《樂山市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對策研究》課題組

樂山市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對策研究

《樂山市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對策研究》課題組

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)樹立的新理念，打破體制障礙，明晰產(chǎn)權(quán)；要強化政策性投入力度，多龍頭帶動流轉(zhuǎn)；要完善服務(wù)體系，健全體制機制，統(tǒng)籌兼顧，著力解決歷史遺留問題，清除土地流轉(zhuǎn)人為障礙。

樂山 土地 流轉(zhuǎn)

平衡協(xié)調(diào)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中各方的利益關(guān)系，規(guī)避農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的各種風險，是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)成敗的關(guān)鍵。做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作，對于穩(wěn)定黨在農(nóng)村的基本政策，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟全面發(fā)展，都具有十分重要的意義。

一、樂山市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的模式和特點

樂山市現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積30多萬畝，占耕地面積的13.3%；集體林地流轉(zhuǎn)80余萬畝，占可流轉(zhuǎn)面積11.3%；農(nóng)村宅基地和建設(shè)用地流轉(zhuǎn)也十分活躍。近年來，全市按照“政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)、多方參與、政策保障”的發(fā)展思路，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機制，培育流轉(zhuǎn)主體，完善扶持政策，加強指導(dǎo)規(guī)范，促進了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平穩(wěn)有序運行。

（一）樂山土地流轉(zhuǎn)的五種模式

樂山各縣市區(qū)結(jié)合本地實際，經(jīng)過認真探索實踐，逐步形成了以下五種主要模式：

1.“返租倒包”模式。具有代表性的是井研縣鎮(zhèn)陽鄉(xiāng)推行的模式。鎮(zhèn)陽鄉(xiāng)共有11個村，土地面積9087畝，近年來，隨著外出務(wù)工人員的增多，全鄉(xiāng)普遍存在著托管、轉(zhuǎn)包、互換、租賃等土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。其中，“返租倒包”流轉(zhuǎn)模式成效顯著。尚善堂制藥公司依托中藥材專業(yè)合作社在鎮(zhèn)陽鄉(xiāng)租賃土地1500畝，種植中藥材。合作社和公司統(tǒng)一向種植農(nóng)戶提供種苗、化肥等生產(chǎn)資料，農(nóng)戶按種植要求進行標準化生產(chǎn)。公司按450元/畝/年的價格付給農(nóng)民保底租金，又將土地返包給當?shù)剞r(nóng)戶按標準種植，每年按900元/畝的價格付給農(nóng)戶勞務(wù)工資，立標定獎。同時，農(nóng)戶在被公司租賃的土地上可自行間種玉米等宜種作物，每畝收入在400元左右。按此返租倒包模式，農(nóng)戶每年可以從土地上獲得1750元/畝左右的收益，比按傳統(tǒng)種植水稻高出1400元/畝以上的純收益。目前，全鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)總面積達3437.3畝，占可耕地面積的17.2%；適度規(guī)模經(jīng)營2702畝，占流轉(zhuǎn)面積的78.6%；涉及承包農(nóng)戶397戶，占承包農(nóng)戶的15.6%。

2.“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)”模式。如井研縣集益鄉(xiāng)繁榮村，以村為園區(qū)，按照“畜——沼——果（桑、林）”生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，大力發(fā)展以肉兔、生豬為重點的畜牧業(yè)，通過沼氣配套，對牲畜糞便進行無害化處理變成有機肥，沼液用于澆灌果（桑、林），既生產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)無公害的農(nóng)產(chǎn)品，又為畜牧業(yè)提供優(yōu)質(zhì)飼草，從而建設(shè)起現(xiàn)代生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)。該鄉(xiāng)在繁榮村進行試點，引進業(yè)主租種土地200畝，從事現(xiàn)代化特色農(nóng)業(yè)種植，建成柑桔種植示范核心園區(qū)。園區(qū)內(nèi)道路基本實現(xiàn)硬化，對山坪塘進行了徹底整治，栽種的果樹已開始進入試產(chǎn)期。

3.“龍頭企業(yè)定向合作”模式。如四川森林茶業(yè)有限公司通過土地流轉(zhuǎn)，在馬邊彝族自治縣袁家溪鄉(xiāng)袁家溪村發(fā)展的優(yōu)質(zhì)茶園已達7824畝，其中的3268畝有機茶，屬全省最大的有機茶生產(chǎn)基地。經(jīng)營收益按“公司+協(xié)會+農(nóng)戶”的模式進行分配，農(nóng)民無償提供幾千上萬畝撂荒地供公司開發(fā)，當?shù)氐?000余名勞動力全成為茶園的勞務(wù)人員。又如井研縣依托樂山千佛酒業(yè)有限公司，采取定向合作模式，成片集中種植瀘糯8號高粱，實行統(tǒng)一向種植戶免費提供種子、統(tǒng)一種植技術(shù)操作規(guī)程、統(tǒng)一病蟲害防治、統(tǒng)一提供化肥等生產(chǎn)資料、統(tǒng)一保底價回收產(chǎn)品等“五統(tǒng)一”，公司承諾種植戶每畝保底收益1000元。2009年已經(jīng)規(guī)劃定向合作種植瀘糯8號高粱1000畝。

