□ 曾婧婧

行政人員責(zé)任悖論:維度考量及回歸路徑

□ 曾婧婧*

傳統(tǒng)視域下,為實現(xiàn)行政人員責(zé)任總傾向于以“人性善”、“人性惡”作為邏輯思考起點,從而得出“制度論”和“道德論”兩種不同的思維傾向。單一的理解維度并不是現(xiàn)實的真實反映,使得行政責(zé)任所不可避免的邏輯困境和矛盾沖突不經(jīng)意地被忽視了。行政責(zé)任的內(nèi)在邏輯悖論和自相矛盾的行為選擇,從根本上抑制了整齊劃一的行政責(zé)任體系的形成,也限制了行政人員負(fù)責(zé)任的行為,增加了行政責(zé)任回歸的難度。調(diào)整一下視角,以行政機(jī)關(guān)及其行政人員作為分析的視角,從權(quán)利、組織、體制三維度審視,揭示行政人員責(zé)任實現(xiàn)的基本困境,順著其內(nèi)在理路和意蘊(yùn)的領(lǐng)悟,找到實現(xiàn)行政人員責(zé)任回歸的路徑。

行政人員 維度考量 責(zé)任悖論 回歸路徑

任何社會政治制度的設(shè)計都必定以一定的理論預(yù)設(shè)為邏輯思考前提,傳統(tǒng)視角下對人性的立場上,有“性惡”、“性善”兩個思維極端。在對兩種人性充分的理解和深刻的把握上,抽象概括出“制度論”和“道德論”兩種不同的政治設(shè)計。因此從“性惡”、“性善”觀的基本概念入手深刻認(rèn)識“制度論”和“道德論”不同政治設(shè)計中內(nèi)含的理性理念和非理性思維,為揭示其內(nèi)在的設(shè)計缺陷,實現(xiàn)行政人員責(zé)任找到出路。

一、傳統(tǒng):人性假設(shè)及責(zé)任實現(xiàn)

中國古代思想對人性的探討主要以“性惡論”、“性善論”為主導(dǎo),荀子和孟子分別是其代表人物。荀子在強(qiáng)調(diào)用法治人時,主張:“今人之性,生而有好利焉,順是,故爭奪生而辭讓亡焉;生而有疾惡焉,順是,故殘賊生而忠信亡焉;生而有耳目之欲,有好聲色焉,順是,故淫亂生而禮義文理亡焉。”[1]人類若順其本質(zhì)的發(fā)展,必然是“爭奪”、“殘賊”、“淫亂”,這些現(xiàn)象都是性惡的外在顯露。孟子主張的“性善論”與之迥然相異,“人之性善也,猶水之就下也,人無有不善,水無有不下?！盵2]“無惻隱之心,非人也;無羞惡之心,非人也;無辭讓之心,非人也;無是非之心,非人也?！盵3]孟子的“性善論”主要指人的本性善與生俱來,惻隱、羞惡、辭讓、是非四個“善端”,生而有之。傳統(tǒng)視角下,對人性假設(shè)的思考研究,對實現(xiàn)行政人員責(zé)任的實踐提出了不同的理論設(shè)計。作為抽象概括的“制度論”和“道德論”,正是基于對人性“善與惡”的前提假設(shè)而提出對行政人員責(zé)任控制的兩種趨勢及其邏輯。波普爾說:“社會生活最重要的方面——我們需要的與其說是好的人,還不如說是好的制度。甚至最好的人也可能被權(quán)力腐蝕;而能使被統(tǒng)治者對統(tǒng)治者加以有效控制的制度卻將逼迫最壞的統(tǒng)治者去做被統(tǒng)治者認(rèn)為符合他們利益的事。”[4](P491)“制度論”者的思維概括為:自私自利的官員,在有效的監(jiān)督與約束缺乏時,會機(jī)會主義行事,濫用公共權(quán)力服務(wù)于自己私利的滿足。制度實施的兩個前提假設(shè)是:人性的趨惡傾向判斷和制度控制有效性認(rèn)同,從不信任官員的“無賴假設(shè)”為邏輯起點,設(shè)置合理的制度,健全監(jiān)督機(jī)制,貫徹執(zhí)行,就能避免錯誤行為的產(chǎn)生,最大限度地減少“道德風(fēng)險”帶來的隱患,在不能保證最高質(zhì)量的讓行政人員負(fù)完全責(zé)任的境況下,至少通過對行政權(quán)力實施最大強(qiáng)度的約束和限制,確定行政人員責(zé)任的最低邊界,在遵循“最小后悔值”原則的基礎(chǔ)上,讓權(quán)力的運(yùn)行限定在制度的限定范圍內(nèi),從而使權(quán)力濫用的可能性降至最低?！暗赖抡摗敝饕裱叭诵陨啤钡募僭O(shè),并不反對制度約束工具理性方面的作用,但嚴(yán)密的制度設(shè)計的實施最終還是通過行政人員這座橋梁發(fā)揮作用,人自身的道德才是制約權(quán)力的根本動力,“它們由一系列公共行政人員內(nèi)心的價值觀和倫理準(zhǔn)則組成的,而且它們想要在缺乏規(guī)則和監(jiān)督機(jī)制的情況下,鼓勵從事合乎道德規(guī)范的行為?！盵5](P134)因為制度作為人類有限理性的產(chǎn)物,不可能在差異化和日新月異的情境下,對行政人員負(fù)責(zé)任的地方作出完備的規(guī)劃,且制度的設(shè)定、實施、修改成本是巨大的,因此寄希望于行政人員品格修養(yǎng),道德境界和道德信念的提高和完善。

