□ 安蓉泉

杭州以民主促民生戰(zhàn)*略的實(shí)踐提升研究

□ 安蓉泉

以民主促民生戰(zhàn)略是杭州踐行科學(xué)發(fā)展觀,通過民主參與機(jī)制的建立來推動(dòng)民生問題的解決這樣一種創(chuàng)新實(shí)踐,也是基層民主政治建設(shè)的新嘗試。杭州以民主促民生的實(shí)踐,在提供政策咨詢、提升政策認(rèn)同、提煉民間訴求、提高政府效能方面,已經(jīng)發(fā)揮出巨大的體制性作用。但也遇到了一系列矛盾,暴露出一些需要值得研究的問題。借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)成功理念和操作辦法,探討進(jìn)一步完善這一戰(zhàn)略的理念和思路尤為重要。

以民主促民生 實(shí)踐 杭州

近年來,杭州市委市政府通過重視專家咨詢、方案公開展示、吸收市民參會(huì)、媒體討論引導(dǎo)、發(fā)揮社區(qū)作用、完善決策機(jī)制、創(chuàng)新參與平臺(tái)、開展?jié)M意不滿意評(píng)議等途徑,在比較大的層面通過民主參與機(jī)制的建立,努力使政府工作與民意動(dòng)態(tài)、民眾需求相適應(yīng)。杭州以民主促民生的實(shí)踐,在提供政策咨詢、提升政策認(rèn)同、提煉民間訴求、提高政府效能方面,已經(jīng)發(fā)揮出巨大的體制性作用。分析其實(shí)踐中面臨的難題,借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)成功理念和操作辦法,對(duì)于今后服務(wù)型政府的塑造,具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、杭州以民主促民生實(shí)踐中面臨的幾個(gè)突出問題

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、社會(huì)綜合進(jìn)步的杭州,以民主促民生的實(shí)踐還是初步的,工作中也遇到了一系列矛盾,暴露出一些需要值得研究的問題。

1.民主參與的共識(shí)度還不夠高,社會(huì)理性精神有待進(jìn)一步提升

“以民主促民生”戰(zhàn)略在實(shí)施過程中,由于涉及到政府部門工作方式的調(diào)整、工作作風(fēng)的改進(jìn)和工作機(jī)制的變革,涉及到民眾、學(xué)者、媒體等對(duì)一些社會(huì)矛盾、利益糾紛、民主程序等認(rèn)識(shí)上的差異,導(dǎo)致人們?cè)谝恢聯(lián)碜o(hù)這一基本戰(zhàn)略的同時(shí),實(shí)際存在著對(duì)民主參與共識(shí)上的一些距離。進(jìn)而影響到民主參與若干條件的積累、環(huán)境的建設(shè)和效能的提高。

部分官員對(duì)民主發(fā)展趨勢(shì)和自身能力不足缺乏清醒認(rèn)識(shí)。一些黨政官員既希望通過擴(kuò)大民主參與調(diào)動(dòng)社會(huì)資源、化解利益矛盾,提高決策科學(xué)化民主化水平,但對(duì)“以民主促民生”的政治意義和發(fā)展趨勢(shì)缺乏清醒認(rèn)識(shí),對(duì)實(shí)施民主參與必須付出的管理成本、時(shí)間成本缺乏思想準(zhǔn)備和代價(jià)意識(shí),因而在征求民意遇到提出意見較多、群眾情緒激烈、有序程度不夠、解決難度較大、工作進(jìn)度放慢時(shí),出現(xiàn)埋怨情緒增多、任務(wù)觀點(diǎn)應(yīng)付、兼顧民主和效率的主動(dòng)性不高的情況。

部分市民民主參與的理性精神和基本素養(yǎng)有待提高。在市民群眾對(duì)民主參與表現(xiàn)出巨大熱情和較高評(píng)價(jià)的同時(shí),在參與杭州公共項(xiàng)目時(shí),一些市民也存在著公共理性弱質(zhì)的情況,突出表現(xiàn)為不愿意花時(shí)間參與、不善于平等協(xié)商、不尊重對(duì)方權(quán)益、不懂得適當(dāng)妥協(xié)、不習(xí)慣“少數(shù)服從多數(shù)”、只考慮個(gè)人利益不顧及公共利益的傾向。

對(duì)專家參與的人員結(jié)構(gòu)和作用發(fā)揮的認(rèn)識(shí)不夠全面。一些政府主管部門在邀請(qǐng)專家時(shí),存在三個(gè)認(rèn)識(shí)上的誤區(qū):一是偏重于技術(shù)性專家而忽視了人文、社會(huì)和生態(tài)方面專家的情況,導(dǎo)致專家結(jié)構(gòu)失衡、專家意見純技術(shù)化,使一些公共項(xiàng)目在科學(xué)性與藝術(shù)性、技術(shù)性與綜合性的結(jié)合上存在不足;二是有些政府部門聽取意見時(shí)存在只愿聽取專家正面肯定的意見,不重視專家反面意見的情況,導(dǎo)致一些專家參與熱情下降,“經(jīng)濟(jì)人”傾向上升。三是怎樣把專家專業(yè)眼光和市民生活經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來,由于缺乏相關(guān)機(jī)制銜接,導(dǎo)致一些地方對(duì)專家的建議不以為然,放置一旁。