4.“股份合作”模式。首先，在村民自愿的前提下，以土地經(jīng)營權(quán)入股形式實現(xiàn)土地集中，統(tǒng)一由股份公司經(jīng)營，實行“股權(quán)+紅利+工資”的收入分配方式，建立農(nóng)民股份合作社或農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)參股農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，以村為單位申報，并開展農(nóng)民養(yǎng)老保險試點。允許農(nóng)民用土地承包經(jīng)營權(quán)入股興辦工業(yè)企業(yè)，參與企業(yè)分紅，取得土地流轉(zhuǎn)收益。同時農(nóng)民可以到企業(yè)打工，取得工資報酬，解決失地后的再就業(yè)問題。如市中區(qū)棉竹鎮(zhèn)黃天坡村花果山生態(tài)農(nóng)業(yè)園。黃天坡村共有農(nóng)戶184戶，總?cè)丝?86人。其中312人已經(jīng)成為“樂山雙藝農(nóng)業(yè)合作社”會員，52人成了園區(qū)的工人。流轉(zhuǎn)土地800余畝，全部用于種養(yǎng)植業(yè)?；ü睫r(nóng)業(yè)生態(tài)園現(xiàn)有特色水果、標準化養(yǎng)殖、蔬菜等種植面積515畝，全部實現(xiàn)半自動灌溉，年產(chǎn)水果20萬斤，蔬菜200萬斤，年出欄商品豬1500頭。園區(qū)務(wù)工農(nóng)民每人可實現(xiàn)年收入1.7萬元左右。再如井研縣金峰鄉(xiāng)和犍為縣部分農(nóng)戶以土地入股，川南林業(yè)局造林公司以技術(shù)、資金、物資（雜交竹種）入股，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)11萬畝（非耕地），收益按比例分成，走出了土地農(nóng)林聯(lián)姻的好路子。

5.“住房換宅基地、社會保障換承包地”模式。如峨眉山市勝利鎮(zhèn)十里安置區(qū)，由于旅游開發(fā)需要安置600戶農(nóng)民，當?shù)卣ㄟ^修建集中安置房換取農(nóng)民原來的宅基地，把全體農(nóng)民納入社保體系。此安置房緊靠峨秀湖，結(jié)合農(nóng)民傳統(tǒng)的居住習慣和現(xiàn)代化的要求，保留了部分傳統(tǒng)的“一戶一門面”的安置習慣，解決了安置村民多元化的需求。

以上種種土地流轉(zhuǎn)模式都有一個共同特征，就是發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，促進了土地集中和適度規(guī)模經(jīng)營，經(jīng)濟效益都有較大幅度提高，增加了農(nóng)民收入，大大推動了農(nóng)村經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展。

（二）樂山土地流轉(zhuǎn)的五大特點

樂山農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)五大特點。

1.流轉(zhuǎn)規(guī)模擴大化。截至2009年第一季度末，樂山全市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達到30.01萬畝，比2007年底增長38.2%，提高了4.9個百分點，比全國土地流轉(zhuǎn)平均水平8.7%高4.6個百分點。土地流轉(zhuǎn)推動了規(guī)模經(jīng)營，提高了農(nóng)業(yè)比較效益。在我市流轉(zhuǎn)的30多萬畝土地中，適度規(guī)模經(jīng)營的面積達2.3萬畝；集體林地流轉(zhuǎn)80余萬畝，占可流轉(zhuǎn)面積的11.3%；農(nóng)村宅基地和建設(shè)用地流轉(zhuǎn)也表現(xiàn)活躍。土地流向龍頭企業(yè)、民營大戶集中的態(tài)勢明顯。全市經(jīng)營1000畝以上的業(yè)主有47戶。業(yè)主在流轉(zhuǎn)的土地上從事標準化生產(chǎn)、發(fā)展特色效益農(nóng)業(yè)，畝均效益大幅提升。

2.流轉(zhuǎn)形式多樣化。目前，樂山市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)除傳統(tǒng)的土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租外，還呈現(xiàn)出新型的土地承包經(jīng)營權(quán)入股、招標、拍賣、再流轉(zhuǎn)及組建土地流轉(zhuǎn)合作社等其他形式。據(jù)統(tǒng)計調(diào)查，全市目前通過入股、招標、拍賣等新形式流轉(zhuǎn)土地面積達到30.3%。多形式的流轉(zhuǎn)方式，促進了土地資源的優(yōu)化配置，一批特色效益農(nóng)業(yè)典型孕育而生。五通橋區(qū)冠英熱帶植物園以加拿大棗種植為主打產(chǎn)品，引進適宜本地生長的國內(nèi)外名貴熱帶植物，打造成一座園林景觀優(yōu)美、集科研、科普、觀光、植物物種資源保護、環(huán)境保護、生態(tài)農(nóng)業(yè)、園林藝術(shù)為一體的綜合性熱帶千畝植物園。市中區(qū)白馬、青平、童家、石龍、普仁、茅橋等鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展水產(chǎn)11000畝，形成了水產(chǎn)養(yǎng)殖示范帶。

3.參與流轉(zhuǎn)的主體多元化。除了農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)外，近年來一些工商企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織、專業(yè)大戶等規(guī)模經(jīng)營主體作為受讓方參與流轉(zhuǎn)，并呈逐步增加的趨勢。目前全市土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)中流向農(nóng)戶的面積10.48萬畝，流向企業(yè)的面積16.16萬畝，流向?qū)：辖M織的2.59萬畝。分別占流轉(zhuǎn)面積的34.9%、53.8%、8.6%。農(nóng)民專業(yè)合作組織、專業(yè)大戶開展多形式、多途徑的土地集中規(guī)模經(jīng)營，帶動發(fā)展了觀光農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、森林旅游等產(chǎn)業(yè)。造林在1000畝以上的林農(nóng)大戶有22戶，三資企業(yè)1戶，私營企業(yè)和個體工商戶24戶，盤活了森林資源40億元。沐川永豐紙業(yè)股份有限公司除采取借錢還竹、借物還竹、定單竹業(yè)等大力扶持林農(nóng)造林種竹外，還投資1000余萬元通過租地、合作等形式營造基地林6.4萬畝。

4.地區(qū)之間的差異化。主要表現(xiàn)在：首先是流轉(zhuǎn)規(guī)模差異明顯。從全市11個縣、市、區(qū)來看，流轉(zhuǎn)水平最高的是沙灣區(qū)，流轉(zhuǎn)面積占其耕地面積25.72%；流轉(zhuǎn)水平較低的峨邊縣，流轉(zhuǎn)面積僅占其耕地面積的1.93%，相差23.79個百分點。其次是流轉(zhuǎn)的價格相差較大。由于受地域、用途、效益和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化比重等因素影響，流轉(zhuǎn)差異相當大。全市農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)畝均租賃價格約300 元/畝，最高、最低分別為 800 元/畝、120 元/畝，上下相差近7倍。再次是土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營方式差異明顯。就城鎮(zhèn)郊區(qū)及經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)而言，土地流轉(zhuǎn)的需求相對旺盛，受讓主體更加多樣化，在流轉(zhuǎn)后經(jīng)營形式上形成了以休閑觀光農(nóng)業(yè)、加工業(yè)、市場服務(wù)、規(guī)模種養(yǎng)業(yè)等共同發(fā)展的格局，其土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營效益相對較高。而山區(qū)、交通不便或經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低的地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)的用途多以傳統(tǒng)種養(yǎng)為主，經(jīng)營形式較為單一，經(jīng)營收益也相對較低。

