杭州市土地交易登記發(fā)證中心 王 斌

淺議農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度安排

杭州市土地交易登記發(fā)證中心 王 斌

十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，從而打破了以土地所有制性質(zhì)摒棄集體建設(shè)用地入市的制度障礙，為實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地同地、同權(quán)、同價(jià)提供了政策空間，為農(nóng)民以土地權(quán)益合法分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化成果提供了政策支持，對(duì)增加農(nóng)民收入、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定及促進(jìn)節(jié)約用地具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，但由于現(xiàn)行制度上的障礙和流轉(zhuǎn)配套機(jī)制的缺失，集體建設(shè)用地健康有序流轉(zhuǎn)仍顯力不從心。為此，筆者從當(dāng)前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題入手，探討集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì)和安排。

一、當(dāng)前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要障礙

我國(guó)現(xiàn)階段的土地按照所有權(quán)性質(zhì)不同可分為國(guó)家所有土地和農(nóng)村集體所有土地，按照土地利用形態(tài)不同可劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，按權(quán)利不同可劃分土地所有權(quán)和土地使用權(quán)。集體建設(shè)用地使用權(quán)就是指從集體土地所有權(quán)中派生出來(lái)的用于非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地權(quán)利。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)就是在一定的條件下，集體建設(shè)用地在不同的主體間流動(dòng)，企業(yè)、其他組織或自然人均可依法持有集體建設(shè)用地使用權(quán)，并享有占有、使用、收益和一定處分的權(quán)利。當(dāng)前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要障礙：

1、立法限制和滯后?，F(xiàn)行的《土地管理法》第2條規(guī)定“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。”國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)已分別有法律、法規(guī)規(guī)定，但集體建設(shè)用地使用權(quán)如何轉(zhuǎn)讓，卻至今沒(méi)有下文。該法第63條規(guī)定“集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，但是企業(yè)因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”，在這里，立法者的意圖顯然是嚴(yán)格限制集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，只有在企業(yè)破產(chǎn)、兼并等情況下才能流轉(zhuǎn)。因此，集體建設(shè)用地不得流轉(zhuǎn)是常態(tài)，允許流轉(zhuǎn)是例外。

2、土地產(chǎn)權(quán)不明晰。一是所有權(quán)歸屬不清?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村民集體所有，由村農(nóng)業(yè)合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有”。《土地管理法》規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！鄙鲜鲆?guī)定出現(xiàn)了村農(nóng)民集體、村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組等多種集體土地所有權(quán)主體，致使集體土地所有權(quán)歸屬不清。二是所有權(quán)主體虛置。誰(shuí)是集體土地的合法代表，法律上沒(méi)有具體界定，“農(nóng)民集體”沒(méi)有明確的所有權(quán)代表，使農(nóng)民集體所有土地的主體虛置。三是土地權(quán)能不全。集體土地所有權(quán)的占有、使用、收益和處分權(quán)能不完整。如集體建設(shè)用地除企業(yè)破產(chǎn)、兼并外，一般不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)。

3、市場(chǎng)機(jī)制不完善。市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)是價(jià)格機(jī)制，由于對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的種種限制，造成國(guó)有土地與集體土地在收益上的不平等，集體建設(shè)用地使用權(quán)沒(méi)有形成科學(xué)的市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制。同時(shí)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系混亂，也不利于流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建設(shè)和發(fā)展。

二、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度安排

十七屆三中全會(huì)明確在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。筆者結(jié)合實(shí)際工作，按照“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的要求，對(duì)流轉(zhuǎn)制度做以下設(shè)計(jì)和安排。

（一）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的前提條件

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是改革完善土地制度邁出的重要一步，但如果規(guī)范管理及相關(guān)支撐體系跟不上，將會(huì)給土地市場(chǎng)帶來(lái)混亂，導(dǎo)致集體土地被盲目占用、大量耕地流失。因此，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須具備一定條件，切忌一哄而上。（1）必須符合土地利用規(guī)劃。國(guó)家通過(guò)編制和實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌安排各項(xiàng)建設(shè)發(fā)展用地指標(biāo)和區(qū)域布局，劃分土地利用區(qū)，實(shí)行土地用途管制，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，必須符合土地利用總體規(guī)劃，不符合土地利用總體規(guī)劃的集體建設(shè)用地不得流轉(zhuǎn)，不符合規(guī)劃的集體建設(shè)用地不得擴(kuò)建、改建建筑物。（2）土地產(chǎn)權(quán)必須清晰。明晰集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)主體及權(quán)能是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的前提，要在權(quán)屬明晰的基礎(chǔ)上，做好流轉(zhuǎn)前后的權(quán)屬登記，保障流轉(zhuǎn)安全，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的控制、流轉(zhuǎn)以及收益的行為能力。（3）集體建設(shè)用地必須依法取得。集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)關(guān)系到耕地的保護(hù)，關(guān)系國(guó)家糧食生產(chǎn)安全和土地生態(tài)安全。因此，流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地必須是經(jīng)過(guò)依法批準(zhǔn)取得的，違法用地不能流轉(zhuǎn)。如流轉(zhuǎn)中需要把農(nóng)用地變成建設(shè)用地，必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃的要求，依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。（4）流轉(zhuǎn)必須規(guī)范有序。只有規(guī)范有序才能保證集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)安全，才能維護(hù)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的合法權(quán)益。集體建設(shè)用地必須按規(guī)定程序經(jīng)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)多數(shù)表決通過(guò)，按照“公開(kāi)、公平、公正”的原則，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)中公開(kāi)流轉(zhuǎn)。

