□ 陳錦其

浙江生態(tài)補償機制的實踐*、意義和完善策略研究

□ 陳錦其

生態(tài)文明是人類社會繼原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明后進(jìn)行的一次必然選擇。浙江的生態(tài)文明建設(shè)一直走在全國前列,也成為其他兄弟省市借鑒的樣本。生態(tài)文明是涉及各方面的系統(tǒng)工程,其中的相關(guān)利益矛盾尤為突出,如何協(xié)調(diào)并構(gòu)建相應(yīng)機制成為推動浙江生態(tài)文明建設(shè)的重點。當(dāng)前完善浙江生態(tài)補償機制具有重要意義。在回顧成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,提出了一系列關(guān)鍵的對策和建議。

生態(tài)文明 生態(tài)補償 科學(xué)發(fā)展觀 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

黨中央、國務(wù)院高度重視生態(tài)文明建設(shè)和建立生態(tài)補償機制工作。黨的十六屆五中全會首次明確提出,“按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補償?shù)脑瓌t,加快建立生態(tài)補償機制”。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中再次強調(diào),“實行有利于科學(xué)發(fā)展的財稅制度,建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制”。建立健全生態(tài)補償機制,從制度上加強生態(tài)環(huán)境保護(hù),是建設(shè)生態(tài)文明的重要內(nèi)容,是全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的重大戰(zhàn)略舉措,具有特別重要的意義。

一、生態(tài)補償相關(guān)概念

盡管已有一些針對生態(tài)補償?shù)难芯亢蛯嵺`探索,但尚沒有關(guān)于生態(tài)補償?shù)妮^為公認(rèn)的定義。綜合國內(nèi)外學(xué)者的研究并結(jié)合我國的實際情況,我們認(rèn)為:生態(tài)補償(Eco-compensation)是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的,以經(jīng)濟手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排。更詳細(xì)地說,生態(tài)補償機制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的,根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機會成本,運用政府和市場手段,調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度。對生態(tài)補償?shù)睦斫庥袕V義和狹義之分。廣義的生態(tài)補償既包括對生態(tài)系統(tǒng)和自然資源保護(hù)所獲得效益的獎勵或破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源所造成損失的賠償,也包括對造成環(huán)境污染者的收費。狹義的生態(tài)補償則主要是指前者。從目前我國的實際情況來看,由于在排污收費方面已經(jīng)有了一套比較完善的法規(guī),急需建立的是基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的生態(tài)補償機制,所以在我們的研究中采用了狹義的概念。

生態(tài)補償應(yīng)包括以下幾方面主要內(nèi)容:一是對生態(tài)系統(tǒng)本身保護(hù)(恢復(fù))或破壞的成本進(jìn)行補償;二是通過經(jīng)濟手段將經(jīng)濟效益的外部性內(nèi)部化;三是對個人或區(qū)域保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境的投入或放棄發(fā)展機會的損失的經(jīng)濟補償;四是對具有重大生態(tài)價值的區(qū)域或?qū)ο筮M(jìn)行保護(hù)性投入。生態(tài)補償機制的建立是以內(nèi)化外部成本為原則,對保護(hù)行為的外部經(jīng)濟性的補償依據(jù)是保護(hù)者為改善生態(tài)服務(wù)功能所付出的額外的保護(hù)與相關(guān)建設(shè)成本和為此而犧牲的發(fā)展機會成本;對破壞行為的外部不經(jīng)濟性的補償依據(jù)是恢復(fù)生態(tài)服務(wù)功能的成本和因破壞行為造成的被補償者發(fā)展機會成本的損失。狹義的生態(tài)補償?shù)母拍钆c目前國際上使用的生態(tài)服務(wù)付費(Payment for Ecosystem Services,PES)或生態(tài)效益付費(Payment for Ecological Benefit,PEB)有相似之處,在本文中我們把它們作為同義語對待。