5.流轉(zhuǎn)效益顯著化。樂山市通過土地流轉(zhuǎn)，提高了土地使用效益，帶動了一批花木、茶葉、蔬菜、林竹、水產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)集群逐漸形成。如五通橋區(qū)花木協(xié)會，農(nóng)戶通過入股、轉(zhuǎn)包、出租、互換等方式實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，使花木種植面積達到23600畝，花卉品種達到1080個，年產(chǎn)值達到5.8億元，會員年平均純收入在8萬元以上，帶動種花農(nóng)戶8千余戶，花木從業(yè)人員達到萬人以上，解決該區(qū)下崗人員800多人，為發(fā)展地方經(jīng)濟做出了貢獻。峨眉山仙芝竹尖茶葉有限責任公司以黑包山茶場為核心，通過土地流轉(zhuǎn)，大力整合擴建原料基地，建立了國家級無公害茶葉基地43000畝，有機茶基地2018畝，并規(guī)劃將茶葉原料基地擴展至20萬畝。2008年，雖受氣候影響，茶葉減產(chǎn)40%以上，但實行訂單收購、股金分紅、二次返利等措施，6000多戶茶農(nóng)僅春茶收入戶均也達到5880元，遠遠高于其他農(nóng)戶收入。

二、樂山市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的主要障礙

（一）體制性障礙

首先，當前農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系存在產(chǎn)權(quán)不清晰，土地所有權(quán)主體不清、權(quán)責不明的問題。集體土地所有權(quán)的模糊，易造成土地權(quán)屬糾紛、土地家庭承包制的不規(guī)范、征地補償費用分配不公平、農(nóng)民宅基地不合理占用等一系列問題。其次，農(nóng)地交易制度不完善，土地流轉(zhuǎn)價格測算不科學，相關(guān)收入分配政策也不完善，削弱了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動力，增加了交易成本和風險，抬高了農(nóng)村土地交易門檻。再次，相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)滯后，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形成嚴重制約。只強調(diào)農(nóng)村土地資源屬性，導(dǎo)致農(nóng)村土地所有權(quán)實現(xiàn)形式不完善、農(nóng)民難以從土地流轉(zhuǎn)中獲得持久而穩(wěn)定的收益。最后，農(nóng)村社會保障制度的缺位，土地就業(yè)保障的性質(zhì)仍然存在，難解農(nóng)民的后顧之憂，使農(nóng)民對土地“棄之不愿，用之無心”。

（二）政策性制約

由于國家長期以來對農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)采用限制政策，樂山市農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)尚未真正起步；對通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的項目，在金融、保險、用電、用水、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面缺乏具體的扶持政策等等。而且在利益驅(qū)使下，一些基層組織領(lǐng)導(dǎo)人忽視農(nóng)民的主體地位，用變相的行政手段干預(yù)土地流轉(zhuǎn)，甚至以權(quán)力剝奪農(nóng)戶的自主決策權(quán)；隨意克扣農(nóng)民的轉(zhuǎn)包收益，隨意調(diào)整承包地，變相剝奪農(nóng)戶土地。由此引發(fā)的矛盾糾紛屢見不鮮。

（三）服務(wù)體系不健全

我市土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場體系建設(shè)相對滯后。目前，全市還沒形成土地流轉(zhuǎn)市場體系，農(nóng)村土地無論有形還是無形市場都未形成，缺少進行雙向選擇的市場條件，因而土地在轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入之間缺乏足夠的信息傳播渠道，流出方與流入方之間發(fā)生土地流轉(zhuǎn)關(guān)系具有較大的偶然性；轉(zhuǎn)包費、租賃費標準缺乏科學依據(jù)，也不是通過市場機制形成；缺乏與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的評估、咨詢、信息收集、發(fā)布等中介機構(gòu)的介入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織絕大多數(shù)還沒有建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)，民間也沒有形成土地流轉(zhuǎn)中介組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包管理部門對土地流轉(zhuǎn)的管理和監(jiān)督職能也沒有完全落實到位，缺乏有效組織農(nóng)民“以地生財”的能力，難以提供有效的流轉(zhuǎn)服務(wù)。

（四）管理體制不健全，流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

1.流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。具體表現(xiàn)在：流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范。有的地方農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無約定或只有口頭約定；有的簽訂了流轉(zhuǎn)合同，但合同極不規(guī)范，未經(jīng)合同管理機構(gòu)審查監(jiān)證，沒有明確業(yè)主與農(nóng)戶之間的責權(quán)利關(guān)系，也無違約責任和保障條款，甚至有的約定流轉(zhuǎn)期限超出了土地第二輪承包期，也沒有充分考慮今后市場變化的因素，留下了許多隱患，一旦產(chǎn)生糾紛，調(diào)解的難度會很大。流轉(zhuǎn)的程序也不規(guī)范。主要表現(xiàn)為“四多四少”：農(nóng)民自行流轉(zhuǎn)多，報批備案少；口頭協(xié)議多，書面協(xié)議少；雙方約定不明確的多，約定明確的少；書面協(xié)議內(nèi)容不規(guī)范的多，規(guī)范的少。許多流轉(zhuǎn)行為都沒有在管理機關(guān)登記、備案或簽證，以及在公證機關(guān)公證。有的農(nóng)戶往往圖方便而不通過合同來規(guī)范流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；有的農(nóng)戶不通過村社集體經(jīng)濟組織確認便私自轉(zhuǎn)包租賃土地；還有的村集體經(jīng)濟組織不通過村民大會或村民代表大會討論通過便將集體的“四荒地”與機動地轉(zhuǎn)出去。土地流轉(zhuǎn)雙方因合同不規(guī)范引發(fā)的民事訴訟急劇上升。流轉(zhuǎn)的主體也不規(guī)范。有些地方，業(yè)主不是與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶等農(nóng)村土地所有者、經(jīng)營權(quán)擁有者簽協(xié)議，而是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂協(xié)議，這與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)和政策相違背。