（二）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要模式

目前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要模式有：（1）“保權(quán)讓利”流轉(zhuǎn)模式，即在保持集體土地所有權(quán)不變的前提下，參照國(guó)有土地有償使用管理的方式，將集體土地使用權(quán)按一定年期流轉(zhuǎn)，土地收益大部分留給集體經(jīng)濟(jì)組織。（2）“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”流轉(zhuǎn)模式，即在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時(shí)，將集體建設(shè)用地的所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)有，并補(bǔ)辦國(guó)有土地出讓或租賃手續(xù)，收取的土地收益大部分返還集體經(jīng)濟(jì)組織。筆者認(rèn)為應(yīng)采取城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃區(qū)內(nèi)、區(qū)外區(qū)別對(duì)待，分別實(shí)行“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”、“保權(quán)讓利”的流轉(zhuǎn)模式，但規(guī)劃區(qū)外實(shí)行“保權(quán)讓利”局限于非公益性集體建設(shè)用地較為合理。一是城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃區(qū)內(nèi)“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”，通過(guò)征收將需要流轉(zhuǎn)的集體土地統(tǒng)一轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，按照“同種產(chǎn)權(quán)、同一市場(chǎng)”進(jìn)行統(tǒng)一管理，既有效防止對(duì)國(guó)有土地市場(chǎng)的沖擊，又維護(hù)城市土地為國(guó)家所有的憲法要求。二是城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃區(qū)外采用“保權(quán)讓利”的方式流轉(zhuǎn)，只要屬于集體所有，集體經(jīng)濟(jì)組織即可將一定年期的集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃或作價(jià)入股等方式提供給土地使用者，集體土地所有者持續(xù)獲得土地收益，使農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。

（三）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的范圍

從保護(hù)耕地、嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量考慮，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)控制在土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)。流轉(zhuǎn)的主體可以是集體經(jīng)濟(jì)組織或其他集體土地使用者，流轉(zhuǎn)的對(duì)象不受土地所有權(quán)歸屬的限制，可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也可以是非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。土地用途范圍主要是工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用地。對(duì)農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)還必須具備一定的條件：（1）只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)；（2）流轉(zhuǎn)的受讓人必須符合取得宅基地的條件；（3）必須符合“一戶一宅”的要求。

（四）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的具體方式

目前，針對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的具體方式有不同觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)包括“首次流轉(zhuǎn)”和“再次流轉(zhuǎn)”，包括土地所有者、土地使用者之間以及土地使用者之間兩個(gè)層次的流轉(zhuǎn)關(guān)系；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為只包括“再次流轉(zhuǎn)”，集體建設(shè)用地使用權(quán)只局限于土地使用者之間的流轉(zhuǎn)。反對(duì)“初次流轉(zhuǎn)”者認(rèn)為，如允許“初次流轉(zhuǎn)”會(huì)導(dǎo)致建設(shè)用地總量的大量增加，導(dǎo)致耕地大量減少。筆者認(rèn)為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)包括“首次流轉(zhuǎn)”和“再次流轉(zhuǎn)”?！霸俅瘟鬓D(zhuǎn)”可以盤(pán)活存量建設(shè)用地，提高土地利用效率，同時(shí)，由于新增用地必須符合土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃及嚴(yán)格的農(nóng)轉(zhuǎn)用等審批，“初次流轉(zhuǎn)”能有效控制新增用地規(guī)模。在實(shí)踐具體操作中，根據(jù)“平穩(wěn)推進(jìn)，逐步放開(kāi)”的原則，可先對(duì)存量集體建設(shè)用地進(jìn)行“再次流轉(zhuǎn)”，待積累經(jīng)驗(yàn)后再推進(jìn)“首次流轉(zhuǎn)”。

