□ 龍海波

官僚體制的基本要素解構(gòu)*
——評《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》中的“官僚體制統(tǒng)治”

□ 龍海波

“官僚體制統(tǒng)治”是韋伯官僚制理論的核心,它產(chǎn)生于特定的歷史土壤之中,主要包括行政官員、行政職務(wù)和行政機(jī)構(gòu)三個(gè)方面。通過對官僚體制基本要素的解構(gòu),可勾勒出官僚制架構(gòu)的內(nèi)核:行政官員是官僚制架構(gòu)的核心靈魂;行政職務(wù)是官僚制架構(gòu)的外在特質(zhì);行政機(jī)構(gòu)是官僚制架構(gòu)的運(yùn)作模式。

官僚制 行政官員 行政職務(wù) 行政機(jī)構(gòu)

在古典公共行政領(lǐng)域,官僚制歷來被視為組織理論的經(jīng)典之作。關(guān)于官僚制的學(xué)術(shù)爭鳴,可謂派別林立、觀點(diǎn)紛繁。然而,對于官僚制理論貢獻(xiàn)最大的當(dāng)屬德國著名學(xué)者馬克斯·韋伯,他在《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》的經(jīng)典論著中充分闡述了官僚制的組織模式、體制架構(gòu),被視為“組織理論之父”。隨著歷史的變遷和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,縱然官僚制受到前所未有的沖擊與挑戰(zhàn),但它的核心價(jià)值理念仍然傳承至今,成為被廣泛地用于政治治理的機(jī)制之一。站在新公共管理改革的起點(diǎn)上,重新審視官僚制架構(gòu)的要素特征,對于揭示現(xiàn)代民主政體的穩(wěn)定性與發(fā)展性具有重要的參考價(jià)值。

一、官僚制發(fā)展的歷史土壤

在政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和管理學(xué)等學(xué)科的發(fā)展中,官僚制的概念始終與馬克斯·韋伯的名字聯(lián)系在一起。官僚制曾在產(chǎn)業(yè)革命時(shí)期被用來組織和指導(dǎo)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng),之后馬克斯·韋伯對其進(jìn)行了總結(jié)并提出了系統(tǒng)化的理性官僚制理論,從而奠定了現(xiàn)代組織理論的基礎(chǔ)。[1]從公共行政的發(fā)展史看,如果說政治與行政二分法原則為現(xiàn)代公共行政以及科學(xué)研究確立了邏輯前提,那么官僚制則抽象出公共行政的工具理性,并對公共行政體系進(jìn)行了明確的合理性設(shè)計(jì)。正是由于這一理性工具的運(yùn)用,使得官僚制具有處理強(qiáng)大規(guī)模工業(yè)社會(huì)復(fù)雜的行政管理能力,也使得行政組織的架構(gòu)和組織合法性具有持久的生命力,為公共行政的科學(xué)化、技術(shù)化道路奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(一)官僚制發(fā)展的歷史應(yīng)然性