2.土地流轉(zhuǎn)管理體制不順。《農(nóng)村土地承包法》明確要求各級農(nóng)業(yè)行政主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，要切實履行指導(dǎo)農(nóng)村土地承包及承包合同管理的職責。但并鄉(xiāng)建鎮(zhèn)以來，土地承包等職能列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作，并沒有明確機構(gòu)或明確專崗專人負責農(nóng)村土地承包管理工作。縣農(nóng)業(yè)行政主管部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包管理及流轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo)無法得到加強，農(nóng)村土地承包管理及流轉(zhuǎn)工作出現(xiàn)人員空檔。同時，全市農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機構(gòu)絕大多數(shù)還未成立，在發(fā)生糾紛時，沒有權(quán)威的仲裁機構(gòu)及時處理，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。

（五）龍頭企業(yè)帶動輻射能力脆弱

我市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度較低，龍頭企業(yè)拉動力不強，單一、分散型農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式仍占主導(dǎo)地位，規(guī)?；藴驶a(chǎn)程度不高。當前我市多數(shù)龍頭企業(yè)弱小，生產(chǎn)規(guī)模不大，市場開拓能力低，帶動輻射能力不強?；?、農(nóng)戶與龍頭企業(yè)還沒有形成穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)體系和利益關(guān)系，農(nóng)產(chǎn)品加工增值幅度較小，增產(chǎn)不增收問題較為突出。

（六）社會保障事業(yè)發(fā)展滯后

農(nóng)戶和農(nóng)地需求方都對土地流轉(zhuǎn)普遍存在不敢、不愿的心理。由于農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等社會保障體系不健全，農(nóng)民主要還是靠土地收入解決看病、上學、養(yǎng)老等問題，普遍把土地作為最基本的生活保障來對待，對土地流轉(zhuǎn)存在后顧之憂。不愿，是認為土地流轉(zhuǎn)的收益過低，不足以解決自己的創(chuàng)業(yè)發(fā)展和后顧之憂等問題。因此，很多人寧肯土地撂荒也不愿流轉(zhuǎn)。就農(nóng)地需求方而言，則是因土地適度規(guī)模經(jīng)營的政策支持和生產(chǎn)保障力度不足，造成土地適度規(guī)模經(jīng)營的比較效益低，增產(chǎn)不增收的現(xiàn)象突出，使絕大部分農(nóng)民不敢冒風險大面積轉(zhuǎn)入土地進行規(guī)模經(jīng)營。

三、促進樂山市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策思考

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)樹立的新理念

1.安全理念。我國人均耕地面積只有1.38畝，不足世界平均水平的40%。我市人均耕地僅0.64畝，大大低于全國平均水平。寶貴的耕地承載著糧食安全和社會穩(wěn)定，因而安全理念應(yīng)是我市在土地流轉(zhuǎn)中的首要理念?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于2009年促進農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》指出：“實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地?！边@要求基本農(nóng)田必須落實，并將地塊標注在土地承包經(jīng)營權(quán)登記證書上，這便是統(tǒng)一的永久基本農(nóng)田保護標志。同時做到黨的十七屆三中全會提出的“三個不得”。即土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。

2.平等理念。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，一定要有平等理念，特別要注意維護農(nóng)民權(quán)益。具體包括：完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利；在土地流轉(zhuǎn)中，必須堅持尊重農(nóng)民的主體地位，任何組織和個人不得強迫流轉(zhuǎn)，也不得妨礙自主流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)價格要合理，堅持同地同價，信守合同。

3.效益理念。土地資源要發(fā)揮最大經(jīng)濟效益，必須實現(xiàn)優(yōu)化配置，規(guī)模經(jīng)營。土地只有向?qū)I(yè)大戶、龍頭企業(yè)集中，從事標準化生產(chǎn)，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，土地效益才能大幅提升。安于現(xiàn)狀，分散經(jīng)營，不可能邁向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

4.市場理念。土地優(yōu)化配置，采用行政手段是不行的，一哄而起也不行，只有通過市場運作才能實現(xiàn)最佳配置。因此要建立起土地承包經(jīng)營權(quán)、林木所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，以及農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地流轉(zhuǎn)市場，實行信息公開、價格公開、交易公平，從而使土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)公開、公正。

（二）打破體制障礙，明晰產(chǎn)權(quán)

1.明確土地權(quán)屬關(guān)系，搞好確權(quán)、登記和頒證工作。首先，明確集體土地所有權(quán)的主體為經(jīng)濟社，并賦予經(jīng)濟社獨立的法人主體資格。過去，農(nóng)村人民公社是實行“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的管理體制。人民公社取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)下面設(shè)村，村下面設(shè)村民組相當于人民公社時期的生產(chǎn)隊，因而土地一般都屬于村民組集體所有。但村民組是村民的自治組織，因而都以經(jīng)濟社的名義行使集體土地所有權(quán)。應(yīng)當賦予經(jīng)濟社法人資格，并明確法人代表。其次，界定所有權(quán)的權(quán)限范圍，明確農(nóng)地的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，所有權(quán)主體不得干涉農(nóng)戶的合法經(jīng)營。制定監(jiān)控制度，完善基層民主監(jiān)督，嚴格執(zhí)行十七屆三中全會關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的各項規(guī)定，防止隨意調(diào)整和挪用土地。再次，應(yīng)依法核實、登記、頒發(fā)農(nóng)村集體土地所有權(quán)證書，把承包經(jīng)營權(quán)證書頒發(fā)給農(nóng)民。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)要在農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的基礎(chǔ)上，按照“五到戶”（承包地、承包地位置、承包合同、承包經(jīng)營權(quán)證、基本農(nóng)田標注到戶）、“四相符”（承包面積、承包合同、承包經(jīng)營權(quán)證、承包經(jīng)營權(quán)登記薄相符）的要求，認真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)、登記、頒證工作。