媒體對(duì)民主參與的深度分析和自覺引導(dǎo)意識(shí)不強(qiáng)。總體看省市媒體對(duì)“以民主促民生”類的新聞雖然重視但還缺乏深度研究、深入采訪和引導(dǎo)意識(shí),存在面上報(bào)道多深度分析少、維權(quán)內(nèi)容多引導(dǎo)分析少、事件報(bào)道多“背景”介紹少、問題報(bào)道多“兩難”分析少、資料介紹多獨(dú)立分析少的情況,使得媒體對(duì)市民在民主參與中提升公共理性和引導(dǎo)有序參與的應(yīng)有作用受到制約。

2.民主參與的機(jī)制不夠科學(xué),居民參與質(zhì)量有待進(jìn)一步提升

民主參與的信息傳播渠道還不夠通暢。目前杭州重大決策或重大工程項(xiàng)目的民主參與信息,發(fā)布渠道主要是兩條:一條是通過政府機(jī)關(guān)報(bào)、政府網(wǎng)等公共媒體傳播;另一條是通過政府內(nèi)部傳遞渠道以文件、通知、會(huì)議等形式層層傳遞。這兩個(gè)信息傳播渠道在保證上情下達(dá)、下情上傳基本功能的同時(shí),還存在受眾面不廣、信息比較分散、時(shí)效性不強(qiáng)、程序介紹詳盡度不足、市民注意力不夠等問題,直接影響到市民參與的熱情、廣度和深度。

政府民主決策會(huì)議的市民參與度有待提高。由于市民代表選擇的缺陷、會(huì)議內(nèi)容的熟悉度較低、對(duì)“作秀”的疑慮等導(dǎo)致市民參與熱情遠(yuǎn)遜于預(yù)期。如在市政府常務(wù)會(huì)議的“開放式?jīng)Q策”中就存在以下幾個(gè)問題:一是報(bào)名參會(huì)的市民以及視頻連線的網(wǎng)民人數(shù)不夠多。二是網(wǎng)民留言的熱情不夠高。三是會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)互動(dòng)氣氛也不夠熱烈。

民主決策會(huì)議的受邀人大代表、政協(xié)委員及市民代表的參與質(zhì)量有待提高。目前,杭州一些黨務(wù)、政務(wù)活動(dòng)邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、市民代表參加已成習(xí)慣。但在實(shí)際操作中存在幾個(gè)問題:一是人大代表、政協(xié)委員由于各種原因出現(xiàn)臨時(shí)換人,打亂了相關(guān)組織工作安排。二是會(huì)議代表對(duì)會(huì)議涉及的內(nèi)容不了解而準(zhǔn)備不足而影響參會(huì)發(fā)言的質(zhì)量。三是網(wǎng)民的挑選由議案提交單位確定,市民代表的產(chǎn)生則是在按城區(qū)分類后產(chǎn)生。這種代表遴選方式可能導(dǎo)致公眾對(duì)開放的黨務(wù)政務(wù)民主決策會(huì)議,能否真正把公開透明、尊重民意、整合利益等現(xiàn)代政府理念落到實(shí)處產(chǎn)生疑慮。

民意征集中的代表性有所欠缺。一是中青年居民基層參與度不高。由于社區(qū)內(nèi)的中青年作休日與會(huì)議的時(shí)間往往沖突,因而從目前參加各類民主協(xié)商性會(huì)議的居民結(jié)構(gòu)來看,主體還是退休在家的“白發(fā)族”老年人。這樣得到的意見信息是不全面的,而由于年齡差異對(duì)問題的認(rèn)識(shí)差別很大,對(duì)決策的副作用也在一定程度上存在。二是某些民意征集的方法使用不嚴(yán)謹(jǐn),如調(diào)查問卷的回收比例缺乏回收下限要求導(dǎo)致資料失真。

3.“少數(shù)服從多數(shù)”原則使用失當(dāng),多數(shù)和少數(shù)的互動(dòng)能力需要提高

在民意集中的過程中,“少數(shù)服從多數(shù)”是經(jīng)常使用的基本議事準(zhǔn)則。但在復(fù)雜和多元的利益格局中,這一原則的使用在有利于明晰主要傾向、加快工作效率的同時(shí),也面臨一些問題。一是某個(gè)局部產(chǎn)生的“多數(shù)”,和市里經(jīng)過更大范圍調(diào)研產(chǎn)生的“多數(shù)”意見產(chǎn)生沖突怎么辦?二是少數(shù)人意見反映了“第一序列”生存需要時(shí),多數(shù)人的意見要不要服從“少數(shù)人”的基本生存需要?三是在“少數(shù)服從多數(shù)”的同時(shí),怎樣安撫和保護(hù)“少數(shù)”的利益?特別是當(dāng)“多數(shù)”和“少數(shù)”力量比較接近時(shí)怎么辦?四是如果沒有生存需要序列上的少數(shù)多數(shù)沖突,征求意見程序到位,經(jīng)過民主程序投票產(chǎn)生“多數(shù)人意見”后,少數(shù)人還在繼續(xù)上訪、寫信怎么辦?