官僚制的核心是對于組織形式的研究,組織形式與組織運(yùn)作方式是社會(huì)歷史長期發(fā)展過程中所不可回避的問題,而其關(guān)鍵就在于組織存在的合法性和組織權(quán)威的確立。組織合法性的確立需要組織權(quán)威作為根本保證,而組織權(quán)威則為組織合法性奠定了權(quán)力基礎(chǔ)。人類社會(huì)的發(fā)展歷史經(jīng)歷由原始社會(huì)、奴隸社會(huì)、封建社會(huì)向資本主義、社會(huì)主義的基本社會(huì)形態(tài),在不同的社會(huì)形態(tài)發(fā)展中,國家政治權(quán)威以及管理組織權(quán)威的獲取也經(jīng)歷了個(gè)人魅力、慣例傳承、制度規(guī)則的演變,相對應(yīng)的組織形態(tài)分別是“神秘化的組織”、“傳統(tǒng)的組織”、“合理—合法化組織”。歷史的經(jīng)驗(yàn)表明,一種能夠給現(xiàn)代化提供有效支持的政治體系及組織形態(tài),首先必須是一種穩(wěn)定的和有秩序的政治體系及組織形態(tài)。以魅力型為代表的原始組織形態(tài)不具有組織穩(wěn)定性,往往以個(gè)人的盲目崇拜和狂熱迷信為基礎(chǔ),它隨著個(gè)人領(lǐng)袖魅力的消失而破壞了組織的穩(wěn)定性,使得組織經(jīng)常因領(lǐng)導(dǎo)者的更替處于混亂之中;而以世襲制和封建制為代表的傳統(tǒng)權(quán)威組織形態(tài)則缺乏良好的秩序規(guī)則。因此,在現(xiàn)代化進(jìn)程的發(fā)展階段,只有“合理—合法化組織”才是資本主義社會(huì)唯一的組織模式,組織合法性來源于制度規(guī)則的設(shè)計(jì),官僚制強(qiáng)調(diào)了契約任命才是現(xiàn)代官僚體制的本質(zhì),勾勒出工業(yè)化乃至后工業(yè)化時(shí)代社會(huì)組織變革的真實(shí)軌跡。如果說韋伯的官僚制遵循的是社會(huì)公正,那么后來由泰勒發(fā)展起來的科學(xué)管理理論則致力于組織的效率與經(jīng)濟(jì),這些都是封閉組織模型的學(xué)派代表,穩(wěn)定化、專業(yè)化、社會(huì)責(zé)任等要素則體現(xiàn)了相應(yīng)歷史時(shí)期的社會(huì)特點(diǎn)和基本價(jià)值。

(二)官僚制發(fā)展的歷史必然性

當(dāng)今社會(huì)較為成熟的組織形式,幾乎無一例外地采用或變相采用官僚制體制,就目前的情況來看,并沒有一種更為有效的組織形式來替代它。[2]然而,官僚制最早出現(xiàn)在德意志并逐步發(fā)展,也取決于當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景和韋伯的個(gè)人因素。首先,受到德意志日耳曼民族的文化信仰和斗爭性格的影響,特別是在外來國家的侵犯、踐踏中逐漸鍛造了德意志堅(jiān)強(qiáng)的民族性格和鐵一般的組織紀(jì)律,為以后建立軍事組織和官僚機(jī)構(gòu)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ);其次,當(dāng)時(shí)處于分裂局面的邦國、城市通過擴(kuò)充實(shí)力,建立一系列的新興制度,客觀上促進(jìn)德意志尤其是北德資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,也為現(xiàn)代官僚制的產(chǎn)生以及行政管理體制創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)條件;第三,宗教改革中有關(guān)基督教新教精神也為組織合法性的來源提供了精神歸宿;最后,韋伯自身深厚的理論功底以及參加德意志軍事訓(xùn)練的社會(huì)經(jīng)歷,使其更加深刻地洞察了軍隊(duì)的組織形式及運(yùn)作流程,為后來系統(tǒng)形成官僚制理論創(chuàng)造了現(xiàn)實(shí)條件。因此,官僚制是在客觀歷史背景下由各種社會(huì)因素相互交映,在特定的國家中顯現(xiàn)出來的。

二、行政官員是官僚制架構(gòu)的核心靈魂

韋伯在官僚制理論中闡述了現(xiàn)代官僚體制的運(yùn)作方式,行政官員是現(xiàn)代官僚體制運(yùn)作的主體,行政官員作為地方政府的主體,也是理性的市場經(jīng)濟(jì)人,“現(xiàn)實(shí)生活中一個(gè)人不可能脫離他的個(gè)人利益而存在。毋庸置疑,政府官員個(gè)人也是現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)關(guān)系制約下的、與社會(huì)中其他人沒有本質(zhì)區(qū)別的個(gè)人?！盵3]在這樣的人性假設(shè)下,如何規(guī)范行政官員個(gè)人行為則成為官僚制設(shè)計(jì)的關(guān)鍵,也是官僚制架構(gòu)的核心靈魂。具體來說,主要體現(xiàn)在行政官員的任職條件和個(gè)人地位兩方面。