二、浙江生態(tài)補償?shù)幕厩闆r分析

2009年9月24日,北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)文明研究中心承擔(dān)了國家林業(yè)局“生態(tài)文明建設(shè)的評價體系與信息系統(tǒng)技術(shù)研究”項目,構(gòu)建了中國省級生態(tài)文明建設(shè)評價指標(biāo)體系(ECCI),并在此基礎(chǔ)上設(shè)計軟件,開發(fā)數(shù)據(jù)庫及基于互聯(lián)網(wǎng)的信息平臺。該項目構(gòu)建了“生態(tài)活力”、“環(huán)境質(zhì)量”、“社會發(fā)展”、“協(xié)調(diào)程度”4個核心考察領(lǐng)域,22項具體指標(biāo)的體系框架,以國家公開發(fā)布的權(quán)威數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),對我國各省市自治區(qū)2005年至2007年的生態(tài)文明建設(shè)情況進(jìn)行了綜合評價,在公布的中國省級生態(tài)文明建設(shè)評價報告中,我省和北京、上海、海南、天津、福建等省份排名居全國前列,彰顯我省在生態(tài)文明建設(shè)方面取得的成績。

浙江省是國內(nèi)第一個在省域范圍內(nèi)由政府提出完善生態(tài)補償機制意見的省份,2005年出臺《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》,2006年出臺《錢塘江源頭地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)省級財政專項補助暫行辦法》,2008年出臺《浙江省生態(tài)環(huán)保財力轉(zhuǎn)移支付試行辦法》,全面實施生態(tài)補償制度,八大水系源頭地區(qū)45個市、縣(市)每年將獲得不同額度的省級生態(tài)環(huán)保財力轉(zhuǎn)移支付資金。探索運用價格機制促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的有效途徑,杭州、湖州、嘉興、紹興市以及黃巖、玉環(huán)、桐鄉(xiāng)、諸暨、蘭溪等縣(市、區(qū))積極探索排污權(quán)交易試點,建立排污總量控制制度。這些改革探索,進(jìn)一步完善“污染付費、受益補償”的資源利用機制,在運用經(jīng)濟手段促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面邁出先行一步。

(一)基層自發(fā)探索與實踐

生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵十分豐富,相對來說在一個較小的區(qū)域?qū)嵭猩鷳B(tài)補償,比大區(qū)域更容易操作,因此基層的實踐和探索十分重要。自浙江開展生態(tài)省建設(shè)工作以來,各地對生態(tài)補償作了大量的探索。杭州、溫州、湖州、建德、德清、洞頭等地已經(jīng)制定出臺或?qū)⒁雠_相關(guān)的政策意見。2003年12月臺州市政府辦公室下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)長潭水庫飲用水源水質(zhì)保護(hù)專項資金管理辦法的通知》,設(shè)立長譚水庫飲用水源保護(hù)專項資金600萬元/年。2004年1月紹興市政府辦公室下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)紹興市湯浦水庫水源環(huán)境保護(hù)專項資金管理暫行辦法的通知》,每年按湯浦水庫供水量每噸0.015元計算,由水務(wù)集團負(fù)責(zé)每年的12月底前一次性將資金劃入專項資金賬戶,設(shè)立湯浦水庫水源環(huán)境保護(hù)專項資金。金華市金東區(qū)傅村鎮(zhèn)政府與源東鄉(xiāng)政府,從2004年開始以協(xié)議形式,傅村鎮(zhèn)交上游源東鄉(xiāng)5萬元,作為對源東鄉(xiāng)保護(hù)和治理生態(tài)環(huán)境以及因此而造成的公共財政收入減少的補償。江山、龍游等縣(市、區(qū))也對水源地區(qū)和庫區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以生態(tài)補償?shù)拿x進(jìn)行了財政補助。

同時,各地還積極地探索異地開發(fā)、水資源使用權(quán)交易、排污權(quán)交易等多形式的生態(tài)補償方式。不少縣(市)制定了水系上游鄉(xiāng)鎮(zhèn)在下游開發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū)投資辦廠,稅收給予返還的政策。有的地方正在積極穩(wěn)妥地開展跨區(qū)域的水資源使用權(quán)交易,探索試點排污權(quán)交易。各地在環(huán)境污染整治中,對水系上游地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的重點環(huán)保監(jiān)管區(qū)和重點污染源的治理,制定了綜合性的污染整治措施和扶持政策,既通過污染整治實現(xiàn)了達(dá)標(biāo)排放,又通過異地搬遷、技術(shù)改造、結(jié)構(gòu)調(diào)整等多種扶持方式,保持了當(dāng)?shù)丶鹊玫慕?jīng)濟利益,促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。