4.民主參與的支持手段較弱,保障條件有待進(jìn)一步改善

一是民主參與的激勵(lì)機(jī)制不健全,一方面經(jīng)費(fèi)保障不到位,另一方面政績(jī)考核忽視民主參與。二是民主參與的方式方法缺乏創(chuàng)新,社區(qū)聽證會(huì)、專家咨詢委員會(huì)是運(yùn)用較多的兩種民主參與方式,而在發(fā)揮社會(huì)中介組織、市場(chǎng)機(jī)制、媒體調(diào)查等社會(huì)治理手段方面,還比較滯后,特別是公私合作、市民團(tuán)體、意見調(diào)查等方面還需要進(jìn)一步創(chuàng)新和實(shí)踐。三是民主決策會(huì)前開放溝通準(zhǔn)備不足,民主決策會(huì)議之后的開放回應(yīng)機(jī)制亦需完善。

5.民主參與的文化背景相對(duì)滯后,外部環(huán)境需要進(jìn)一步優(yōu)化

以民主促民生實(shí)踐的成功推進(jìn),有賴于一個(gè)良好的外部環(huán)境,即政府、媒體與公眾之間良好的和諧互動(dòng)關(guān)系。當(dāng)前,杭州以民主促民生的外部環(huán)境還存在一些缺憾:一是媒體輿論宣傳不足導(dǎo)致民眾對(duì)民主參與機(jī)制、平臺(tái)和作用的關(guān)注興奮點(diǎn)尚未激活。加上媒體的報(bào)道主要以本地媒體的動(dòng)態(tài)報(bào)道為主,缺乏有影響的全國(guó)性媒體的評(píng)論性、分析性的深度報(bào)道。二是由于公民意識(shí)不強(qiáng)導(dǎo)致一些市民政治參與冷漠癥和過度的非理性參與癥,限制了目前杭州已有民主參與平臺(tái)社會(huì)效應(yīng)的發(fā)揮。三是公眾、媒體對(duì)杭州目前民主參與平臺(tái)的創(chuàng)新效應(yīng)估計(jì)不足。如杭州的“滿意不滿意評(píng)比”、庭院改造“四問四權(quán)”、政府常務(wù)會(huì)議“開放式?jīng)Q策”等,作為中國(guó)地方政府走向民主決策的一些改革創(chuàng)新,在拓展公眾參與度和政務(wù)透明度方面都前進(jìn)了一大步,但公眾及媒體對(duì)其創(chuàng)新效應(yīng)的感受和報(bào)道,與政府部門的努力及實(shí)踐中已顯露出的客觀效應(yīng)存在較大反差,這在一定程度上可能影響職能部門參與及持續(xù)推進(jìn)民主參與機(jī)制創(chuàng)新的積極性。

二、杭州民主治理中面臨難題的體制文化背景分析

民主治理在政治規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì)意義上,都有無可爭(zhēng)議的指向作用。但任何國(guó)家和地區(qū)的民主發(fā)展,都不能不以其生存土壤為條件。杭州民主治理過程顯露出來的理性精神、參與機(jī)制、參與條件、多數(shù)原則、外部環(huán)境等方面需要提升的問題,有其深刻的歷史和社會(huì)原因。正視和分析這些原因,對(duì)于把握問題綜合因素和尋求可行解決對(duì)策,具有基礎(chǔ)性意義。影響杭州民主治理面臨難題的體制文化背景,可主要從以下四個(gè)方面分析。

1.集權(quán)化管理體制與多元化利益訴求不適應(yīng)

作為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)大市,民眾經(jīng)濟(jì)和政治生活中的需求變化與現(xiàn)時(shí)社會(huì)管理體制改革的相對(duì)滯后形成反差,造成目前杭州政治生活中的三個(gè)需要解決的緊迫問題:一是政府主導(dǎo)大量社會(huì)資源的調(diào)控權(quán)與要素分配的非均衡性、非協(xié)商性帶來的認(rèn)知和利益沖突。這在土地出讓、房屋拆遷、城市改造、招商引資、財(cái)政投入、社會(huì)保障、生產(chǎn)安全等方面,暴露出來一系列政府努力與民間認(rèn)知的反差。二是政府終日忙于解決公共服務(wù)“歷史欠賬”,與相對(duì)疏于為市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行中出現(xiàn)新問題提供制度創(chuàng)新而導(dǎo)致社會(huì)矛盾加劇。這突出表現(xiàn)在對(duì)工作方式調(diào)整、歷史問題解決、市民怨言梳理、基層管理加強(qiáng)等方面,政府調(diào)查研究特別是制度創(chuàng)新的精力和成果相對(duì)滯后,這導(dǎo)致了一些社會(huì)問題久拖不決、反復(fù)出現(xiàn)、因人而異、矛盾增加的情況。三是當(dāng)前社會(huì)階層多元化和利益訴求廣泛化,與社會(huì)主體自主性及組織能力不夠強(qiáng),第三部門還難以成為政府職能轉(zhuǎn)移有效載體的現(xiàn)實(shí)形成反差。這突出體現(xiàn)在,社會(huì)組織自我發(fā)展能力不強(qiáng)與政府不放心不放權(quán)的情況同時(shí)存在,社會(huì)組織對(duì)政府既依賴又埋怨與政府對(duì)社會(huì)組織既不重視也有顧慮的情況同時(shí)存在。