(一)行政官員的任職條件:專業(yè)性和公正性的結(jié)合

官僚制理論關(guān)于行政官員任職條件從四個(gè)方面予以說明,其一是明確的制度規(guī)約,即存在著普遍通過規(guī)則安排來形成固定、有序的機(jī)關(guān)權(quán)限的原則,其中既包括法律和一般的行政規(guī)則,又明確了官員的工作分工、權(quán)力分割以及人員安排。制度設(shè)計(jì)對于一個(gè)組織的運(yùn)作和發(fā)展具有重要作用,“合理性”、“合法性”的權(quán)威來源于組織的制度,良好的制度規(guī)約有效地節(jié)約了官僚組織運(yùn)作成本,使官僚組織趨于理性化發(fā)展。其二是對行政官員公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域事務(wù)進(jìn)行了合理的分離。韋伯認(rèn)為,“現(xiàn)代的機(jī)關(guān)組織原則上把辦公室與私人住所分開,因?yàn)樗鼜母旧习崖殑?wù)工作作為一個(gè)分離出來的領(lǐng)域同個(gè)人的生活范圍分開,把職位上的財(cái)物同官員的私有財(cái)產(chǎn)分開,這種狀況到處都是漫長發(fā)展的產(chǎn)物?！盵4](P280)公私分明的設(shè)計(jì)原則充分明確了公共行政的邊界權(quán)限,不僅是外在的工作環(huán)境、公共財(cái)產(chǎn),還包含了事務(wù)的基本屬性,這也為以后非政府組織的發(fā)展厘清了界限。其三是明確了需要存在一套專業(yè)的行政班子,主要用于文案處理,現(xiàn)代職務(wù)的執(zhí)行是建立在文件(案卷)和一個(gè)各種各樣的常設(shè)官員和文書班子基礎(chǔ)之上,[5](P280)行政文案是將組織的運(yùn)作流程、組織權(quán)威的上傳下達(dá)通過特定的書面形式進(jìn)行記錄、表達(dá)的,行政文案被看作是官僚制僵化的代名詞,官僚制如同一臺(tái)龐大的機(jī)器,行政人員特別是文書班子則是這臺(tái)機(jī)器中一個(gè)個(gè)按部就班的齒輪。然而,也正是這種特定的行政工作和文書班子卻真實(shí)地記錄了現(xiàn)代公共行政的發(fā)展歷程。其四是強(qiáng)調(diào)專業(yè)培訓(xùn)的重要性,特別注重行政官員的知識(shí)化和敬業(yè)精神,這也是行政官員任職所必須具備的條件之一,專業(yè)化培訓(xùn)能夠有效地分配社會(huì)公共產(chǎn)品,提升行政官員公共管理的水平,而敬業(yè)精神的培育也正是公共行政價(jià)值的體現(xiàn),充分體現(xiàn)了公共組織的服務(wù)意識(shí),一個(gè)缺乏專業(yè)素養(yǎng)和敬業(yè)奉獻(xiàn)的行政官員是不能很好地履行自身職責(zé)的,甚至還會(huì)走向腐敗。由此可見,官僚制理論充分明確了行政官員的任職條件,強(qiáng)調(diào)了專業(yè)性和公正性的有機(jī)結(jié)合,也正是新公共管理所倡導(dǎo)的價(jià)值所在,統(tǒng)一的行政班子和專業(yè)化的業(yè)務(wù)培訓(xùn)奠定了行政官員的特色性、不可替代性;嚴(yán)格的制度規(guī)約和公私領(lǐng)域的有效邊界抑制了行政官員的“逐利”行為。