二、三維度審視:行政責(zé)任的內(nèi)在邏輯悖論

行政人員責(zé)任的實現(xiàn)并不是依靠簡單的外在制度約束或行政人員內(nèi)在修養(yǎng)的提升便可解決現(xiàn)實難題。當(dāng)我們從政府外部來審查政府責(zé)任,追究行政人員不負(fù)責(zé)任的表象問題時,是否深入到政府行為的內(nèi)在機(jī)理,去分析、探究存在于權(quán)力層面、組織層面、體制層面所內(nèi)在的必然邏輯悖論。

(一)權(quán)力層面的邏輯悖論

1.行政權(quán)力的二難選擇

隨著現(xiàn)代社會復(fù)雜性和公共事務(wù)多樣性的變化,在社會生活中幾乎所有領(lǐng)域都能找到行政權(quán)力的蹤跡。政府所管轄事務(wù)極其繁雜,需要更多的行政權(quán)力來承擔(dān)廣泛而復(fù)雜的民主責(zé)任,與公眾切身相關(guān)的公共物品和公共服務(wù)的滿足供給,都需要增長相應(yīng)的行政權(quán)力。除此之外,依靠行政權(quán)力來協(xié)調(diào)矛盾沖突,解決糾紛以創(chuàng)造良好的社會合作環(huán)境,也要求更多的權(quán)力資源予以保障。治理能力的提高對行政權(quán)力的增長提出了要求,但治理能力與行政權(quán)力的增長速度總是不那么協(xié)調(diào)一致。行政權(quán)力作為一種資源配置工具,本身具有兩面性,既可以用來為人民謀求公共利益,實現(xiàn)社會價值,也能用于為行政機(jī)關(guān)及其行政人員牟取私利。權(quán)力的發(fā)展不自覺地有擴(kuò)張性、膨脹性和腐蝕性的特點。“帕金森定律”揭示的“機(jī)構(gòu)膨脹”、“冗員增加”是這樣一種現(xiàn)象:一個不稱職的官員,會找兩個平庸的助手來分擔(dān)工作,他則高高在上發(fā)號施令。兩個無能的助手,上行下效,也為自己找兩個庸俗的助手。如此一來,行政機(jī)構(gòu)像金字塔一樣增多,行政人員迅速膨脹,看似忙碌的個人背后,卻是組織效率的低下,機(jī)構(gòu)重疊,人浮于事,推諉扯皮?！八袡?quán)力都易于腐化,絕對的權(quán)力則絕對地會腐化?！盵6](P129)人們總是冒險主義的追求權(quán)力,運(yùn)用權(quán)力,腐蝕權(quán)力,洛克認(rèn)為“誰認(rèn)為絕對權(quán)力能純潔人們的氣質(zhì)和糾正人性的劣根性,只要讀一下當(dāng)代或其他任何時代的歷史,就會相信適得其反?！盵7](P56)現(xiàn)實的行政權(quán)力增長需求與權(quán)力內(nèi)在本質(zhì)形成的邏輯困境,使得行政責(zé)任的實現(xiàn)困難重重。