2.穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)。在穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)問題上，長期承包不是私有。兩者的主要差異是，長期承包不能用土地去抵押、買斷，不能割裂開土地和農(nóng)民的聯(lián)系。長期承包權(quán)可以使農(nóng)民長期不喪失土地，意味著農(nóng)民在沒有獲得新的城市社會保障之前，仍然有土地作保障。我們聽到很多農(nóng)民工說“大不了我回去種莊稼”，這是一句非常重要的話。對于多數(shù)農(nóng)民尤其是還在耕作的農(nóng)民來講，現(xiàn)在需要強調(diào)的一點是，土地流轉(zhuǎn)并不影響其土地承包權(quán)益。要讓農(nóng)民知道一旦他在城市失業(yè)，還能回到農(nóng)村，通過某種方式收回承包權(quán)，繼續(xù)耕種土地。因此只有堅定不移地堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民才有可能充分行使好土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)利，從根本上消除流轉(zhuǎn)的后顧之憂。

3.依法保護農(nóng)民土地的合法收益。在當前新一輪的農(nóng)村改革過程中，有人極力主張無限制的土地自由流轉(zhuǎn)和宅基地換住房制度。這是非常危險的信號，勢必造成有人借機大肆征用農(nóng)民土地、或者鼓勵農(nóng)村組織以出賣土地作為拉動農(nóng)村經(jīng)濟增長的主要方式。短期內(nèi)農(nóng)村因為出賣土地收入增加了，但是農(nóng)民耕地不斷減少，未來的糧食生產(chǎn)會出現(xiàn)嚴重危機。長遠來看，出賣農(nóng)民土地或者將土地價格不斷提高的方式對農(nóng)村經(jīng)濟，甚至國家整體經(jīng)濟都是危害無窮的。

新的農(nóng)村改革應(yīng)當以更加嚴格的措施保護土地，核心是解決好農(nóng)民土地被廉價征用，農(nóng)民土地補償安置費用偏低的問題。應(yīng)當依法確立土地征用出讓金80%的收益屬于農(nóng)民，提高農(nóng)民土地征用后的實際補償費用。

（三）強化政策性投入，推進土地流轉(zhuǎn)

1.應(yīng)加大對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，引導(dǎo)土地市場發(fā)展。對規(guī)模經(jīng)營面積達1000畝以上且經(jīng)營期限在5年以上的項目，市級農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、土地整理、基本農(nóng)田建設(shè)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)村能源建設(shè)、水土保持、人畜飲水等項目建設(shè)資金，要優(yōu)先立項、優(yōu)先安排，捆綁使用。實行資金跟著項目走，項目跟著規(guī)劃走的模式，按照“渠道不亂、用途不變、優(yōu)勢互補、各計其功、形成合力”的原則將各類涉農(nóng)資金捆綁、項目整合，提高資金的使用效率。

2.金融機構(gòu)應(yīng)建立對土地規(guī)模經(jīng)營的信貸支持機制。開展村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社試點，允許有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作。建立農(nóng)業(yè)擔保機構(gòu)，把參與規(guī)模經(jīng)營的各類經(jīng)營主體納入擔保服務(wù)范圍，鼓勵農(nóng)民采用林業(yè)地承包經(jīng)營權(quán)、合作組織股權(quán)、農(nóng)業(yè)機械等抵押貸款方式。推行農(nóng)戶聯(lián)保、農(nóng)戶互保、專業(yè)合作組織為成員擔保等多種信用保證方式，為規(guī)模經(jīng)營提供風險保障。

3.保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作經(jīng)費。市財政要逐步安排與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模相適應(yīng)的資金，用于鼓勵農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和開展流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)及其流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)。應(yīng)將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作經(jīng)費列入財政預(yù)算，落實扶持獎勵資金，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)工作順利開展。各縣區(qū)、市也要安排適當?shù)慕?jīng)費，保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作正常開展。

4.給予土地規(guī)模經(jīng)營建設(shè)用地支持。除了設(shè)施農(nóng)業(yè)附屬的管理和生活用房等永久性建筑物的用地，須依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，按照建設(shè)用地管理外，凡未使用建筑材料硬化地面、或雖使用建筑材料但未破壞土地并易于復(fù)墾的畜禽舍、溫室大棚和附屬綠化隔離等用地，以及農(nóng)村道路、農(nóng)田水利用地，均可作為設(shè)施農(nóng)用地辦理用地手續(xù)。

5.搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)，集中安置土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民。可以蘇稽、通江、牟子、牛華等周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)為核心，發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)，集中安置土地流轉(zhuǎn)后，從土地上釋放出來的農(nóng)民。城鎮(zhèn)規(guī)劃方向可定型為旅游娛樂消費城鎮(zhèn)。為此，城市公共交通要有步驟地向城市的周邊集鎮(zhèn)延伸。小城鎮(zhèn)的房產(chǎn)開發(fā)要以集約安置農(nóng)民為導(dǎo)向，不能普遍發(fā)展高檔房，讓農(nóng)民難以承受。

（四）因地制宜、多龍頭帶動流轉(zhuǎn)

1.壯大龍頭，增強企業(yè)的帶動能力。大力支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)開展土地規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)按照全市產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，成片集中并在同一縣域內(nèi)從事土地規(guī)模經(jīng)營開發(fā)，建立規(guī)?；藴驶仙a(chǎn)基地并起到良好示范作用的，除享受相關(guān)文件規(guī)定的若干優(yōu)惠政策外，對2005年起連續(xù)3年以上規(guī)模經(jīng)營土地面積達500畝以上的，市政府給予一次性獎勵。我市鼓勵各類農(nóng)業(yè)企業(yè)到農(nóng)村采取多種形式經(jīng)營土地，單獨興辦或與農(nóng)民聯(lián)辦農(nóng)業(yè)企業(yè)。積極扶持龍頭企業(yè)以公司化、園區(qū)化和合作化形式整體流入土地，實行規(guī)模經(jīng)營，促進優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域化布局和特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地的發(fā)展。樂山市截至2008年底，全市11家龍頭企業(yè)參與土地規(guī)模流轉(zhuǎn)，其中1000—4999畝10家，5000—10000畝1家。