(二)行政官員的個(gè)人地位:形式主義與功利主義的結(jié)合

現(xiàn)代社會(huì)是一種各種價(jià)值交互、沖突的形態(tài),個(gè)人普遍崇尚功利、地位,可能為了公共權(quán)職而采取非正當(dāng)手段,行政官員的個(gè)人地位歷來被認(rèn)為是公共權(quán)力的代表。官僚制理論從兩個(gè)方面闡述了行政官員的個(gè)人地位,從內(nèi)在看,職務(wù)就是職業(yè),將行政官員的個(gè)人地位與職務(wù)的高低結(jié)合起來,充分強(qiáng)調(diào)了對國家價(jià)值的認(rèn)同感,這也是意識(shí)形態(tài)上的一種認(rèn)同。然而,一味將職務(wù)高低與個(gè)人地位掛鉤,可能會(huì)助長個(gè)人私欲的膨脹,導(dǎo)致個(gè)人價(jià)值與國家價(jià)值發(fā)生偏離,這也就是所說的內(nèi)在的形式主義。從外在看,行政官員的個(gè)人地位主要體現(xiàn)在社會(huì)評價(jià)、貨幣報(bào)酬、仕途晉升等方面。實(shí)際上,基于職業(yè)的公正特性和職位的權(quán)力屬性,行政官員的社會(huì)地位是比較崇高的,往往成為令社會(huì)廣泛群體向往的去處。行政職務(wù)的高低決定著行政官員的個(gè)人報(bào)酬,也正是由于職務(wù)的權(quán)力分配不同,導(dǎo)致在報(bào)酬分配上由“維持生存的穩(wěn)定收入”到“個(gè)人獲利源泉”。仕途晉升則主要是通過形式上的選舉和實(shí)質(zhì)上的任命,這也從另一方面印證了官僚制民主的弊端,晉升的考核標(biāo)準(zhǔn)和考核形式也隨著官僚制上級(jí)任命而存在著功利主義的色彩。由此可見,官僚制理論充分明確了行政官員的個(gè)人地位,它是形式主義與功利主義的有機(jī)結(jié)合,形式主義就會(huì)產(chǎn)生“民選官員”的困境,導(dǎo)致現(xiàn)有的行政官員考核標(biāo)準(zhǔn)浮于表面,而這也正是現(xiàn)代官僚組織體制下的官員提拔晉升存在的主要問題;功利主義可能扭曲原來行政組織所設(shè)定官員個(gè)人地位,使得行政官員的個(gè)人地位與職務(wù)地位相輔相成,也就很可能產(chǎn)生狹隘的官僚意識(shí)和官僚行為。

三、行政職務(wù)是官僚制架構(gòu)的外在特質(zhì)

行政職位(職務(wù))的發(fā)展是一種現(xiàn)代社會(huì)形態(tài),它是貨幣經(jīng)濟(jì)發(fā)展與行政管理發(fā)展相互促進(jìn)的結(jié)果;同樣,行政職務(wù)也具有自身的獨(dú)特魅力,行政職務(wù)在設(shè)置過程中既規(guī)定了權(quán)力與職責(zé),也規(guī)定了人員分工,是一種固有權(quán)力與外在生態(tài)的博弈,它是權(quán)力膨脹與規(guī)則約束相互制衡的結(jié)果。

(一)行政職務(wù)的現(xiàn)代形態(tài):貨幣經(jīng)濟(jì)與行政管理的相互促進(jìn)

貨幣報(bào)酬對于官僚體制的外部特征具有極大的重要性。任何行政職務(wù)都是建立在一定職務(wù)報(bào)酬基礎(chǔ)上的,從某種程度上說,這也是馬克思主義按勞分配原則的體現(xiàn),行政官員通過擔(dān)任某一特定職務(wù),行使行政職權(quán)對社會(huì)承擔(dān)相應(yīng)職責(zé),而行政官員的勞動(dòng)付出是通過相應(yīng)職務(wù)大小進(jìn)行報(bào)酬分配的,從古埃及、晚期的羅馬帝國一直到13世紀(jì)末,一直都是以實(shí)物報(bào)酬進(jìn)行分配的,這也是現(xiàn)代社會(huì)衡量行政職務(wù)價(jià)值大小的雛形。隨著商品經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展,行政官員對于行政職務(wù)的認(rèn)識(shí)也發(fā)生了變化,官僚制的體制結(jié)構(gòu)也開始發(fā)生了內(nèi)在的變革,貨幣的出現(xiàn)導(dǎo)致了行政官員追求財(cái)富的私欲膨脹,使得原來固定的行政職務(wù)的任命與行政權(quán)力的行使出現(xiàn)了非恒定性,這也就意味著“能輕而易舉地走上讓官員占有稅收源泉和利用稅源作為私人財(cái)產(chǎn)的第一步”,[6](PP287-288)商品交換的不成熟使得實(shí)物報(bào)酬的交換受到一定的約束,限制了貨幣的購買能力,而當(dāng)貨幣作為一般等價(jià)物進(jìn)行商品交換時(shí),大大提升了貨幣購買能力,也就提高了行政職務(wù)的潛在價(jià)值,行政官員由通過行政職務(wù)獲取勞動(dòng)報(bào)酬發(fā)展到后來的通過官職的買賣獲得巨大的經(jīng)濟(jì)利益,這其中貨幣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展間接地起到了助推作用。檢視現(xiàn)代轉(zhuǎn)型社會(huì),行政官員的腐敗無疑都是從濫用職權(quán)、職務(wù)買賣發(fā)展起來的,而行政職務(wù)作為現(xiàn)代社會(huì)組織的基本形態(tài),也必然有其兩面性,既有社會(huì)分工和明晰職責(zé)的一面,也有權(quán)力與報(bào)酬內(nèi)在誘導(dǎo)的一面。這種薪酬官僚體制的外在特質(zhì)是伴隨著貨幣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而發(fā)展的。