2.自由裁量權(quán)的進(jìn)退困惑

韋伯所設(shè)計的形式合理性的官僚制組織由于明確的分工,清晰地職責(zé)權(quán)限,嚴(yán)密的等級結(jié)構(gòu),專業(yè)化知識,嚴(yán)格的規(guī)章制度和組織成員的非人格化等,在一定環(huán)境背景下實現(xiàn)了與行政高效率的完美結(jié)合。其擁有的形式合理性,追求的工具理性原則,充滿著對任何價值因素的排斥,遭到越來越多人的批判,因為官僚制所推崇的規(guī)章制度和集權(quán)最大限度地壓抑了行政人員自主性的發(fā)展和積極性,把官僚體系中的人變成了官僚機(jī)器上的齒輪,缺乏自主性的行政人員在不確定性和瞬息萬變的環(huán)境中無所適從。一定的自由裁量權(quán)是發(fā)揮行政人員自主性和積極性的前提條件,在康德看來,只有當(dāng)行為主體的意志自由時,出于責(zé)任的行為才具有道德性質(zhì)。只有行政人員在價值判斷的基礎(chǔ)上,自由裁量權(quán)衡后,才能實施責(zé)任行為?！坝性S多事情非法律所能規(guī)定,這些事情必須交由握有執(zhí)行權(quán)的人自由裁量,由他們根據(jù)公眾福利和利益的要求來處理”[7](P99)。由于行政人員也有理性“經(jīng)濟(jì)人”的一面,在缺乏嚴(yán)格監(jiān)督,沒有明確的法律依據(jù)時,在個人利益和不確定因素的抉擇,不可避免采取“非理性”行為,以個人的價值觀、思維能力作為標(biāo)準(zhǔn),濫用職權(quán),“不受控制的自由裁量權(quán)可能會導(dǎo)致荒唐的歧視或者其他不公正的決定?！盵8](P204)。自由裁量權(quán)的責(zé)任悖論在現(xiàn)實的情境需要自由裁量權(quán)的擴(kuò)大和存在,但存在濫用自由裁量權(quán)的可能性又威脅了法治規(guī)則。

(二)組織層面的邏輯悖論

1.組織規(guī)則的矛盾取舍

沒有規(guī)矩不成方圓,規(guī)則對于尚未完全和諧或者一定程度沖突的社會來說必不可少。社會生活需要規(guī)則的理由是集體行動的邏輯這種客觀社會現(xiàn)象的存在。在個體理性激勵下的個人自私的行為并不一定能夠而且在許多情況下顯然不能在亞當(dāng)·斯密的“看不見的手”的指引下產(chǎn)生最佳的社會共同結(jié)果,個人理性并不能保證集體理性的實現(xiàn)。[9](PP24-27)個體自利行為導(dǎo)致的不公平競爭,正常秩序的紊亂,沒有正式的規(guī)則,就不會有規(guī)范的市場和理性的經(jīng)濟(jì)制度。非合作博弈下的集體行為困境在現(xiàn)實的公共事務(wù)管理中,可能會出現(xiàn)公共產(chǎn)品供給不足,公共資源浪費,公共秩序混亂,公共政策執(zhí)行不規(guī)范等問題,政策規(guī)則為擺脫這些難題提供路徑選擇。無力約束個人和集體欲望,規(guī)則衰弱的社會,社會必然像霍布斯所描述的那樣叢林法則下的殘酷競爭。然而“世界上的任何事物都是矛盾的統(tǒng)一體——矛盾即對立面之間既對立又統(tǒng)一的關(guān)系?！癧10](P190)政府規(guī)則的擴(kuò)展,既能為實現(xiàn)社會公共利益的目標(biāo)創(chuàng)造條件,但政府行為的無限增長導(dǎo)致了政府行為的失效和規(guī)則價值的喪失。規(guī)則作為有限理性下的產(chǎn)物,在其失靈的地方需要新的規(guī)章來彌補(bǔ)錯誤,引發(fā)規(guī)則無限增長,其后果是政府規(guī)則活動尋求直接的非生產(chǎn)性利潤,由此產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。“行使行政隨意性控制的官員和政治家在這種控制和維護(hù)的進(jìn)一步擴(kuò)大中有著既得利益,加上權(quán)力本身的腐蝕性,獲得既得利益的腐敗也就在所難免了。[11](P200)