2.動(dòng)員性民主推動(dòng)與維權(quán)性自發(fā)要求不相銜接

杭州以民主促民生的實(shí)踐,內(nèi)含著通過官方媒體鼓動(dòng)、制度安排激勵(lì)、典型帶動(dòng)引導(dǎo)的“自上而下”動(dòng)員式的民主推動(dòng),但在實(shí)際中面臨著民眾基于個(gè)人利益維護(hù)而對(duì)政府意圖及其面對(duì)難題理解水平的制約。一是政府動(dòng)員式民主對(duì)決策效率的耐受程度,與市民維權(quán)式民主對(duì)利益到位的執(zhí)著強(qiáng)度發(fā)生沖突,導(dǎo)致一些民主實(shí)踐因種種限制(趕上工期、完成程序、應(yīng)付考核等)而流于形式。二是政府動(dòng)員式民主的上層積極引領(lǐng),與政府部門辦事人員的相對(duì)被動(dòng)執(zhí)行發(fā)生錯(cuò)位,導(dǎo)致一些民主實(shí)踐因銜接不好(政策解釋不夠、工作方法簡(jiǎn)單、引導(dǎo)市民不足、操作程序失當(dāng)?shù)?而質(zhì)量不高。三是政府動(dòng)員式民主的組織化有序化,與市民維權(quán)式民主的自發(fā)性紛爭(zhēng)性形成對(duì)比,導(dǎo)致一些民主實(shí)踐因整合機(jī)制缺位(缺乏產(chǎn)生自民間市民信服的說明、討論、妥協(xié)、調(diào)節(jié)、裁決、服從的協(xié)商機(jī)制)而效率較低。

3.參與式民主的條件與實(shí)踐不配套

民主發(fā)展的基礎(chǔ)條件不在政府,而在民間。目前杭州著力推進(jìn)的“以民主促民生”戰(zhàn)略,遇到了幾個(gè)制約條件:第一,受制于選舉民主的滯后。杭州民眾真正通過選舉決定基層乃至區(qū)縣主要管理階層的人員的機(jī)制尚未形成,無論是管理者還是普通市民,都沒有把選舉作為一種必須和習(xí)慣的政治生活方式。第二,受制于中產(chǎn)階級(jí)的弱小。跟全國(guó)情況一樣,杭州并沒有形成一個(gè)夠規(guī)模的中產(chǎn)階級(jí)。所以,一方面還缺乏具備足夠素養(yǎng)和熱情參與選舉活動(dòng)的人群,另一方面即使有人“自上而下”強(qiáng)力推進(jìn)普選,眾多普通收入的人群即使是參加選舉,很可能選出的是關(guān)注眼前利益而不惜犧牲效率和增長(zhǎng)的民意代表。第三,受制于民眾非理性習(xí)慣的作用。由于杭州的協(xié)商民主推進(jìn)時(shí)間還不長(zhǎng),正經(jīng)歷著從集權(quán)體制下“領(lǐng)導(dǎo)包辦”到市場(chǎng)條件下“自我爭(zhēng)取”過渡期的杭州市民,在處理個(gè)人利益和訴求時(shí),出現(xiàn)了大吵大鬧很難商量、到處上訪不服裁決、要求大局服從小利、逆市場(chǎng)和規(guī)則漫天要價(jià)等行為,都成為城市民主有序、健康發(fā)展的制約條件。

4.精致化人文心理與開放性民主素養(yǎng)不協(xié)調(diào)。

杭州人文精神中的“精致和諧,大氣開放”,是杭州推進(jìn)城市民主治理的有利條件。但這種特殊人文精神的某些特征,也對(duì)杭州發(fā)展城市民主帶來一些障礙:一是“精致化”的人文心理對(duì)集體參與共同事務(wù)可能構(gòu)成妨礙。作為一種文化特征內(nèi)涵于共同管理社會(huì)事務(wù)時(shí),往往表現(xiàn)為不太關(guān)心相關(guān)政策信息、不愿花更多時(shí)間討論公共事務(wù)等“搭便車”心理,這樣不僅影響到民主參與的范圍、結(jié)構(gòu),也直接影響到民主協(xié)商出來意見的代表性和質(zhì)量。二是“精致化”的人文心理對(duì)寬容懷疑、容忍差異的協(xié)商特質(zhì)可能構(gòu)成妨礙。相對(duì)地說,杭州民眾追求精致勝過崇尚差異、滿足和諧重于率性做人,這種文化心理在今天利益高度多元、個(gè)性差異增大的情況下,稍不注意可能成為公眾對(duì)個(gè)體、“多數(shù)”對(duì)“少數(shù)”的某種壓力甚至壓制。三是“精致和諧”比較突出、“大氣開放”相對(duì)不足的現(xiàn)實(shí),在民主協(xié)商過程中可能遇到妨礙。缺少維護(hù)他人權(quán)利、尊重不同意見、勇于反省自我、敢于承擔(dān)責(zé)任等寬容大度、放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的氣質(zhì)。

三、提升杭州以民主促民生實(shí)踐的若干政策建議

城市民主治理是一個(gè)歷史演進(jìn)的過程。其進(jìn)步程度受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展但又不簡(jiǎn)單對(duì)應(yīng);一個(gè)城市的社會(huì)心理、公民素養(yǎng)、政府作為、制度設(shè)計(jì)、操作方法、保障條件、外部環(huán)境等,都起著一定的加速或減緩發(fā)展的作用。在具備悠久歷史、燦爛文化、和諧人文、民眾需求和初步實(shí)踐的杭州,放眼全球,有必要也有可能把以民主促民生的實(shí)踐推向一個(gè)新的高度。