同樣,行政管理任務(wù)量上的發(fā)展和質(zhì)的擴(kuò)大也促使行政職務(wù)作為一般現(xiàn)代形態(tài)而長期存在。官僚制體制化的典型基礎(chǔ)就是大的國家和群眾性政黨,[7](P291)這也是基于文化統(tǒng)一性的維度,龐雜的國家事務(wù)管理和政黨之間競爭與合作管理共同演繹了現(xiàn)代官僚組織,它客觀上要求某一特定的、固定的社會(huì)形式來完成,而行政管理質(zhì)的擴(kuò)大和內(nèi)在發(fā)展則成為官僚體制化的誘因,[8](P293)具體表現(xiàn)在:經(jīng)濟(jì)上,日益增長的消費(fèi)上可支配的和可利用的財(cái)產(chǎn)作用;政治上,日益增長的社會(huì)統(tǒng)治秩序穩(wěn)固保護(hù)需求,也就是社會(huì)政策任務(wù)發(fā)揮作用的結(jié)果;技術(shù)上,現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展、新聞媒介的廣泛傳播擴(kuò)大了行政管理的幅度。如果說貨幣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是塑造官僚行政職務(wù)的外生變量,那么行政管理的發(fā)展就是塑造官僚行政職務(wù)的內(nèi)生變量,二者相互促進(jìn),使之發(fā)展成為現(xiàn)代組織的基本形態(tài)。

(二)行政職務(wù)的自身魅力:權(quán)力膨脹與規(guī)則約束的相互制衡

行政職務(wù)是社會(huì)化大分工的產(chǎn)物,也是官僚制組織層級(jí)模式的必然選擇。一定的官職必然由擁有特定任職條件的行政官員擔(dān)任,而行政官員的個(gè)人地位在很大程度上都取決于官職的高低,官僚體制下的行政職務(wù)猶如隱形的紐帶,連接著行政官員與公共事務(wù),行政官員行使職權(quán)必須依附特定的官職,而公共事務(wù)的治理也是由特定的組織運(yùn)作模式和職位授權(quán)進(jìn)行的。任何組織形式都離不開行政職務(wù)的存在,行政職務(wù)在官僚制架構(gòu)下又更加彰顯其自身的魅力。因此,必須從“行政官員—行政職務(wù)”和“行政職務(wù)—公共事務(wù)”兩個(gè)維度去理解。

第一,“行政官員—行政職務(wù)”的維度。官員對于官職的眷戀由來已久,因?yàn)樗麄兡軌蚯宄匾庾R(shí)到,行政職務(wù)是個(gè)人地位和個(gè)人價(jià)值的風(fēng)向標(biāo),官職越高,所擁有的權(quán)力越大,所承擔(dān)的責(zé)任也就更重,更能夠體現(xiàn)自身價(jià)值。所有這些推斷都是基于人性模式假設(shè)的,這也是大多數(shù)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家研究的基礎(chǔ)。在《官僚制政治》(Tullock,1965)一書中,戈登·圖洛克分析了理性自利的個(gè)人在非常大的公共官僚制中追求最大化策略而導(dǎo)致的結(jié)果。圖洛克的“經(jīng)濟(jì)人”是雄心勃勃的公共雇員,追求自己在官僚制中獲得提升的職業(yè)機(jī)會(huì)。[9](P67)同樣,現(xiàn)代公務(wù)員的職務(wù)消費(fèi)也盡情地展示了行政職務(wù)的魅力,因?yàn)槁殑?wù)消費(fèi)是根據(jù)國家公職人員的行政級(jí)別高低,享受不同層次、以實(shí)物分配形式為主的物質(zhì)待遇,如住房、汽車、各種通訊工具、勤務(wù)人員乃至公務(wù)宴請等。職務(wù)消費(fèi)過度是公共權(quán)力部門化、部門權(quán)力私人化、私人權(quán)力市場化的一種“亞腐敗”現(xiàn)象。[10]因此,官員的自利行為就導(dǎo)致在獲取行政職務(wù)的路徑上發(fā)生偏離,極度膨脹的權(quán)力意識(shí)與公平、正義的行政價(jià)值格格不入,往往就會(huì)出現(xiàn)行政職權(quán)的“越位”、“缺位”,權(quán)力的失范則是官僚制受到眾多批判的緣由之一,在官僚體制下,任何組織形式的職位設(shè)計(jì)無疑都體現(xiàn)著行政職務(wù)的自身魅力。