2.組織目標(biāo)的利益置換

行政組織的存在以實現(xiàn)公共利益為目的,行政人員在增進(jìn)公共利益和民眾福祉方面肩負(fù)著巨大的責(zé)任?！肮残姓藛T最重要的責(zé)任之一,便是在政策設(shè)計與執(zhí)行時,反映‘公共利益’。他們對公共利益的理解將直接影響政策選擇。質(zhì)言之,在民主國家中,具有正當(dāng)性的公共政策必須反映公眾的利益?！盵12](P417)行政人員以是否符合公共利益為衡量標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范自己的行為準(zhǔn)則,做出作為或者不作為舉動。行政人員的公共利益目標(biāo),作為抽象概念,不能得到明確而具體的界定,對其目標(biāo)的理解及行為選擇因人而異?！叭绻块T的目標(biāo)非常模糊,以至于是毫無意義的。主管經(jīng)常不知道要做什么,因此也不能指望他們告訴員工做什么,更不用說在工作完成之后去評價工作?！盵13](PP207-208)組織目標(biāo)的模糊性為實現(xiàn)行政人員責(zé)任設(shè)置壁壘。行政人員在追求公共利益實現(xiàn)的過程中,也會存在“目標(biāo)置換”的潛規(guī)則,但公眾利益在任何時候都擁有邏輯優(yōu)先性,行政人員擁有“經(jīng)濟(jì)人與道德人”的社會基本屬性和特殊的行政人員責(zé)任,在行政目標(biāo)模糊不清或個人集體、組織與公眾利益沖突矛盾的情況下,行政組織的個人群體就會優(yōu)先傾向個人私利、群體利益,穿上“公共利益”的“合法外衣”。

(三)體制層面的邏輯悖論

1.單位中國的政治體制

行政人員責(zé)任的實現(xiàn)除了在權(quán)利、組織層面存在悖論,體制層面也是造成困境的重要根源,“單位中國”正是對這一現(xiàn)象的合理詮釋。在我國的政治體制設(shè)計中,長期實行的計劃經(jīng)濟(jì)管理體制,使得單位成為了一種特殊的組織形式和社會調(diào)控形式,具有居于各種組織之上的一個抽象概念。因為單位作為聯(lián)結(jié)國家和個人的橋梁,構(gòu)成當(dāng)代中國政治體系堅固的支撐者和鞏固者。任何個人都必須依靠單位賦予的身份在公共空間安身立命,獲得行動的合法性。如此一來,內(nèi)部成員對工作單位的人身依附關(guān)系大大增強(qiáng),單位成了個人社會化及其價值實現(xiàn)和維護(hù)自身利益的重要載體,尤其在行政組織內(nèi)部,上述“單位”屬性尤其突兀。因為工作政府組織內(nèi)的行政人員,表面上其工資福利待遇直接來源于政府,但實際上更直接的供給者應(yīng)歸于所工作的組織單位。體制上的設(shè)計安排使得掌握公共權(quán)力和擁有重要社會資源的行政人員服務(wù)理念的傾斜,即“為人民服務(wù)”轉(zhuǎn)向為“為政府服務(wù),為組織服務(wù),為上級服務(wù)”,造成服務(wù)的“缺位”“越位”,規(guī)避了本應(yīng)由行政人員承擔(dān)的責(zé)任。表現(xiàn)為部門利益保護(hù),“單位人的”特質(zhì),對行政人員生存和發(fā)展的行政組織的嚴(yán)重依賴和權(quán)威利益的無條件認(rèn)同等。此外,在追究行政人員責(zé)任的制度體制架構(gòu)中,努力設(shè)計普適的、放之四海皆準(zhǔn)的責(zé)任控制手段,殊不知官僚體制下的行政機(jī)關(guān)不同級別、不同機(jī)構(gòu)和部門間存在巨大的差異。在責(zé)任的體制和工具選擇方面應(yīng)根據(jù)組織的性質(zhì)、機(jī)構(gòu)的任務(wù)和職位內(nèi)容來確定。