(二)下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》

建立健全生態(tài)補償機制作為生態(tài)省建設(shè)工作中一項重要政策措施,在省政府的直接部署下有序地進(jìn)行。先后組織召開了專家、部分市縣政府負(fù)責(zé)人和省級有關(guān)部門參加的座談會,聽取多方意見,重點針對人大、政協(xié)和各地政府反映比較集中的幾種補償形式,以及浙江省建立生態(tài)補償機制工作探索和實踐情況進(jìn)行了分析和研究,進(jìn)一步加深了對生態(tài)補償機制概念和內(nèi)涵的認(rèn)識,并形成了調(diào)研報告。省生態(tài)辦牽頭,在深入開展調(diào)查研究,借鑒國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗,充分聽取基層政府和專家學(xué)者意見的基礎(chǔ)上,形成了《浙江省人民政府關(guān)于進(jìn)一步建立健全生態(tài)補償?shù)囊庖姟反鷶M稿。省政府辦公廳在征求省級14個部門的意見后,對初步意見稿作了進(jìn)一步修改和完善,對什么樣的區(qū)域需要給予生態(tài)補償;實行補償?shù)膮^(qū)域需要設(shè)置什么樣的生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn);用什么樣的方式和措施補償;補償通過什么樣的渠道;如何加強生態(tài)補償機制實施工作的領(lǐng)導(dǎo)和考核等方面均作了更深入的研究和探討,并提出了修改建議。2005年8月26日省政府下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》。

(三)出臺《錢塘江源頭地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)省級財政專項補助暫行辦法》

浙江省政府辦公廳召集財政、環(huán)保、經(jīng)貿(mào)、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)等部門,研究了相關(guān)政策辦法,提擬集中一部分資金先在錢塘江流域源頭,科學(xué)、合理地確定范圍,對源頭地區(qū)實施生態(tài)保護(hù)專項補助,試點先行,逐步推進(jìn),為進(jìn)一步深入實施生態(tài)補償積累經(jīng)驗。為貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀,推進(jìn)生態(tài)省建設(shè),進(jìn)一步深入實施《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》的要求,省政府在錢塘江源頭地區(qū)首先嘗試實施環(huán)境保護(hù)省級財政專項補助,2006年4月28日,省政府辦公廳印發(fā)了《錢塘江源頭地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)省級財政專項補助暫行辦法》,將按照“誰保護(hù),誰受益”、“責(zé)權(quán)利統(tǒng)一”、“突出重點,規(guī)范管理”和“試點先行,逐步推進(jìn)”的原則,對錢塘江源頭地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)加大財政轉(zhuǎn)移支付。

《辦法》明確在原有的相關(guān)省級財政專項資金政策的基礎(chǔ)上,省政府每年再拿出一塊資金,實行生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項補助,專項補助資金主要用于錢塘江源頭地區(qū)內(nèi)的生態(tài)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治。省級財政專項資金的補助對象,初步確定為錢塘江流域干流和流域面積100平方公里以上的一級支流源頭所在的經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)縣(市、區(qū))。

專項補助的測算依據(jù)主要有幾個方面:一是生態(tài)建設(shè)補助方面,主要以重要生態(tài)公益林面積和大中型水庫水面折算面積為測算范圍;二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補助方面,按因環(huán)保要求當(dāng)年淘汰既有、限制規(guī)模和搬遷過程中的化工、醫(yī)藥、造紙、制革、印染、冶煉、水泥、味精等重點污染企業(yè),對當(dāng)?shù)刎斦杖朐斐捎绊懙?三是環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補助方面,主要指根據(jù)生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要和“811”環(huán)境污染整治行動計劃建設(shè)的環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施,包括城鎮(zhèn)污水處理及管網(wǎng)、城鄉(xiāng)生活垃圾無害化處置、飲用水源保護(hù)、流域交界斷面水質(zhì)自動監(jiān)測系統(tǒng)、重點污染源自動監(jiān)控系統(tǒng)等建設(shè)工程;四是農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染綜合防治補助方面,主要為規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場治理和搬遷、垃圾中轉(zhuǎn)站建設(shè)和農(nóng)戶沼氣建設(shè)。