2.培育發(fā)展專合組織，提高專合組織的引領(lǐng)能力。農(nóng)民專合組織作為一種“草根”經(jīng)濟形式，在促進土地流轉(zhuǎn)、解決農(nóng)民就地就業(yè)、增加農(nóng)民收入等方面發(fā)揮了積極作用。截至2008年底，樂山市已經(jīng)發(fā)展各類農(nóng)民專合組織660個，社（會）員18.53萬戶，占農(nóng)戶總數(shù)的23.5%。帶動農(nóng)戶58.44萬戶，輻射帶動面達73%。一方面，專合組織的發(fā)展使過去閑置的農(nóng)場土地、農(nóng)民承包地、和“四荒”土地重新得到開發(fā)和利用，極大地提高了土地利用率。目前，全市有103萬畝土地（含荒地）通過流轉(zhuǎn)形成了規(guī)模化、集約化、區(qū)域化布局，增加了土地產(chǎn)出的附加值，土地收益成倍增長。另一方面，專合組織發(fā)揮技術(shù)、銷售等優(yōu)勢也能帶動土地流轉(zhuǎn)。如井研縣鎮(zhèn)陽鄉(xiāng)蘑菇協(xié)會與當?shù)剞r(nóng)民簽定協(xié)議，流轉(zhuǎn)土地60多畝，農(nóng)民投入土地、人工等，既能就地就業(yè)，又能得到每畝每年純收入3000多元。

3.構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，擴大園區(qū)輻射能力。力爭用五年時間在全市建成30個核心區(qū)面積在1萬畝以上的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，加上對周邊的帶動和輻射，其集聚效果十分明顯，這是推進土地流轉(zhuǎn)、整合資源的重大戰(zhàn)略舉措，也是我市推進土地流轉(zhuǎn)的大動作、大手筆和亮點所在。如市中區(qū)綿竹鎮(zhèn)黃天坡村引進峨邊黑竹溝集團投資700萬元，流轉(zhuǎn)土地800畝，采取公司+合作社+農(nóng)戶經(jīng)營模式和生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)的開發(fā)模式，建成農(nóng)、旅、技、展、商“五元交融”的綜合性農(nóng)業(yè)生態(tài)示范園，走出了一條種養(yǎng)加立體開發(fā)，農(nóng)、科、企一體化經(jīng)營發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的成功路子。

4.鼓勵專業(yè)大戶、致富能人帶動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，提升能人的帶動效應(yīng)。支持有經(jīng)濟實力的致富能人、專業(yè)大戶，圍繞當?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品，建立生產(chǎn)基地，開展適度規(guī)模經(jīng)營，帶動當?shù)剞r(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)合同在5年以上，耕地流轉(zhuǎn)面積達到100畝以上，政府一次性給予5000元扶持。實踐證明，這是一條土地流轉(zhuǎn)和實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的有效途徑。

（五）完善服務(wù)體系，暢通土地流轉(zhuǎn)

1.搭建土地流轉(zhuǎn)平臺，協(xié)調(diào)土地流轉(zhuǎn)。建議我市按照“流轉(zhuǎn)形式多樣化、運作方式市場化、實施程序合法化、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范化”的要求，建立政府引導(dǎo)、市場化運作、不以盈利為目的的各級農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心。首先應(yīng)建立“樂山市土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心”。具體由政府辦、國土、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、物價、司法、商務(wù)等部門及部分中介組織組成，包括信息中心、項目評估、合同審查、風險管理等部門，集中開展土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、資質(zhì)審查、價格評估、合同簽訂及鑒證、利益關(guān)系協(xié)調(diào)，政策咨詢和糾紛仲裁等業(yè)務(wù)，形成土地承包經(jīng)營權(quán)公平、公開、公正交易的市場環(huán)境，搭建農(nóng)村土地進入市場交易的全新平臺，推動我市土地流轉(zhuǎn)市場體系建設(shè)。

與此同時，各縣區(qū)市及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村建立起各級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)，形成全市土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)體系。我們認為，縣一級應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村一級成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)社，依托縣級服務(wù)中心和鄉(xiāng)級服務(wù)社形成下聯(lián)村、上聯(lián)縣的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。例如井研縣結(jié)合當?shù)貙嶋H，大膽探索，先行先試，在規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營等方面，取得了較好的成效，積累了寶貴的經(jīng)驗。2008年井研縣在鎮(zhèn)陽鄉(xiāng)率先成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，掛靠鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，由鄉(xiāng)黨委書記、鄉(xiāng)長負總責，分管副鄉(xiāng)長具體抓。服務(wù)中心設(shè)主任1名，抽調(diào)國土、司法、農(nóng)口、等5名兼職工作人員，主要負責政策咨詢、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、收集發(fā)布信息，管理流轉(zhuǎn)檔案、解決流轉(zhuǎn)糾紛、統(tǒng)計上報數(shù)據(jù)等工作。各村建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，把土地流轉(zhuǎn)納入村“兩委”工作的職責范疇（村支書為站長，村主任為土地流轉(zhuǎn)信息管理員，村民小組組長為信息收集員），無償為流轉(zhuǎn)雙方提供中介服務(wù)，并接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心監(jiān)督管理

2.健全市場體系，促進土地流轉(zhuǎn)。（1）建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機構(gòu)。搭建土地流轉(zhuǎn)平臺，提高土地流轉(zhuǎn)市場化程度。如前所述，縣、市、區(qū)應(yīng)由農(nóng)業(yè)行政主管部門牽頭，組建有林業(yè)、國土、規(guī)劃、建設(shè)等部門參與的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理中心，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)，搭建交易平臺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)依托農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)組建農(nóng)村土地綜合管理服務(wù)中心，將農(nóng)村耕地、林地、園地、未利用土地和建設(shè)用地一并納入、依法確權(quán)、統(tǒng)一管理體系。