1.加大媒體啟蒙宣傳,提高公民認(rèn)知素養(yǎng)

隨著人們知識(shí)水平提高、生活節(jié)奏加快和科學(xué)技術(shù)水平的發(fā)展,社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入到傳媒時(shí)代。進(jìn)一步發(fā)揮正在逐漸形成社會(huì)化、網(wǎng)絡(luò)化的媒體直接面向公眾的優(yōu)勢(shì),通過多種形式,持續(xù)性地向城鄉(xiāng)居民傳播政治參與的規(guī)則要求、典型事例、相關(guān)信息、注意事項(xiàng)等,對(duì)于彌補(bǔ)城鄉(xiāng)居民包括政府官員民主素養(yǎng)上的不足,很有必要。在注意發(fā)揮媒體宣傳量大面廣、形式多樣的優(yōu)勢(shì)的同時(shí),要注意幾個(gè)問題:

——注意發(fā)揮大眾傳媒的政治社會(huì)化功能。即要通過廣播、電視、電影、報(bào)刊、雜志、書籍、互聯(lián)網(wǎng)等載體,大力強(qiáng)化對(duì)公共決策相關(guān)知識(shí)的宣傳力度,使公民對(duì)公共政策過程有清楚的了解,提高公民對(duì)公共政策問題的敏感性,激發(fā)公民參與地方政府公共決策的主動(dòng)性、自覺性和主體責(zé)任感。強(qiáng)調(diào)社會(huì)公共責(zé)任,引導(dǎo)公民政治傾向,使社會(huì)逐漸形成良好的公共政治文化氛圍。此外,重大決策重大項(xiàng)目出臺(tái)前,要用足夠的提前量和聲勢(shì),把相關(guān)信息和政府決策的背景情況充分告知民眾,特別是要使利益相關(guān)人了解信息和政府意圖,引導(dǎo)市民在了解和理解的前提下,醞釀接受新政策的心理準(zhǔn)備。

——加大對(duì)基層參與式民主公民基本素養(yǎng)的啟蒙宣傳。目前一些政府官員和城鄉(xiāng)居民,對(duì)于協(xié)商治理的基本概念還不熟悉,需要抓緊“補(bǔ)課”。如民主就意味著意見多元,因而對(duì)權(quán)力集中、價(jià)值單一、言論一律的慣性是一種挑戰(zhàn);再如民主離不開理性協(xié)商而不是聲高氣粗,即意謂沖突的雙方或多方,要善用理性的方式與對(duì)方面對(duì)問題,冷靜協(xié)商;還如民主常常表現(xiàn)為妥協(xié)退讓而不是寸利必爭(zhēng),只有彼此“退一步”才可能找出各方都能接受的方案,只有各自減少對(duì)權(quán)益的極端要求才可能以達(dá)成協(xié)議,等等。

——增加媒體對(duì)民主參與過程的宣傳。貫穿于政府立項(xiàng)、施工、驗(yàn)收的各個(gè)階段,或動(dòng)議、調(diào)研、論證、決策的各個(gè)過程,不僅是宣傳政府主張的好時(shí)機(jī),也是通過媒體對(duì)民眾參與方式的報(bào)道,包括對(duì)在參與中不同意見爭(zhēng)論、協(xié)商、妥協(xié)、裁決等細(xì)節(jié)的報(bào)道,立體地對(duì)民眾進(jìn)行民主理念和操作程序的宣傳教育的好方式,以求達(dá)到形象生動(dòng)、入情入理入腦的教育效果。

2.完善民主參與機(jī)制,提高公民參與質(zhì)量

——完善專家咨詢論證制度。一是更新和充實(shí)政府專家咨詢委員會(huì)成員的構(gòu)成,成立杭州市專家工作委員會(huì)負(fù)責(zé)專家咨詢委員會(huì)的組織和管理,培養(yǎng)造就一支對(duì)杭州發(fā)展有咨詢熱情、有深入了解、有跟蹤研究、有真知灼見的專家隊(duì)伍。二是明確重大決策專家咨詢的主要事項(xiàng),主要包括政府工作報(bào)告,全市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃,人民群眾普遍關(guān)心的重大改革措施,其他關(guān)系全局的重大決策等。三是強(qiáng)化重大決策專家咨詢工作的意識(shí)和程序。堅(jiān)持專家咨詢制度和決策程序規(guī)定相銜接,專家咨詢制度要充分體現(xiàn)我市已出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步完善全市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展重大事項(xiàng)行政決策程序的通知》精神。四是細(xì)化專家咨詢工作的一般程序。

——完善民意回應(yīng)機(jī)制。第一,對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)參加政務(wù)會(huì)議的市民代表以及視頻連線網(wǎng)民的提問,決策稿起草部門要現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行解釋說明;對(duì)于參會(huì)代表的多數(shù)建議,政府相關(guān)部門直至市領(lǐng)導(dǎo)要根據(jù)情況做具體的回應(yīng)。并在后續(xù)的工作中真正做好落實(shí)工作。第二,對(duì)于網(wǎng)民在論壇上發(fā)表的意見建議,決策稿起草部門要予以正面回復(fù)。第三,在決策事項(xiàng)正式通過后,政府辦公廳(室)應(yīng)當(dāng)會(huì)同決策稿起草部門,把正式通過稿的意見修改采納情況,在7日內(nèi)于政府網(wǎng)站、政務(wù)論壇以及報(bào)刊媒體上予以正式公布,對(duì)公眾意見統(tǒng)一做出反饋。第四,對(duì)于重大項(xiàng)目社區(qū)征求到的民意,要根據(jù)具體問題、個(gè)別意見、普遍性意見、無署名意見區(qū)別對(duì)待。