(四)出臺《浙江省生態(tài)環(huán)保財力轉(zhuǎn)移支付試行辦法》

省財政廳、環(huán)保廳等部門聯(lián)合組織研究并對省內(nèi)生態(tài)良好的區(qū)域?qū)嵤┭a償,從2002年開始,每年以專項的名義支付的補償金由5億元增加到2007年的29.5億元。經(jīng)過幾年的探索,補償方法和標(biāo)準(zhǔn)不斷完善,2008年制定出臺了《浙江省生態(tài)環(huán)保財力轉(zhuǎn)移支付試行辦法》,全面實施對八大流域源頭所在市、縣(市)的生態(tài)環(huán)保財力轉(zhuǎn)移支付。具體做法是: 1、省財政轉(zhuǎn)移支付對象。重點是省境內(nèi)八大水系干流和流域面積100平方公里以上的一級支流源頭和流域面積較大的市、縣(市),并以省對市縣財政結(jié)算單位為計算、考核和分配轉(zhuǎn)移支付資金的對象,補償資金由市縣政府統(tǒng)籌安排使用。2、財力轉(zhuǎn)移支付分配辦法。以省級以上生態(tài)公益林面積(權(quán)重占30%)、大中型水庫面積(權(quán)重占20%)作為生態(tài)功能保護(hù)類指標(biāo),以主要流域水環(huán)境質(zhì)量(權(quán)重占30%)、大氣環(huán)境質(zhì)量(權(quán)重占20%)作為環(huán)境質(zhì)量改善類指標(biāo)進(jìn)行考核,結(jié)果優(yōu)于設(shè)定警戒指標(biāo)的給予獎勵,反之則予以扣罰。財力轉(zhuǎn)移支付資金的兌現(xiàn)還結(jié)合各市縣的財力狀況實行分檔兌現(xiàn)補助額,資金總量一年一定,列入當(dāng)年省級財政預(yù)算。2007年省級財政兌現(xiàn)的轉(zhuǎn)移支付資金總量為6億元,涉及45個市、縣,受補助最多的淳安縣獲補助5422萬元,最少的縣也有100萬元。這些措施對全省生態(tài)保護(hù)和建設(shè)起到了很好的激勵和鞭策作用。

三、建立和完善生態(tài)補償機制的重大意義

生態(tài)補償機制是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境,改善和發(fā)揮其對經(jīng)濟社會發(fā)展的生態(tài)服務(wù)功能,促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展,運用市場經(jīng)濟理念和政府財政手段,調(diào)節(jié)利益相關(guān)者之間的生態(tài)與經(jīng)濟利益的一種公共制度安排。當(dāng)前,我省生態(tài)建設(shè)取得顯著成效,經(jīng)濟社會快速發(fā)展,經(jīng)濟實力不斷壯大。同時,生態(tài)環(huán)境承載發(fā)展的能力與容量仍然十分有限,區(qū)域發(fā)展很不平衡,保護(hù)生態(tài)的外部環(huán)境極不經(jīng)濟。建立和完善生態(tài)補償機制,實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,促進(jìn)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,建設(shè)生態(tài)文明、促進(jìn)社會和諧發(fā)展不但必要,而且可行。

(一)建立生態(tài)補償機制是落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求

只有科學(xué)發(fā)展,才能實現(xiàn)生態(tài)文明的目標(biāo),實現(xiàn)人與自然的和諧相處,構(gòu)建起社會主義和諧社會。科學(xué)發(fā)展觀第一要義是發(fā)展。建立生態(tài)補償機制就是按照科學(xué)發(fā)展觀的要求,為解決過度以經(jīng)濟增長為目標(biāo)的經(jīng)濟發(fā)展模式和不可再生自然資源及環(huán)境惡化等生態(tài)容量現(xiàn)實矛盾,將環(huán)境資源納入稀缺性生產(chǎn)要素,通過生態(tài)技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新,積極探索生態(tài)文明視野下的發(fā)展規(guī)律,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式,提高發(fā)展質(zhì)量和效益,實現(xiàn)又好又快發(fā)展。事實上,在傳統(tǒng)的發(fā)展模式下,由于生態(tài)環(huán)境作為公共資源,森林、草原、濕地和礦產(chǎn)等自然資源被過度開發(fā),CO2等溫室甚至有毒氣體排放在空氣中,此類經(jīng)濟行為由于未受到限制使地方經(jīng)濟和社會發(fā)展?fàn)奚艽?顯然是不可持續(xù)的發(fā)展方式。生態(tài)補償機制的建立,體現(xiàn)了統(tǒng)籌兼顧和公平正義,有利于經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