1、首次流轉(zhuǎn)。首次流轉(zhuǎn)的具體流轉(zhuǎn)方式有：（1）集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓。即集體土地所有者將一定年期的集體建設(shè)用地使用權(quán)讓渡給土地使用者，并向土地使用者一次性收取土地收益，使用者取得出讓集體建設(shè)用地使用權(quán)。（2）集體建設(shè)用地使用權(quán)租賃。即集體土地所有者將一定年期的集體建設(shè)用地租賃給使用者并收取土地租金，使用者取得租賃集體建設(shè)用地使用權(quán)。（3）集體土地使用權(quán)作價(jià)出資或入股。即集體土地所有者以一定年期的集體建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)，以出資或入股方式投入企業(yè)，并按出資額或股份分紅。（4）集體建設(shè)用地使用權(quán)合作、聯(lián)營(yíng)。即集體土地所有者以集體建設(shè)用地使用權(quán)為條件，與其他單位或個(gè)人合作、聯(lián)營(yíng)，共同興辦企業(yè)，并根據(jù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況收取土地收益的。合作、聯(lián)營(yíng)的法人企業(yè)取得集體建設(shè)用地使用權(quán)。

上述幾種方式中，土地所有者一般希望采用租賃方式，以保證有長(zhǎng)期而穩(wěn)定的土地收益，一次性讓渡方式又解決不好土地收益使用問(wèn)題，而入股方式則擔(dān)心收不到土地收益。土地使用者更愿意采用出讓或入股辦法，以取得長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地使用權(quán)。

2、再次流轉(zhuǎn)。再次流轉(zhuǎn)除作價(jià)出資(入股)、聯(lián)營(yíng)外，還包括轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租或抵押等方式。（1）集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。即使用權(quán)人將集體建設(shè)用地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為，其再轉(zhuǎn)移的使用權(quán)年限不得超過(guò)原使用權(quán)的剩余年限。（2）集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)租。即使用權(quán)人在原租賃集體建設(shè)用地年期內(nèi)，將租賃集體建設(shè)用地使用權(quán)出租給其他人使用，并向承租者收取租金的行為。（3）集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押。即使用權(quán)人不轉(zhuǎn)移集體建設(shè)用地的占有，在不超過(guò)原取得使用權(quán)的剩余年限內(nèi)，將集體建設(shè)用地使用權(quán)作為債權(quán)擔(dān)保。

使用者完成約定的開(kāi)發(fā)建設(shè)投資，并經(jīng)土地所有者同意或按照合同約定，在使用年期內(nèi)有權(quán)將余期的土地使用權(quán)合法流轉(zhuǎn)。再次流轉(zhuǎn)取得的土地收益歸原集體建設(shè)用地使用權(quán)人，如與集體土地所有人另有約定的，按合同約定與土地所有者分享。

（五）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的程序

1、首次流轉(zhuǎn)程序。（1）擬定流轉(zhuǎn)方案。土地所有者擬制流轉(zhuǎn)方案，確定擬流轉(zhuǎn)地塊位置、面積、用途、使用年限、土地價(jià)款、利用條件等內(nèi)容，并經(jīng)三分之二以上村民或村民代表表決通過(guò)。（2）提出流轉(zhuǎn)申請(qǐng)。集體土地所有者持土地所有證、規(guī)劃及用地批準(zhǔn)文件、流轉(zhuǎn)方案、村民會(huì)議或村民代表會(huì)議形成的同意流轉(zhuǎn)決議等資料，向土地行政主管部門(mén)申請(qǐng)流轉(zhuǎn)許可。（3）取得流轉(zhuǎn)許可。經(jīng)市、縣土地行政主管部門(mén)審核符合條件的，由市、縣人民政府批準(zhǔn)后，發(fā)給集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)許可證。（4）簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議。參照國(guó)有土地使用權(quán)出讓方式，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的有形土地市場(chǎng)內(nèi)以招標(biāo)、拍賣(mài)或協(xié)議方式確定集體建設(shè)用地使用者并簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議。（5）辦理土地登記。流轉(zhuǎn)雙方在規(guī)定時(shí)限內(nèi)，向市、縣土地行政主管部門(mén)申請(qǐng)土地登記，領(lǐng)取集體建設(shè)用地使用權(quán)證。

