系健全的需求中呈現(xiàn)弱化的趨勢(shì)?！盵9]誠(chéng)信的服務(wù)型政府在“有為”和“無(wú)為”的工具理性的選擇過(guò)程中,將致力于創(chuàng)設(shè)多元治理主體間合作和實(shí)質(zhì)性信任的制度安排,尋求實(shí)質(zhì)性自由、平等的途徑,從而使得“有為”和“無(wú)為”的行政選擇更富成效,更有助于公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

第四,服務(wù)型政府必須是法治政府?！耙灾萍s國(guó)家權(quán)力和保障自由人權(quán)為核心的現(xiàn)代法治,是與民主政治和商品經(jīng)濟(jì)相伴生的偉大制度化運(yùn)動(dòng)?！盵10]作為現(xiàn)代文明的產(chǎn)物,法治體系和制度體系為公共服務(wù)規(guī)定了范圍和標(biāo)準(zhǔn),同時(shí)也為政府與其他治理主體的行為邊界、責(zé)任大小、職能限度提供了成文的依據(jù),促使著各個(gè)主體對(duì)公共利益負(fù)責(zé),保證了公共服務(wù)提供的連續(xù)穩(wěn)定和可預(yù)期性。在多元社會(huì)中,為了應(yīng)對(duì)復(fù)雜的價(jià)值沖突和利益矛盾,法律亦作為一種威懾的力量和外在的契約,使得合作信任以及協(xié)作治理成為可能。所以,服務(wù)型政府必須把法治與德治結(jié)合起來(lái),統(tǒng)一于公共治理的整個(gè)過(guò)程之中?？梢哉f(shuō),沒(méi)有法治,政府的“有所為亦有所不為”也缺少了可以考量的標(biāo)準(zhǔn)。

盡管對(duì)于“有為”與“無(wú)為”的爭(zhēng)論隨著時(shí)間的流逝漸漸淡去,但放眼于整個(gè)歷史發(fā)展的進(jìn)程,可以說(shuō),政府的“有為”與“無(wú)為”又以各自不同的形態(tài)在不同的時(shí)間斷面上或空間地域內(nèi)呈現(xiàn),成為每個(gè)社會(huì)變革中所經(jīng)歷的普遍性現(xiàn)象,即歷史變遷促使政府理性的變遷,隨之又外化為政府行為方式與邊界的更迭。無(wú)論如何,面向后工業(yè)社會(huì)的協(xié)作治理模式,服務(wù)型政府的構(gòu)建將超越工具層面的過(guò)分爭(zhēng)論,努力化解過(guò)去傳統(tǒng)行政中價(jià)值理性與工具理性的沖突,使政府與其他多元主體基于對(duì)公共利益的共同關(guān)切,在合作理性下達(dá)成民主的政治認(rèn)同,共同解決所面臨的公共問(wèn)題。服務(wù)型政府因而是“有為”的誠(chéng)信的法治政府,同時(shí)又是“無(wú)為”的有限的責(zé)任政府。從此意義上說(shuō),讓政府成為“必要的善”,公共行政將會(huì)在未來(lái)的治理模式中更趨向于其本身的價(jià)值所在。

[1]何顯明.政府與市場(chǎng):互動(dòng)中的地方政府角色變遷——基于浙江現(xiàn)象的個(gè)案分析[J].浙江社會(huì)科學(xué),2008(6).

[2][英]托尼·賽奇.邵明陽(yáng)譯.盲人摸象:中國(guó)地方政府分析[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較,2006(4).

[3]何顯明.順勢(shì)而為:浙江地方政府創(chuàng)新實(shí)踐的演進(jìn)邏輯[M].浙江:浙江大學(xué)出版社,2008.

[4]劉星.服務(wù)型政府:理論反思與制度創(chuàng)新[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2006.

[5]張康之.走向合作治理的歷史進(jìn)程[J].湖南社會(huì)科學(xué), 2006(4).

[6][美]喬治·弗雷德里克森.張成福譯.公共行政的精神[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2003.

[7][美]珍妮特·V·登哈特,羅伯特·B·登哈特.丁煌譯.新公共服務(wù),服務(wù)而不是掌舵[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2004.

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[9]張康之.論信任的衰弱與重建[J].湖南社會(huì)科學(xué),2008 (1).

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(責(zé)任編輯:段昆侖)

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1243(2010)03-0064-05

*作者:胡重明,浙江師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生,郵編:321004

馬飛煒,浙江師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生,郵編:321004