科學(xué)發(fā)展觀核心是以人為本。一切為了人民,一切依靠人民,發(fā)展成果由人民共享,這是黨執(zhí)政的目的和基礎(chǔ)。建立生態(tài)補償機制正是體現(xiàn)了以人為本的原則。人是價值的中心,人的全面發(fā)展必須促進(jìn)人與自然的和諧。社會主義物質(zhì)文明、精神文明和政治文明離不開生態(tài)文明。沒有生態(tài)安全,人類自身就會陷入不可逆轉(zhuǎn)的生存危機。經(jīng)濟發(fā)展的終極目標(biāo)也是為了人民福祉的提高,脫離人民的經(jīng)濟發(fā)展,即使G DP增長得再快,如果連基本的生活用水都得不到供給、空氣質(zhì)量嚴(yán)重惡化,只是空中樓閣式的經(jīng)濟增長。通過建立生態(tài)補償機制,構(gòu)建以生態(tài)為導(dǎo)向的經(jīng)濟發(fā)展模式,才能真正體現(xiàn)以人為本的執(zhí)政理念,實現(xiàn)經(jīng)濟與人口資源環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

(二)建立生態(tài)補償機制是建設(shè)生態(tài)文明的內(nèi)在需求

生態(tài)文明是人類文明的一種形態(tài),它以尊重和維護(hù)自然為前提,以人與人、人與自然、人與社會和諧共生為宗旨,以建立可持續(xù)的生產(chǎn)方式和消費方式為內(nèi)涵,以引導(dǎo)人們走上持續(xù)、和諧的發(fā)展道路為著眼點。生態(tài)文明強調(diào)人的自覺與自律,強調(diào)人與自然環(huán)境的相互依存、相互促進(jìn)、共處共融,既追求人與生態(tài)的和諧,也追求人與人的和諧,而且人與人的和諧是人與自然和諧的前提?？梢哉f,生態(tài)文明是人類對傳統(tǒng)文明形態(tài)特別是工業(yè)文明進(jìn)行深刻反思的成果,是人類文明形態(tài)和文明發(fā)展理念、道路和模式的重大進(jìn)步。

建立健全生態(tài)環(huán)境補償機制,就是要使生態(tài)環(huán)境的外部成本內(nèi)部化,形成生態(tài)環(huán)境的受益者付費、破壞者賠償、建設(shè)者和保護(hù)者得到合理補償?shù)牧夹赃\行機制,從而提高社會各界的生態(tài)環(huán)境意識,促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變,調(diào)動全社會從事生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的積極性,為建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會,促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展提供體制和政策保障。

(三)建立和完善生態(tài)補償機制是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的客觀要求

建設(shè)生態(tài)文明,前提是發(fā)展。只有發(fā)展,才能不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化生活需要。但發(fā)展的同時,要保護(hù)好人類賴以生存的環(huán)境,需要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式,走新型工業(yè)化道路。新型工業(yè)化道路是生態(tài)文明的工業(yè)化道路,它要求減少資源消耗、減少污染排放,走一條既能節(jié)約資源,又能使人與環(huán)境友好相處的經(jīng)濟發(fā)展之路。具體來說,就是要發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟,達(dá)到經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙贏。經(jīng)過全社會堅持不懈的努力,我們一定要逐步使循環(huán)經(jīng)濟形成較大規(guī)模,可再生能源比重顯著上升,主要污染物排放得到有效控制,生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善,生態(tài)文明觀念在全社會牢固樹立。這是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的需要,是建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的需要。