2、再次流轉(zhuǎn)程序。（1）取得流轉(zhuǎn)許可。使用權(quán)人按集體建設(shè)用地出讓（租賃）協(xié)議約定的條件開(kāi)發(fā)利用土地。經(jīng)土地所有權(quán)人同意或按出讓（租賃）協(xié)議約定，向土地所在地市、縣土地行政主管部門(mén)提出再次流轉(zhuǎn)申請(qǐng)，經(jīng)審核符合條件的準(zhǔn)予再次流轉(zhuǎn)。（2）簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議。土地使用者采用招標(biāo)、拍賣(mài)或協(xié)議方式確定新的使用者并簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議。（3）辦理土地登記。雙方在規(guī)定時(shí)限內(nèi)申請(qǐng)土地變更登記。

三、促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度保障

1、推進(jìn)集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)。（1）構(gòu)建集體土地產(chǎn)權(quán)體系，建立以集體土地所有權(quán)為核心，包括集體土地所有權(quán)、使用權(quán)、租賃權(quán)、抵押權(quán)、繼承權(quán)、地役權(quán)等權(quán)利構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)體系，其中集體建設(shè)用地使用權(quán)還可分為出讓、租賃集體建設(shè)用地使用權(quán)。（2）明確集體土地所有權(quán)代表，理順集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系 。（3）加快集體土地所有權(quán)、使用權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利的登記發(fā)證，保障集體建設(shè)用地的交易安全。

2、完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律制度。（1）強(qiáng)化集體建設(shè)用地用途管制。對(duì)不符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途的建筑物、構(gòu)筑物，不得重建、擴(kuò)建，也不得流轉(zhuǎn)，嚴(yán)禁使用集體建設(shè)用地用于商品住宅開(kāi)發(fā)，用于商品住宅開(kāi)發(fā)的必須征為國(guó)有 。（2）規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)年期。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)年期可參照《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，最高年限不得超過(guò)同類國(guó)有土地使用權(quán)出讓的最高年限。對(duì)以租賃方式流轉(zhuǎn)的，還要與《合同法》的有關(guān)租賃期限相銜接，租賃年限一般不超過(guò)20年 。（3）科學(xué)把握政府管理職能定位。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理中，所有權(quán)代表是農(nóng)民集體組織，政府土地行政主管部門(mén)只是流轉(zhuǎn)活動(dòng)的管理者和服務(wù)者，因此不宜介入確定使用者、簽訂流轉(zhuǎn)合同等應(yīng)屬于產(chǎn)權(quán)人的事務(wù)，而是簡(jiǎn)化管理程序，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，強(qiáng)化流轉(zhuǎn)監(jiān)管。

3、完善集體土地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的土地收益應(yīng)基于土地產(chǎn)權(quán)，按照公平與效率兼顧以及依法原則分配。對(duì)集體建設(shè)用地首次流轉(zhuǎn)，土地使用者應(yīng)向土地所有者支付土地收益；對(duì)再次流轉(zhuǎn)的土地收益，應(yīng)主要?dú)w流轉(zhuǎn)方，作為土地使用者的投資補(bǔ)償；對(duì)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)使得集體建設(shè)用地升值的，可通過(guò)收取土地流轉(zhuǎn)增值稅收來(lái)調(diào)節(jié)。

4、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。按照“功能齊全、產(chǎn)權(quán)清晰、交易規(guī)范、服務(wù)優(yōu)質(zhì)”的要求，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地有形市場(chǎng)，將國(guó)有土地使用權(quán)與集體土地使用權(quán)統(tǒng)一納入土地有形市場(chǎng)公開(kāi)流轉(zhuǎn)，實(shí)行同地同價(jià)、同地同權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)兩種所有權(quán)、同一市場(chǎng)。（1）完善市場(chǎng)功能，有形土地市場(chǎng)要提供交易場(chǎng)所、提供交易信息，為集體建設(shè)用地供需雙方增加交易機(jī)會(huì)，降低交易風(fēng)險(xiǎn)和交易成本 。（2）規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行。要按照“公開(kāi)、公平、公正”原則，完善市場(chǎng)交易規(guī)則，規(guī)范流轉(zhuǎn)方式。對(duì)有多個(gè)用地意向者的，必須通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式流轉(zhuǎn)，公告時(shí)間應(yīng)參照國(guó)有建設(shè)用地出讓的規(guī)定不少于20個(gè)工作日，公告的媒體應(yīng)當(dāng)受眾面較廣的政府指定報(bào)紙、網(wǎng)站 。（3）加強(qiáng)土地市場(chǎng)監(jiān)督。土地行政主管部門(mén)或公共資源交易機(jī)構(gòu)會(huì)同監(jiān)察部門(mén)、流轉(zhuǎn)的集體土地產(chǎn)權(quán)人代表加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，確保市場(chǎng)正常運(yùn)作和健康發(fā)展。