——完善聽證會(huì)議機(jī)制。首先,提高聽證會(huì)組織者的獨(dú)立性?？梢試L試成立中介組織性質(zhì)的聽證代理機(jī)構(gòu),聽證主持的專業(yè)化也有利于提高行政聽證的效率和質(zhì)量。其次,健全聽證代表的選取機(jī)制。明確聽證代表選取的具體標(biāo)準(zhǔn),以與聽證事項(xiàng)有切身利益關(guān)系的群眾代表為重點(diǎn),適當(dāng)增加專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員等的比例,確保代表的廣泛性、專業(yè)性和獨(dú)立性。第三,完善聽證代表的權(quán)力。要賦予行政機(jī)關(guān)信息披露與專業(yè)幫助的義務(wù)。要合理界定向代表送達(dá)聽證會(huì)具體方案等材料的時(shí)間,保證代表有充足的時(shí)間調(diào)查取證和準(zhǔn)備辯論,從而充分行使自衛(wèi)抗辯的權(quán)利。第四,重視聽證結(jié)果的法律效力,維護(hù)聽證的權(quán)威性。

——完善中青年居民參與機(jī)制。在宣傳征求民意的意義時(shí),注意告示和提醒中青年住戶。在問卷調(diào)查和安排座談會(huì)時(shí),要采取辦法把離退休居民和在職居民分開,以確保不同年齡的人群自由充分表達(dá)意見。也可以同時(shí)設(shè)計(jì)和采用網(wǎng)絡(luò)投票形式,吸引中青年參與工程各個(gè)階段的意見征集活動(dòng),提高中青年住戶的參與度。

3.科學(xué)運(yùn)用多數(shù)原則,提高雙方互動(dòng)機(jī)會(huì)

在采取各種方式方法,努力爭(zhēng)取尋求使“多數(shù)”和“少數(shù)”都滿意的雙贏決策的同時(shí),要科學(xué)運(yùn)用多數(shù)原則。

——強(qiáng)化對(duì)被否定的“少數(shù)人”的引導(dǎo)和安撫。發(fā)動(dòng)社區(qū)居民共同討論和形成《居民公約》,經(jīng)過討論形成共同約定的行為準(zhǔn)則,即按照多數(shù)人意見辦的原則。允許“少數(shù)人”保留意見,但沒有特別失察之處不輕易更改。與此同時(shí)也要高度重視對(duì)被否定了意見的“少數(shù)人”的安撫。尤其當(dāng)“多數(shù)”與“少數(shù)”意見的人數(shù)比較接近時(shí),就更要注意分析票數(shù)所代表的人群結(jié)構(gòu)并慎重決策。對(duì)于被否定了意見的“少數(shù)人”,不要全盤否定其意見中可能存在的合理成分,有時(shí)需要有相應(yīng)的說服和補(bǔ)償辦法以利社區(qū)和諧。

——注意用更大范圍的“多數(shù)”意見引導(dǎo)局部可能產(chǎn)生的“多數(shù)”。如單個(gè)庭院不僅涉及到居民個(gè)人生活空間和環(huán)境的質(zhì)量,又直接關(guān)系到杭州城市建設(shè)的總體風(fēng)格和景觀協(xié)調(diào)度。因此在庭改工程推進(jìn)過程中,需要專家和各區(qū)改善辦,站在杭州城市建設(shè)總體規(guī)劃和布局的高度,作好對(duì)居民的疏導(dǎo)引領(lǐng)工作。

——注意在區(qū)分居民需求序列層次的前提下分析“少數(shù)”和“多數(shù)”的處理原則。首先,應(yīng)該堅(jiān)持第一等級(jí)的權(quán)利優(yōu)先保護(hù)原則,防止出現(xiàn)“多數(shù)人”較高層次的需求壓倒“少數(shù)人”基本生活需求的情況。對(duì)那些家庭比較困難、居住條件很差的居民要特別給予關(guān)注,注意避免因?yàn)椤岸鄶?shù)人”的意見造成其心理上、生活上的新困難。其次,在同一權(quán)利等級(jí)的“多數(shù)人”權(quán)利和“少數(shù)人”權(quán)利發(fā)生沖突時(shí),應(yīng)選擇保護(hù)多數(shù)人群體的權(quán)利。

4.完善溝通協(xié)商機(jī)制,提高政務(wù)會(huì)議質(zhì)量

鑒于國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn),我市在推進(jìn)開放各級(jí)政府會(huì)議過程中,需要進(jìn)一步健全溝通協(xié)商機(jī)制,確保提交政府會(huì)議討論的審議稿,是經(jīng)過反復(fù)協(xié)商論證、廣納民意的成果,確保市民參與的廣度和深度。