第二,“行政職務(wù)—公共事務(wù)”的維度。公共事務(wù)的治理其內(nèi)在必然存在著一套具有自身邏輯規(guī)則的制度體系,它明確了制度設(shè)計(jì)中的個(gè)人利益和制度利益,使得依托行政職務(wù)去處理公共事務(wù)具有了特定標(biāo)準(zhǔn),合理規(guī)范了個(gè)人行為和職務(wù)行為。亨廷頓在《變化社會(huì)中的政治秩序》中曾一針見血地指出:“制度利益和制度中的個(gè)人利益是有區(qū)別的”。[11]官僚制理論以嚴(yán)格的規(guī)則約束和制度設(shè)計(jì)而著稱,行政職務(wù)管理受到規(guī)則的約束,從根本上說是性質(zhì)使然?，F(xiàn)代公共行政理論認(rèn)為,依據(jù)法令安排一定事務(wù)的權(quán)威,即該權(quán)威是法律授權(quán)給某機(jī)構(gòu)的,并沒有授權(quán)給該機(jī)構(gòu)依據(jù)針對每一種情況發(fā)出的個(gè)別命令調(diào)整事務(wù)的權(quán)力,而只是授權(quán)其抽象地調(diào)整事務(wù)。官僚體制的兩大特色在于“不看人辦事”和“可預(yù)計(jì)的規(guī)則”,對于行政職務(wù)的授權(quán)而言則是嚴(yán)格依據(jù)特定規(guī)則執(zhí)行的,從這一點(diǎn)來看,行政職務(wù)之所以能夠走向現(xiàn)代公共行政之路,更多的則是制度設(shè)計(jì)下的效率性和執(zhí)行力,這也是行政職務(wù)的現(xiàn)代魅力所在。也正是由于權(quán)力膨脹與規(guī)則約束二者相互制衡,促使行政官員在制度設(shè)計(jì)下尋找理性的“自利”,激發(fā)了組織的效率,也一定程度上制約了權(quán)力的過度膨脹而導(dǎo)致的制度異化。

四、行政機(jī)構(gòu)是官僚制架構(gòu)的運(yùn)作模式

官僚制組織下的行政機(jī)構(gòu)是一個(gè)等級(jí)控制體系,它強(qiáng)調(diào)了行政機(jī)構(gòu)的明確分工和機(jī)構(gòu)之間的運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)功能,既體現(xiàn)了組織的層級(jí)性,又體現(xiàn)了運(yùn)轉(zhuǎn)的連續(xù)性,有效地保證了行政機(jī)構(gòu)之間的等級(jí)差異和高效運(yùn)作。正如唐斯所言:“一個(gè)小的組織可能需要一個(gè)人協(xié)調(diào)所有組織成員的活動(dòng),隨著組織規(guī)模的擴(kuò)大,協(xié)調(diào)工作就會(huì)使一個(gè)人不堪重負(fù),就會(huì)安排另一個(gè)人來分擔(dān)他的協(xié)調(diào)工作,而他們之間又需要協(xié)調(diào),當(dāng)組織規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大時(shí),就會(huì)有更多的人來從事專門協(xié)調(diào)的工作,而這些從事協(xié)調(diào)的人之間或之上,又需要一個(gè)專門進(jìn)行協(xié)調(diào)的層級(jí),累加起來,就形成了官僚制組織的等級(jí)結(jié)構(gòu)?！盵12](P57)這就是對官僚制架構(gòu)運(yùn)作形態(tài)的真實(shí)寫照。