經(jīng)過連續(xù)多年大規(guī)模的建設(shè)和治理,近年來浙江省生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作取得重要進(jìn)展和顯著成就。但是從總體上看,我省生態(tài)環(huán)境比較脆弱的局面還沒有根本改變,生態(tài)環(huán)境保護(hù)的任務(wù)依然十分艱巨,尤其是推進(jìn)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的利益關(guān)系還沒有理順。建立健全生態(tài)環(huán)境補償機制,就是要使生態(tài)環(huán)境的外部成本內(nèi)部化,形成生態(tài)環(huán)境的受益者付費、破壞者賠償、建設(shè)者和保護(hù)者得到合理補償?shù)牧夹赃\行機制,從而提高社會各界的生態(tài)環(huán)境意識,促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變,調(diào)動各方面從事生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的積極性,為建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會,促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展提供體制和政策保障。

(四)建立和完善生態(tài)補償機制是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀要求

建立健全生態(tài)環(huán)境補償機制是推進(jìn)形成主體功能區(qū)的內(nèi)在要求。加快建立健全生態(tài)環(huán)境補償機制,對這些地區(qū)為保障生態(tài)安全做出的貢獻(xiàn)給予合理補償,是落實規(guī)劃綱要部署、推進(jìn)主體功能區(qū)形成的關(guān)鍵,是推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃實施的內(nèi)在要求。

紹興新昌縣是市域范圍內(nèi)另一個比較典型的例子。新昌縣位于紹興市上游,屬環(huán)境敏感區(qū),隨著經(jīng)濟的發(fā)展,結(jié)構(gòu)性污染日益突出,對下游造成了很大影響。根據(jù)生態(tài)環(huán)境功能分區(qū),紹興市開始限制一些產(chǎn)業(yè)在新昌縣發(fā)展,而在環(huán)境容量資源比較豐富的地區(qū)為新昌提供異地開發(fā)生態(tài)補償,在紹興袍江工業(yè)區(qū)設(shè)立新昌醫(yī)藥工業(yè)園,市政府給予政策優(yōu)惠,規(guī)定凡新昌醫(yī)藥工業(yè)園內(nèi)繳納的增值稅和所得稅屬市級財政分成所得部分,新昌得70%。這樣一來,既解決了上游的污染問題,也促進(jìn)了生產(chǎn)力的合理布局和區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、建立和完善生態(tài)補償機制的政策建議

(一)逐步建立健全生態(tài)補償立法、管理和監(jiān)管體制

不管是采取公共支付方式,還是基于市場的生態(tài)環(huán)境購買,生態(tài)補償目標(biāo)的實現(xiàn),不是制定單一政策就可以達(dá)到的,必須要有相關(guān)法律法規(guī)保障和配套政策支持。

從目前來看,應(yīng)加強部門內(nèi)部和行政地域內(nèi)的生態(tài)補償工作,整合有關(guān)生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容;對于跨部門和跨行政地區(qū)的生態(tài)補償工作,上級部門應(yīng)給予協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。

此外,政府出于生態(tài)保護(hù)意愿而進(jìn)行的補償合作或推行補償政策,必然還需要對政策的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)管。只有嚴(yán)格地對生態(tài)指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測并科學(xué)地加以認(rèn)定,才能夠形成一個較規(guī)范的生態(tài)服務(wù)交易市場或?qū)崿F(xiàn)有效地生態(tài)補償。否則,寬松的監(jiān)督或疏忽的管理會導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)效率低下或降低補償支付意愿,最終達(dá)不到生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)。因此,生態(tài)補償?shù)膶嵺`需要構(gòu)建一套十分嚴(yán)謹(jǐn)甚至可以說是苛刻的監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn),尤其是可以用來交易的生態(tài)補償額度,更是需要嚴(yán)格認(rèn)定才能夠得到交易許可,就是為了保證生態(tài)補償?shù)馁|(zhì)量和生態(tài)保護(hù)的有效性。

(二)加大生態(tài)補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付力度,進(jìn)行多渠道融資

首先,加強各級政府對生態(tài)補償?shù)闹С峙c合作。地方政府除了負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)生態(tài)補償機制的建立之外,在一些主要依靠財政支持的生態(tài)補償中,應(yīng)根據(jù)自身財力情況給予支持和合作,以發(fā)揮各級財政的綜合作用。