（2）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等的權(quán)益。目前，我市有集體建設(shè)用地918841宗，其中宅基地897493宗。僅以宅基地為例作保守計算，若按每宗平均0.5畝（包括農(nóng)村房前屋后的庭院等）、3人計，則農(nóng)民人均約110平方米。若按戶均200平方米（城鎮(zhèn)105平方米）計算，則全市可節(jié)約宅基地17.5萬畝，每畝按平均6萬元交易，收入將達到105億元。

（六）健全體制機制，營造良好的土地流轉(zhuǎn)環(huán)境

1.建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的進入和退出機制。為了避免土地流轉(zhuǎn)與集中過程中可能出現(xiàn)的壟斷，避免官商資本對農(nóng)民的排擠，杜絕強勢資本的欺行霸市，有必要對進入主體的身份、進入方式和進入空間作出明確的界定，并建立相應(yīng)的規(guī)制。為此，井研縣提出土地流轉(zhuǎn)合同簽訂前，應(yīng)審查承接業(yè)主的資質(zhì)。對承接業(yè)主的資信情況、經(jīng)營能力等，是否符合國家的法律法規(guī)、環(huán)境保護政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域經(jīng)濟政策、項目效益風險等進行審查評估。還可實行土地轉(zhuǎn)出獎勵政策。對將承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給規(guī)模經(jīng)營主體并簽訂流轉(zhuǎn)合同5年以上的農(nóng)戶給予每畝一定額度的補替。

2.建立價格指導(dǎo)機制。各地要根據(jù)不同片區(qū)制定土地流轉(zhuǎn)的最低指導(dǎo)價（即流轉(zhuǎn)基準價），再由出讓方與受讓方協(xié)商確定或通過農(nóng)村流轉(zhuǎn)服務(wù)中心確定具體的土地流轉(zhuǎn)價格。鼓勵以實物折價的方式確定流轉(zhuǎn)價格，未以實物折價的，應(yīng)按照相應(yīng)的時間段約定其遞增標準。

3.建立土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機制。應(yīng)在市和縣、市、區(qū)兩級成立農(nóng)村土地承包及流轉(zhuǎn)糾紛仲裁委員會，負責農(nóng)村土地承包和土地流轉(zhuǎn)糾紛的仲裁。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)生爭議或者糾紛，當事人應(yīng)當依法協(xié)商解決；協(xié)商不成可以請求村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解；不愿協(xié)商或調(diào)解不成的可以向農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機構(gòu)申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。

4.完善土地流轉(zhuǎn)管理法規(guī)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。應(yīng)變口頭協(xié)議為書面合同，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。要以縣市、區(qū)為單位，制定統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)合同文本和土地流轉(zhuǎn)證書，明確規(guī)定承包方、轉(zhuǎn)包方、受讓方的權(quán)利和義務(wù)，統(tǒng)一流轉(zhuǎn)合同的簽訂、監(jiān)證程序，減少糾紛隱患。合同審查是明確農(nóng)戶和投資人權(quán)責和解決糾紛的重要措施。相關(guān)部門應(yīng)嚴格按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，對土地流轉(zhuǎn)合同進行審查和管理，依法明確流轉(zhuǎn)土地的名稱、坐標、面積、質(zhì)量、等級、流轉(zhuǎn)期限和起至日期、流轉(zhuǎn)用途、雙方當事人的權(quán)利和義務(wù)、流轉(zhuǎn)價款及支付方式、違約責任等內(nèi)容。村委會要初審監(jiān)證，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）司法所要審查把關(guān)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府要存檔備案。市級可以制定統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)合同，供雙方使用。

5.健全社會保障體系，弱化土地保障功能。（1）按照城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化的要求，堅持十七屆三中全會《決定》所提出的“廣覆蓋、?；?、多層次、可轉(zhuǎn)換”的原則，引導(dǎo)農(nóng)民全面參與農(nóng)村社會保障體系。切實落實好新型農(nóng)村合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險、“五?！惫B(yǎng)、就業(yè)引導(dǎo)和最低生活保障等制度，加大對農(nóng)村困難群體的救濟扶助力度，消除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂。

（2）充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，加大財政投入力度，逐步提高農(nóng)村社會保障支出比重。應(yīng)按中央“大幅度提高土地出讓收益和耕地占用稅新增收入用于農(nóng)業(yè)的比例”的要求，安排相當部分的土地出讓金和耕地占用稅新增收入，用于農(nóng)村社會保障事業(yè)，充實農(nóng)村社?；稹?/p>

（3）盡快確立農(nóng)村社會保障制度的法律地位。應(yīng)制定與國家《社會保險法》、《物權(quán)法》相銜接的農(nóng)村社會保障實施細則，促使農(nóng)村內(nèi)部加快建立健全社會保障體系，逐步弱化農(nóng)村土地的福利性質(zhì)和社會保障功能，突出其生產(chǎn)發(fā)展和增收致富功能。

（4）加大農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移力度，減輕農(nóng)村社會保障的財力負擔。新《勞動合同法》規(guī)定了農(nóng)民合同工應(yīng)參加城鎮(zhèn)醫(yī)療和養(yǎng)老保險。我市應(yīng)盡早建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場，引導(dǎo)農(nóng)民有序外出就業(yè)，鼓勵農(nóng)民就近實現(xiàn)勞動力轉(zhuǎn)移；放寬城鎮(zhèn)落戶條件，逐步實現(xiàn)農(nóng)民工就業(yè)、住房、子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇；不斷擴大農(nóng)民工工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險覆蓋面，盡快制定和實施農(nóng)民工保險關(guān)系轉(zhuǎn)接辦法，以及城鄉(xiāng)保障制度銜接辦法，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。

（5）積極探索創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策支持體系。制定包括資金獎勵、基礎(chǔ)設(shè)施配套政策、金融政策、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)政策性保險等一系列鼓勵土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)惠政策。同時，要健全農(nóng)村土地承包管理機制，確保各項工作的順利開展，可探索試行農(nóng)民宅基地換住房、承包地置換社保等舉措。