(一)行政機(jī)構(gòu)的靜態(tài)特征:組織的層級(jí)性

機(jī)構(gòu)是官僚組織的基本屬性之一,行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的不同、機(jī)構(gòu)要素組合的差異都決定了不同形態(tài)的運(yùn)作模式,但是無論行政機(jī)構(gòu)如何設(shè)置,都體現(xiàn)著組織的層級(jí)特性。在人類社會(huì)發(fā)展的歷程中,都存在著相對比較成熟的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式,主要包括直線集權(quán)制、直線參謀制、直線職能制、直線綜合制等機(jī)構(gòu)模式,韋伯的官僚制理論中所倡導(dǎo)的就是第一種直線集權(quán)制的行政機(jī)構(gòu),它充分突出上級(jí)的權(quán)威,金字塔形的結(jié)構(gòu)賦予了組織機(jī)構(gòu)從上到下的權(quán)力,是一種以行政首長完全行使行政權(quán)力作為組織動(dòng)力和以指揮——服從關(guān)系為特征的結(jié)構(gòu)形態(tài)。組織的層級(jí)差異也決定了組織機(jī)構(gòu)中行政職務(wù)的級(jí)別差異,而行政官員的仕途晉升也是遵循等級(jí)鏈原則,實(shí)行在民主基礎(chǔ)上由上級(jí)組織機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行的任命。這相對于農(nóng)業(yè)社會(huì)中赤裸裸的嚴(yán)密的等級(jí)制度中暴露的不公正、不公平來說,已經(jīng)是社會(huì)歷史的一大進(jìn)步。在工業(yè)社會(huì)的發(fā)展歷程中,之所以能夠限制農(nóng)業(yè)社會(huì)歷史循環(huán)演進(jìn)的規(guī)律發(fā)揮作用,就在于廢除了等級(jí)制度,在社會(huì)整體的層面上限制和約束等級(jí)關(guān)系。這個(gè)時(shí)候,等級(jí)關(guān)系退守到了組織內(nèi)部,成為一種組織關(guān)系,組織存在的環(huán)境以及外部機(jī)制能夠不斷地對組織內(nèi)部的等級(jí)關(guān)系進(jìn)行限制和約束,保證它被控制在有利于組織存在和發(fā)展需要的限度之內(nèi)。盡管如此,每日每時(shí)都還會(huì)有大量的組織因其內(nèi)部等級(jí)關(guān)系的失限而導(dǎo)致解體。對于現(xiàn)代組織而言,官僚制是一種能夠保留等級(jí)關(guān)系而又對等級(jí)關(guān)系作出適度控制的組織模式。這一點(diǎn)也是官僚制的科學(xué)性得到集中體現(xiàn)的方面。[13]

(二)行政機(jī)構(gòu)的動(dòng)態(tài)特征:運(yùn)轉(zhuǎn)的連續(xù)性

官僚制理論的工具手段凸顯了組織運(yùn)作的實(shí)效性,也就是從動(dòng)態(tài)的角度考慮了行政機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的連續(xù)性。對韋伯來說,官僚制組織是在技術(shù)上高于所有其他形式的組織,機(jī)器在技術(shù)上對非機(jī)械的生產(chǎn)方式有比較優(yōu)勢。準(zhǔn)確、速度、知識(shí)、連續(xù)性、靈活、統(tǒng)一、嚴(yán)格的服從、摩擦少、物力和人力成本低,是嚴(yán)格的官僚制行政的屬性。[14](PP214-215)要保持行政機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的連續(xù)、高效,就必須加強(qiáng)行政機(jī)構(gòu)之間的配合與協(xié)調(diào),好比機(jī)器的齒輪,齒輪之間要有著很好的聯(lián)系,各個(gè)齒輪之間功能互補(bǔ)。行政機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的連續(xù)性取決于行政命令傳遞的及時(shí)、機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同以及流程的專業(yè)化。直線集權(quán)制的行政機(jī)構(gòu)提高了政令暢通的效率,按照權(quán)責(zé)分工、因事設(shè)職原則進(jìn)行機(jī)構(gòu)權(quán)力配置;信息技術(shù)的充分發(fā)展和功能分工的強(qiáng)化也促進(jìn)了機(jī)構(gòu)之間的橫向交流與協(xié)作;精英分子的融入和專業(yè)知識(shí)需求的擴(kuò)大優(yōu)化了組織機(jī)構(gòu)流程。因此,韋伯對以這種方式組建的官僚制及行政機(jī)構(gòu)給予了很好的評價(jià),他寫道:“經(jīng)驗(yàn)往往表明,從純技術(shù)的觀點(diǎn)來說,行政組織的純粹官僚制形態(tài)能夠達(dá)到最高程度的效率。相比于任何其他形式的組織,它具有精確性、穩(wěn)定性、可靠性和紀(jì)律嚴(yán)明的優(yōu)勢?！薄俺浞职l(fā)展的官僚制與其他組織相比,正如機(jī)器生產(chǎn)與非機(jī)械生產(chǎn)方式一樣?！盵15](P214)