2.行政信息的堅固堡壘

在公共領(lǐng)域或政治生活中,信息表現(xiàn)為對社會公共資源和權(quán)力的支配控制,誰擁有足夠多的信息,就能掌握更多的公共資源和支配更多的權(quán)力,信息不僅是獲得和維護(hù)既得利益的手段,其本身也是種不可或缺的重要稀缺資源。行政機(jī)構(gòu)及其行政人員內(nèi)在地傾向于信息壟斷和信息保密。因為設(shè)置信息堡壘所帶來隱藏價值是極具誘惑力的。

一是壟斷的信息,使得行政機(jī)構(gòu)及其行政人員易于擺脫外來的監(jiān)督和批評,因為公眾對行政機(jī)關(guān)及其行政人員的績效評價是基于經(jīng)驗型的材料和事實,以及對其行動信息的確切把握上進(jìn)行檢測的。信息的缺乏,使得對行政機(jī)構(gòu)及其行政人員的監(jiān)督無處下手,糾正、制裁錯誤的行為也變得異常困難。信息保密的傾向無形中增加了權(quán)力監(jiān)督的成本,使得權(quán)力監(jiān)督出現(xiàn)空白地段?！靶姓C(jī)關(guān)實際上成了它自家大院中的法官。”[14](P231)

二是信息的保密容易獲得資源的配置及額外收益。官僚制組織結(jié)構(gòu)中,層級節(jié)制的組織體系,所占有的信息和信息分配的不均等化,為行政人員濫用職權(quán),牟取私利提供交換條件。內(nèi)部信息自上而下層層封鎖為尋租活動的展開提供了生存的土壤,尋找政府中“有利”的信息為不法分子帶來有益的因素的現(xiàn)象已成為不爭的事實。

三、責(zé)任回歸:行政責(zé)任實現(xiàn)的路徑選擇

面對行政責(zé)任實現(xiàn)存在的邏輯困境及其闡發(fā)的問題,不僅要從理論上提高認(rèn)識,從而掌握其所固有的矛盾規(guī)律,而且還需作出一系列的制度、結(jié)構(gòu)性安排,以期突破困境,改善行政人員的責(zé)任狀況。

(一)道德與制度雙向均等化

制度可以最大程度地減少“道德風(fēng)險”,保障行政人員的最低責(zé)任限度,但是制度的設(shè)計與設(shè)計的速度永遠(yuǎn)不可能周詳?shù)膽?yīng)對變化的環(huán)境和多樣化的公眾訴求,即使是最周密的制度設(shè)計,在其運(yùn)行和實施中,都離不開作為公共行政主體的行政人員這一不可或缺的中介因素。制度安排與運(yùn)行中的弊端和缺陷只有獲得行政人員素質(zhì)和道德的彌補(bǔ),才能發(fā)揮實質(zhì)理性的功能。“正如沒有制度支持的個體道德是不穩(wěn)定的道德一樣,沒有個體道德支持的制度也不可能是道德的制度,我們說制度的道德是在制度的道德原則與個體的道德實踐有機(jī)統(tǒng)一條件下的道德?！盵15](P213)現(xiàn)實社會的公共治理中,兩者相輔相成互相滲透。良好的制度安排必然能在提升行政人員道德水準(zhǔn)的同時,進(jìn)一步增進(jìn)制度效率,努力提升行政人員個人素質(zhì)的各種舉措,必然給在意識和實踐上預(yù)防錯誤行為的產(chǎn)生,從而提高制度實施的效率。問題的關(guān)鍵是制度的把握,行政人員負(fù)責(zé)任行為的產(chǎn)生依次通過:長期職業(yè)的積累中,形成對法律和權(quán)威的盲從,引發(fā)結(jié)合制度做自己的思考,然后形成自己作獨立的判斷思考,以后使自己的判斷思考實現(xiàn)與權(quán)威法律的融會貫通,形成重要的價值選擇。因此,對剛跨入行政領(lǐng)域的行政人員,應(yīng)定期崗位培訓(xùn),職業(yè)教導(dǎo),形成對制度的遵循,然后進(jìn)一步激發(fā)其內(nèi)心實現(xiàn)責(zé)任的熱情,最后積極促成其對制度與道德的融合。