——進(jìn)一步健全落實(shí)部門協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。首先,要健全部門間的協(xié)商溝通機(jī)制。基于工作量和操作性上的考慮,決策起草部門應(yīng)當(dāng)就決策事項(xiàng)可借助電子政務(wù)辦公系統(tǒng)向所有政府部門征求意見,相關(guān)部門須在一定期限內(nèi)給予書面回復(fù)。決策稿起草部門對(duì)相關(guān)部門的不同意見進(jìn)行充分研究并視不同情況加以處理。其次,健全決策稿起草部門內(nèi)部的協(xié)商溝通機(jī)制。決策稿起草部門須將決策審議稿在部門領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議上進(jìn)行深入討論。第三,為更好地應(yīng)對(duì)和解答公眾對(duì)審議稿的疑問,政務(wù)會(huì)議要吸收決策稿起草部門的分管領(lǐng)導(dǎo)參會(huì),以預(yù)防主要負(fù)責(zé)人因不了解具體情況而無法回答公眾質(zhì)疑狀況的出現(xiàn)。

——進(jìn)一步健全群眾參與決策審議稿起草的機(jī)制。第一,規(guī)定所有提交政務(wù)會(huì)議審議的決策事項(xiàng),除保密條例規(guī)定之外,都應(yīng)會(huì)前經(jīng)過社會(huì)公示或社會(huì)聽證方式聽取群眾意見。第二,建議規(guī)范起草部門提交的匯報(bào)材料內(nèi)容,明確把建議征集形式、采納情況等內(nèi)容作為匯報(bào)材料中的必備內(nèi)容,而且需與審議稿一并向社會(huì)公開。對(duì)于未經(jīng)采取社會(huì)公示或其他社會(huì)參與形式吸收民意而形成的議題,除非特殊情況,一般不得提交政務(wù)會(huì)議討論。第三,對(duì)于一些事關(guān)民生權(quán)益、又容易受到部門利益掣肘的重大政策調(diào)整性議題,可考慮嘗試將政策草案的起草工作,委托給由專家學(xué)者、實(shí)際工作者組成的,或具備條件的民間非營(yíng)利性研究機(jī)構(gòu)組成的政策起草小組(第三方政策研究咨詢組織)起草。此外,對(duì)于這類重大政策議題,必要時(shí)還可考慮制定相關(guān)乃至全體市民討論制度,并將之規(guī)定為行政決策程序,以充分保障公民對(duì)立法的了解權(quán)和參與權(quán)。

——進(jìn)一步擴(kuò)大市民的參與度。一是適當(dāng)規(guī)定參會(huì)報(bào)名者(包括列席會(huì)議人員和視頻連線互動(dòng)人員)的條件,以保證參會(huì)市民代表發(fā)言的質(zhì)量。二是明確甄選條件,適當(dāng)考慮到市民代表的區(qū)域分布、不同身份和意見的多樣性。用公布列會(huì)人員職業(yè)、身份、居住區(qū)域、社會(huì)兼職等方式,接受社會(huì)和媒體的監(jiān)督。三是適當(dāng)增加市民參會(huì)代表人數(shù)。同時(shí),為讓更多的市民能有機(jī)會(huì)參加會(huì)議,還可考慮直接參會(huì)的市民代表按議題選配人數(shù)。四是注意吸收行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體的代表參加會(huì)議。五是允許市民現(xiàn)場(chǎng)旁聽。旁聽市民雖不能在會(huì)場(chǎng)直接發(fā)言,但可以書面形式留下自己的意見,會(huì)議組織部門也應(yīng)為旁聽市民提供會(huì)議的相關(guān)資料。六是采用多種簡(jiǎn)便易行方式,吸引各階層群眾非現(xiàn)場(chǎng)直接參與。如網(wǎng)絡(luò)視頻直播、華數(shù)電視直播、手機(jī)短信輔以熱線電話等形式,方便更多市民表達(dá)訴求和參會(huì)互動(dòng)。

5.培育體制文化背景,提升參與外部環(huán)境

——繼續(xù)堅(jiān)持和持續(xù)引導(dǎo)市民參與杭州各層次各類型公共事務(wù)活動(dòng)。通過市民直接參與各類政治活動(dòng),常年不斷地向市民傳遞市政府始終遵循的公開透明、民主法治、誠(chéng)信守責(zé)的現(xiàn)代政府理念,也使市民在參與過程中提高對(duì)城市建設(shè)、城市管理中一些重大問題的解決過程及面臨難題的了解,以贏取群眾的信任支持。特別要加大對(duì)開放式?jīng)Q策相關(guān)背景和效用的宣傳,用開放式?jīng)Q策的典型案例激活群眾政治參與熱情,讓市民真正認(rèn)識(shí)到市政府貫徹“以民主促民生”戰(zhàn)略方針的決心,不斷加深對(duì)開放市政府常務(wù)會(huì)議創(chuàng)新舉措的認(rèn)知。

——?jiǎng)?wù)實(shí)評(píng)價(jià)和有效提升杭州以民主促民生的社會(huì)效應(yīng)。通過組織專家學(xué)者對(duì)杭州以民主促民生多重實(shí)踐作出深度解剖評(píng)析,實(shí)事求是地評(píng)價(jià)這些探索對(duì)提高杭州市民政治生活品質(zhì)的重大意義,同時(shí)分析和指明下一步深化以民主促民生實(shí)踐的努力方向。在此基礎(chǔ)上加大宣傳力度,消除社會(huì)上關(guān)于政府“作秀”的誤解,營(yíng)造政府和民眾之間真誠(chéng)合作、和諧互信的關(guān)系,優(yōu)化開放杭州以民主促民生實(shí)踐的社會(huì)輿論環(huán)境。