誠然,韋伯所構(gòu)建的官僚制組織是一種理想的組織目標(biāo)模式,而不是現(xiàn)實(shí)的行政組織。韋伯認(rèn)為,官僚制組織的“理性”來源于組織結(jié)構(gòu)的完善化,而這種理性因素又是一般社會(huì)“理性化”進(jìn)程發(fā)生于組織管理(包括企業(yè)經(jīng)營管理及政治管理諸方面)上的結(jié)果。[16]現(xiàn)實(shí)中的行政組織都不具備理想官僚制理論中所描述的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)作的精確與高效,而出色的運(yùn)作模式則是官僚制架構(gòu)下行政機(jī)構(gòu)所追求的價(jià)值目標(biāo)。

五、結(jié)論與展望

官僚制的發(fā)展歷史就是一部組織理論的發(fā)展史,官僚制在特殊的歷史背景下產(chǎn)生并得以發(fā)揚(yáng)光大具有歷史的應(yīng)然性與必然性。通過解讀《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》中“官僚體制統(tǒng)治的本質(zhì)、前提與發(fā)展”有關(guān)章節(jié),我們可以發(fā)現(xiàn):在對組織合法性有了明確的界定后所建構(gòu)的官僚制架構(gòu)的基本要素是行政官員、行政職務(wù)與行政機(jī)構(gòu)。其中,行政官員是官僚制架構(gòu)的核心靈魂;行政職務(wù)是官僚制架構(gòu)的外在特質(zhì);行政機(jī)構(gòu)是官僚制架構(gòu)的運(yùn)作模式,三者相互作用、相互滲透,共同構(gòu)建了官僚制架構(gòu)的內(nèi)核?；诠倭胖萍軜?gòu)對于工具理性、價(jià)值中立以及民主政治的論述,更加升華了官僚制理論的精神內(nèi)涵?？梢哉f,官僚制奠定了現(xiàn)代組織理論的基礎(chǔ),對整個(gè)20世紀(jì)乃至更久遠(yuǎn)的未來產(chǎn)生了極為深刻的影響,尤其是對西方的政府組織與行政管理體制的影響更加深刻。20世紀(jì)的前30年是官僚制邏輯體系的源起和形成時(shí)期,官僚制模式也開創(chuàng)了行政管理發(fā)展史上的新時(shí)代,其顯著的組織特征曾經(jīng)作為管理主義的經(jīng)典規(guī)范在政府間普遍流傳和應(yīng)用。當(dāng)人們在探求官僚制長期存在的主要原因時(shí),尼古拉斯·亨利認(rèn)為,主要原因在于它能夠?yàn)槊裰髡w中的公眾解釋“非常復(fù)雜的和技術(shù)性的問題”,“受雇的官僚行政人員某種意義上是專門人才、各行業(yè)的專家,一直肩負(fù)著解釋復(fù)雜技術(shù)和社會(huì)問題的責(zé)任”。[17](PP24-25)韋伯提出的官僚制理論與后來形成的科學(xué)管理理論、過程管理理論相互促進(jìn)、相輔相成,共同鞏固了行政學(xué)這一新學(xué)科的工具理性的發(fā)展方向。

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(責(zé)任編輯:黃俊堯)

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1243(2010)06-0048-06

*作者:龍海波,浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生,主要從事地方政府信用與組織績效研究,郵編: 310027