(二)個人化責(zé)任的落實

行政人員在面對組織利益與公共利益的矛盾沖突、對上級服務(wù)與對公眾服務(wù)的兩難選擇中,難以保證行政人員道德責(zé)任的落實。行政人員作為行政組織整體的一個單元,因為“集體極化”現(xiàn)象的存在,導(dǎo)致了集體決定中個人責(zé)任的弱化,即群體的匿名性和責(zé)任的分散性,使約束個人的法律失去權(quán)威效力,這時由受非理性原則指導(dǎo)的個人組成的群體做出的決策比單獨的個人決定更具冒險性。在“法不責(zé)眾”的宏觀文化氛圍中,他不必為違背公共利益,或明知違背公共利益而為之的錯誤行為而承擔(dān)任何責(zé)任。“所有的理論家都強(qiáng)調(diào)集體的真實性、集體決策、集體一致同意,但都忽視了集體能否負(fù)責(zé)任,是否值得信賴的問題。要讓集體負(fù)責(zé)任,雇傭合同必須與集體而非個人簽約,但這卻從來未發(fā)生過?！盵16](P343)集體決策中,個人責(zé)任的邊界模糊不清,使得追究懲罰,制裁個人主體的行為變得更加困難。哈耶克曾指出:“為有效起見,責(zé)任必須是個人責(zé)任。”[17](P122)構(gòu)建責(zé)任政府,完善個人行政問責(zé)成了當(dāng)務(wù)之急,在特定的問題和具體的社會實踐中,必須堅持個人的原則,明確落實到具體的單個主體或者多個主體,這也是對我國當(dāng)前民主集中制原則的挑戰(zhàn)和沖擊。

(三)推行政務(wù)公開,促進(jìn)信息機(jī)制的發(fā)達(dá)

推行政務(wù)公開是落實依法行政,建立法制政府的重要舉措,最大程度上保障公民的知情權(quán),對于實現(xiàn)民眾的廣泛政治參與,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,進(jìn)行有效的權(quán)力監(jiān)督,反腐倡廉創(chuàng)造關(guān)鍵性條件?！叭绻粋€政府真正的是民有、民治、民享的政治的話,人民必須能夠詳細(xì)的知道政府的活動,沒有任何東西比秘密更能損害民主,公民沒有了解情況,所謂自治,所謂公民最大限度的參與國家事務(wù)只能是一句空話?！盵18](PP959-960)信息機(jī)制的不斷完善,是保障建立在信息公開基礎(chǔ)上的知情權(quán)的重要因素。

首先,加強(qiáng)信息自由立法。只要不對國家、社會和個人造成損失,所有的政府信息都必須向公眾公開?！罢畽C(jī)關(guān)應(yīng)該積極主動地告知公民,他們根據(jù)信息自由法及隱私法所擁有的權(quán)利。這一點可以作為檢驗政府是否確實真心實意為提高行政公開、透明度和問責(zé)度而努力的證明。”[19](P332)其次,設(shè)立“獨立委員會”確保信息公開。堅持所有信息都應(yīng)公開原則,除涉及國家安全和機(jī)密外,依靠互聯(lián)網(wǎng)高科技術(shù)的應(yīng)用,設(shè)立獨立審查委員會,受理民眾申訴,公眾可以就不滿的政府信息公開狀況,向獨立委員會提起投訴,政府必須實施獨立委員會生效的決定。再次,各政府機(jī)構(gòu)網(wǎng)頁上應(yīng)設(shè)政府信息公開專欄,主動公開本機(jī)構(gòu)的重要政策、重要事宜、預(yù)算報表等及時對民眾關(guān)心的熱點問題做出回應(yīng)。除此之外,還應(yīng)積極發(fā)揮報紙、廣播、新聞媒體的“喉舌”作用,定期舉辦政府信息發(fā)布會,保障信息的公開、透明,進(jìn)一步完善信息機(jī)制。