其次,完善生態(tài)補償?shù)呢斦唧w系,積極探索并建立多渠道的融資機制。政府手段仍是目前生態(tài)補償?shù)闹饕胧?同時應(yīng)積極探索使用市場手段補償生態(tài)效益的可能途徑。生態(tài)補償不能單靠政府補貼,要建立補償制度,健全補償途徑,促使補償主體多元化,補償方式多樣化。如浙江長興縣,廣泛吸納社會和民間資金,積極探索多層次、多渠道、多元化的投融資機制,大力推進(jìn)市場化運作,按照“誰投資、誰建設(shè)、誰管理、誰經(jīng)營”的原則,放開建設(shè)權(quán),搞活經(jīng)營權(quán),鼓勵和吸引民營資本進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域。如今在長興縣正感受著公用事業(yè)改民營的魅力:投資數(shù)百萬元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自來水廠陸續(xù)建成了,老百姓喝上了放心水;垃圾焚燒發(fā)電廠建成了,全縣農(nóng)村的生活垃圾將實行統(tǒng)一收集處理;污水處理廠建成了,全縣各建制鎮(zhèn)將全部擁有一座污水處理廠,極大地改善了農(nóng)村生活環(huán)境,不僅實現(xiàn)了農(nóng)村勞動力的有效轉(zhuǎn)移,還能為財政“分憂”。

(三)加強宣傳增強對生態(tài)補償?shù)恼J(rèn)知與參與

生態(tài)補償必須得到全社會的關(guān)心和支持。建議進(jìn)一步加強生態(tài)補償?shù)目破战逃痛蟊娦麄?增強群眾的生態(tài)補償意識,明確生態(tài)補償?shù)恼?使公眾積極主動參與到生態(tài)補償中去。利益相關(guān)者是生態(tài)補償機制落實的最終對象,其知識、認(rèn)知和意愿直接影響生態(tài)補償?shù)男ЧＴ谥贫ㄉ鷳B(tài)補償機制和規(guī)劃時要充分鼓勵利益相關(guān)者的參與,采取“邊學(xué)邊做”的方法,通過項目實施提高其能力。尤其是在人、財兩缺的欠發(fā)達(dá)地區(qū),應(yīng)當(dāng)通過相關(guān)各級公共投資項目,加強政府部門和社區(qū)組織的能力建設(shè),包括決策者、規(guī)劃者、管理人員、企業(yè)管理者等等。

(四)加強生態(tài)補償科學(xué)研究與試點工作

生態(tài)補償是一個新的課題,生態(tài)補償機制的建立是一項復(fù)雜而長期的系統(tǒng)工程,涉及生態(tài)保護(hù)和建設(shè)資金籌措和使用等各個方面。加上我省區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡,經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護(hù)之間的矛盾仍很突出,生態(tài)補償機制建立尚處于探索階段,許多問題還有待于深入研究。建議將生態(tài)補償問題列入我省重點科研計劃,進(jìn)一步加強生態(tài)補償關(guān)鍵問題的科學(xué)研究。對補償標(biāo)準(zhǔn)體系等關(guān)鍵技術(shù),如生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的物質(zhì)量和價值的核算、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)與生態(tài)補償?shù)你暯?、生態(tài)補償?shù)膶ο?、?biāo)準(zhǔn)、方式方法,以及資源開發(fā)和重大工程活動的生態(tài)影響評價等,都需要跨學(xué)科綜合研究,需要組織進(jìn)一步的科技攻關(guān)。還需要加強生態(tài)監(jiān)測體系研究,為建立切實有效的生態(tài)補償機制提供有力的技術(shù)支撐。

在開展理論研究的同時,還應(yīng)積極做好生態(tài)補償?shù)脑圏c工作。各部門在以前工作的基礎(chǔ)上,應(yīng)根據(jù)其工作的重點,選擇具有一定基礎(chǔ)的地區(qū)和類型進(jìn)行試點示范,在加強理論研究和不斷總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,積極推進(jìn)生態(tài)補償機制的建立和相關(guān)政策措施的完善。

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(責(zé)任編輯:陳 寧)

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*作者:陳錦其,浙江省委黨校軟科學(xué)研究所、浙江省科學(xué)發(fā)展觀與浙江發(fā)展研究中心教師,郵編:311121