（七）統(tǒng)籌兼顧，妥善處理好四大關(guān)系

1.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)系。農(nóng)村基本經(jīng)營制度是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要前提和制度保障。開展土地適度規(guī)模經(jīng)營，是在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的前提下，通過土地自愿、合理、有序、有償流轉(zhuǎn)實現(xiàn)的。因此，發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營不但絲毫不能動搖土地的家庭承包經(jīng)營制度，相反，還要愈加注意保護農(nóng)民的土地承包權(quán)和收益權(quán)。在具體實施過程中，必須堅持農(nóng)戶自愿和按市場規(guī)則進行的有償流轉(zhuǎn)，任何違背農(nóng)民意愿的強行流轉(zhuǎn)和集中，都是對農(nóng)民不負責任的侵權(quán)行為。

2.適度規(guī)模經(jīng)營與體現(xiàn)當?shù)貙嶋H的關(guān)系。發(fā)展規(guī)模經(jīng)營應(yīng)堅持因地制宜，分類指導(dǎo)的原則。要充分發(fā)揮城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地理優(yōu)勢，引導(dǎo)農(nóng)民集中土地資源，積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)和高效農(nóng)業(yè)。依據(jù)當?shù)禺a(chǎn)業(yè)特色，引導(dǎo)農(nóng)戶向龍頭企業(yè)，種養(yǎng)大戶有償轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)、壯大特色規(guī)模。鼓勵外出務(wù)工不愿放棄土地的農(nóng)民，采取各種形式依法把土地集中起來，改變目前土地布局過小、過散、過亂的問題，切實提高耕種效率和經(jīng)營效益。

3.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中政府與市場的關(guān)系。關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中政府與市場的關(guān)系，要搞清楚流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民而不是干部，流轉(zhuǎn)的機制是市場而不是政府。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)本質(zhì)上是一種市場行為，是生產(chǎn)要素的合理配置。農(nóng)民是流轉(zhuǎn)主體，土地是否流轉(zhuǎn)和以什么方式流轉(zhuǎn)，都應(yīng)尊重農(nóng)民的意愿，由農(nóng)民自己作主，任何組織和個人都不得強迫或者阻礙流轉(zhuǎn)。政府是公共服務(wù)的提供者，也是市場的監(jiān)管者。正確的做法應(yīng)當是因勢利導(dǎo)，充分發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)作用，順應(yīng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的要求，引導(dǎo)而不干預(yù)，服務(wù)而不包辦，放活而不放任。

4.多元主體與利益關(guān)系均衡化的關(guān)系。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中涉及的利益主體主要包括國家、承包者和經(jīng)營者。應(yīng)正確處理他們之間的利益關(guān)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家糧食安全利益，承包者權(quán)益，經(jīng)營者利益，在確保土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不改變集體所有性質(zhì)、不改變土地用途、不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益的前提下，促進土地資源的合理有效利用，提高土地產(chǎn)出率和勞動生產(chǎn)率，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

（八）著力解決歷史遺留問題，清除土地流轉(zhuǎn)的人為障礙

1.集體公益性事業(yè)占地補償問題。由于承包地長期沒變，過去農(nóng)村修路、修水渠等是動帳不動地，普遍用加收稅費來解決被占地農(nóng)戶的損失?，F(xiàn)在不收稅費了，集體又無錢補償，致使少數(shù)農(nóng)民的承包地權(quán)益受到了損害，甚至引發(fā)了一些上訪問題。集體修路、修渠等占地，大家受益不能讓個別農(nóng)戶吃虧。一種辦法是用集體留用的機動地來解決。另外也可以由受益戶出錢予以補償?？紤]到貧困山區(qū)問題，還可以由國家或地方政府劃出專項資金給予補償。

2.土地經(jīng)營權(quán)權(quán)屬變動問題。交農(nóng)業(yè)稅時，有部分農(nóng)民棄耕，同時出現(xiàn)了部分貧困山區(qū)（如彝族）主動移居耕種。當時認為是社會文明進步的表現(xiàn)，現(xiàn)在出現(xiàn)了確權(quán)糾紛，有的還存在異地戶口問題。關(guān)于這個問題，過去政策規(guī)定，耕地拋荒2年以上，其他人可以耕種，誰種誰收，權(quán)屬問題不明?，F(xiàn)在對撂荒戶和接替耕種戶，最好根據(jù)具體情況分類指導(dǎo)、協(xié)商解決，協(xié)商不好的可訴諸法律由法院判決。同時移民戶應(yīng)在居住地上戶口。

3.耕地損失和開荒地問題。由于自然災(zāi)害和退耕還林，農(nóng)戶耕地存在損失，同時因為各種原因也存在開荒現(xiàn)象，有的農(nóng)戶開荒幾十甚至上百畝土地，這部分土地如何確權(quán)頒證值得商榷。建議由于自然原因耕地損失的由民政部門解決；屬于退耕還林的按林業(yè)政策補助并確權(quán)；屬于開荒的辦證為集體土地，開荒人經(jīng)營一定時間（收回開荒投資）后交集體發(fā)包，在同等條件下開荒人可優(yōu)先承包。

4.無地農(nóng)民問題?！吧环值?，死不減地”，土地承包三十多年了，新生人口已經(jīng)結(jié)婚成家，他們等分地等了三十年，現(xiàn)在土地長期不變，部分人生活困難，問題較突出。沒有土地又是農(nóng)民，身份本身就是問題，但應(yīng)該將歷史與現(xiàn)實相結(jié)合進行處理。現(xiàn)在沒人還愿意農(nóng)轉(zhuǎn)非，城市化推進很困難。建議對沒有分地也沒有繼承到土地的新增人口，按城市標準解決社保、低保等問題，促使其轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

F301

A

10.3969/j.issn.1009-6922.2010.01.01

1009-6922(2010)01-05-08

2010-03-02

課題組組長：梅朝富，男，樂山市農(nóng)業(yè)局局長；副組長：陳樹明，男，樂山市農(nóng)業(yè)局副局長。項目負責人：劉國春，男，中共樂山市委黨校副校長，經(jīng)濟學教授。課題組成員：鄒健明、趙勇、馬亞學、李明。

責任編輯：秦利民