(四)構(gòu)建有效的權(quán)力制約機(jī)制

從不同的設(shè)計角度出發(fā)建立權(quán)力制約機(jī)制,可以形成各式各樣的權(quán)力制衡模式?？疾炖碚摻绲难芯亢蛧鴥?nèi)外成功的經(jīng)驗,有效的權(quán)力制約機(jī)制包括:以權(quán)利制約權(quán)力、以權(quán)力制約權(quán)力、以責(zé)任制約權(quán)力、以監(jiān)督制約權(quán)力、以規(guī)則制約權(quán)力、以透明度制約權(quán)力等七種。針對轉(zhuǎn)型期我國存在的濫用權(quán)力行為,可以從以下幾個方面入手,構(gòu)建有效的權(quán)力制衡機(jī)制。一是重新界定政府行使權(quán)力的邊界和方式。我國現(xiàn)階段的行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能、理清政府與市場、政府與社會間的關(guān)系,就是為了防止權(quán)力的濫用而重新界定行政權(quán)力的運(yùn)作范圍。其基本思路是充分發(fā)揮市場在資源配置上的基礎(chǔ)作用,讓市場、企業(yè)和社會進(jìn)行自我調(diào)整,建立有限政府。在無需政府的領(lǐng)域,政府應(yīng)減少行政干預(yù)行為。在行政壟斷的行業(yè),應(yīng)盡快降低準(zhǔn)入門檻,形成自由競爭。此外國家立法是從最根本上劃定政府的權(quán)限范圍。二是權(quán)力的適當(dāng)分解。制度設(shè)計必須將權(quán)力配置為不同的機(jī)構(gòu)、部門和職位(特別是重要部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)),或者將某些機(jī)構(gòu)和公職的成就建立在其他機(jī)構(gòu)和公職的錯誤糾正上,并賦予其制約權(quán)力濫用的權(quán)利,使部門和個人形成相互競爭和制約的局勢。三是強(qiáng)化行政問責(zé)制。賦予行政主體權(quán)力的同時,應(yīng)該相應(yīng)的強(qiáng)化他的責(zé)任意識,并強(qiáng)化對其違法失職的行為的責(zé)任追究,對嚴(yán)重的失職行為做出懲罰約束起到威懾作用。四是強(qiáng)化政府的內(nèi)外監(jiān)督。通過改變權(quán)力結(jié)構(gòu),建立新的權(quán)力制約機(jī)制,如香港“廉政公署”等,在監(jiān)督過程中,保障其享有獨立的地位和充分的監(jiān)督能力。

(五)配置適當(dāng)?shù)臋?quán)力與責(zé)任

“每個行政官員必須被賦予一種固定任務(wù)。在這種情況下,行政的成敗取決于行政官員自身的才能與智慧。為此,必須配以行政權(quán)力,每一個行政官員必須有法律上及財政上的固定權(quán)力,以便有效地執(zhí)行其公務(wù)。”[20](PP69-70)為了保證職責(zé)的履行,在賦予權(quán)力的同時,還須課以相應(yīng)的責(zé)任。但現(xiàn)實的社會實踐中,經(jīng)常出現(xiàn)“有權(quán)無責(zé)”的現(xiàn)象,這是因為兩者在實踐中具有分離的可能性,從個人層面講,人的本性向往權(quán)力,追求權(quán)力所帶來的享受,將權(quán)力占有作為滿足欲望的手段。從制度的設(shè)計上看,法律法規(guī)制定規(guī)則,職務(wù)說明不足以詳盡一切,對其文字的理解依據(jù)個人的思維判斷,對事實的解釋也是模棱兩可。機(jī)構(gòu)安排中,部門林立,部門管理職能的交叉重疊,使得責(zé)任分散化,責(zé)任與權(quán)力得不到有效的配置。只有權(quán)力而無責(zé)任,權(quán)力必將趨于濫用,只有責(zé)任而不賦予權(quán)力,責(zé)任的落實必將落空。責(zé)任與權(quán)力的適當(dāng)配置,必須做出以下制度安排。(1)以工作任務(wù)和職務(wù)設(shè)置為崗位責(zé)任的落腳點,細(xì)分工作任務(wù),明確劃分各部門,各級別,各崗位的職、權(quán)、責(zé)、利的關(guān)系。明確每個人的工作任務(wù)、責(zé)任要求以及懲罰處置,通過明確的個人責(zé)任制避免“搭便車”的現(xiàn)象,使人各司其職,各負(fù)其責(zé)。(2)建立責(zé)任追究制,強(qiáng)化對違法失職行為的責(zé)任追究,使違法行為受到相應(yīng)的處罰,也為預(yù)防行政人員不負(fù)責(zé)行為起到警戒作用。

[1]荀子·性惡.

[2]孟子·告子上.

[3]孟子·公孫丑.

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(責(zé)任編輯:段昆侖)

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1243(2010)03-0069-06

*作者:曾婧婧,福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院,郵編:350007