——通過對(duì)公共文化空間的不懈建構(gòu),不斷滿足市民的文化權(quán)利。市民們有了普遍的文化滿足感才可能產(chǎn)生政治文化認(rèn)同和政治參與熱情。目前怎樣對(duì)文化的多樣性給予尊重是一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問題,市民因其文化背景、知識(shí)背景、教育背景的差別,對(duì)社會(huì)事物、媒體宣傳、公共文化服務(wù)體系的喜好是有差異的,要實(shí)現(xiàn)人人愿意參與并對(duì)周圍文化環(huán)境產(chǎn)生認(rèn)同,就需要平等對(duì)待和研究不同階層市民的所思所想、所求所能,設(shè)計(jì)出適合他們需要的文化項(xiàng)目和文化形式。市民對(duì)城市價(jià)值、規(guī)則和感情的自覺認(rèn)同,可以為城市秩序提供政治心理基礎(chǔ)。杭州近年來的文化進(jìn)社區(qū)、廣場(chǎng)文化、“市民文化大講堂”、“社科普及周”等活動(dòng)意義重大有待持續(xù)發(fā)展,國(guó)內(nèi)兄弟城市的“中外藝術(shù)精品演出季”、“外來勞務(wù)工文化工程”、“外來青工藝術(shù)節(jié)”、“大舞臺(tái)”、“關(guān)愛行動(dòng)”等活動(dòng),值得好好學(xué)習(xí)并進(jìn)一步創(chuàng)新。

——完善相關(guān)物權(quán)法律規(guī)章。根據(jù)目前以民主促民實(shí)踐中遇到的相關(guān)法律問題,應(yīng)組織力量完善居民物權(quán)的法律規(guī)范。如需要組織力量盡快制定《杭州市小區(qū)和庭院裝修管理辦法》,對(duì)小區(qū)內(nèi)關(guān)系公共權(quán)益但又涉及私人物品的諸如立面整治中的雨棚、晾衣架、塑鋼窗、?；\以及公用管線一戶一表、違章建筑等,作出相應(yīng)約束性或引導(dǎo)性規(guī)定;對(duì)居民違反規(guī)定的行為,制訂出政府部門處理整改的相應(yīng)依據(jù);對(duì)保籠、雨棚等產(chǎn)權(quán)歸屬個(gè)人的物品,明確庭院改善工程質(zhì)保期后由個(gè)人負(fù)責(zé)以及今后個(gè)人更換時(shí)顏色和規(guī)格的指導(dǎo)性意見;對(duì)政府處于公共目的對(duì)小區(qū)和庭院進(jìn)行改善的行為,在保護(hù)居民物權(quán)、管理施工隊(duì)伍、統(tǒng)一福利政策、責(zé)任糾紛處理等方面,制訂出盡可能詳細(xì)的操作性條文。

——注意培養(yǎng)非政府組織中的公民參與。第一,拓展非政府組織在“體制內(nèi)”的民主參與渠道。目前,在人民代表大會(huì)、政治協(xié)商會(huì)議等重要參政機(jī)構(gòu)中,還沒有非政府組織的界別,這無疑是非政府組織民主參與的一個(gè)重要瓶頸。可以通過試點(diǎn)把非政府組織納入“體制內(nèi)”民主參與渠道,使非政府組織在國(guó)家政治生活中有更大的作為。第二,構(gòu)建非政府組織在“公民治理”中的主體角色。政府和相關(guān)公共服務(wù)部門要加速開放公共事務(wù)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域,積極吸引非政府組織有效參與,在基層自治和社區(qū)治理(如社會(huì)治安綜合治理、居委村委自治、環(huán)境整治工程、市場(chǎng)自治管理、交通綜合治理、消費(fèi)者權(quán)益維護(hù)、群體利益沖突的對(duì)話協(xié)調(diào)等)中,更多動(dòng)員和發(fā)揮非政府組織的力量和作用。同時(shí),非政府組織也應(yīng)更積極主動(dòng)地參與以民主促民生工作,形成政府、公共部門、相關(guān)單位和個(gè)人、非政府組織等協(xié)同共事、互動(dòng)支撐的“多中心治理”結(jié)構(gòu)。第三,提高非政府組織的公信力和動(dòng)員能力。非政府組織中的公民參與很大程度上依賴于該組織的公信力和社會(huì)動(dòng)員能力。在目前的社會(huì)轉(zhuǎn)型期和非政府組織的成長(zhǎng)期,政府組織要注意在政策導(dǎo)向、經(jīng)費(fèi)籌集、授權(quán)委托、業(yè)務(wù)活動(dòng)、公信力鑄造等方面給予非政府組織以大力引導(dǎo)和支持。同時(shí),非政府組織也應(yīng)該充分利用“社會(huì)事業(yè)社會(huì)辦”所提供的廣闊舞臺(tái),積極組織立竿見影的業(yè)務(wù)活動(dòng),廣泛吸納并動(dòng)員公民參與,強(qiáng)化自律服務(wù)品格、社會(huì)責(zé)任意識(shí)和公共精神,從而擴(kuò)大社會(huì)影響和提升社會(huì)動(dòng)員能力,更充分地展現(xiàn)非政府組織中的公民參與價(jià)值。

(責(zé)任編輯:李宗開)

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1243(2010)06-0074-07

*作者:安蓉泉,中共杭州市委黨史研究室主任、教授,郵編:310026