杭州市國土資源局拱墅分局 倪大煒 邵宏燕 沈為民

破解集體土地拆遷難題的又一探索
——論復核在解決拆遷中的應(yīng)用

杭州市國土資源局拱墅分局 倪大煒 邵宏燕 沈為民

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，對土地資源的需求劇增。近年來，農(nóng)村集體所有土地被大量征用，隨之而來的是拆遷量的大幅增長。征地拆遷成為困擾各級各地政府的一個難題。征地拆遷難，難就難在遷。如何補償、補償多少、怎樣安置、安置面積多大等等都是拆遷戶們最為關(guān)心的問題。在拆遷戶和動遷機構(gòu)協(xié)商不成的情況下，所謂的“釘子戶”、各種強制拆遷行為便屢見不鮮。這些極端的強拆行為，嚴重的損害了人民群眾的利益、政府形象和和諧穩(wěn)定的局面，導致各種社會矛盾增多，社會不穩(wěn)定因素增加。

杭州市國土資源局拱墅分局在經(jīng)過研讀文件、實地調(diào)查及多方座談探索后，創(chuàng)新工作思路，采取介于商談與裁決之間的“復核”程序，在拆遷人與被拆遷人之間搭建一個較為緩沖的交流平臺，取得了較好的效果。2009年，杭州市拱墅區(qū)征用集體所有土地面積3096.033畝，拆遷農(nóng)戶2200戶，拆遷面積達66萬平方米，卻沒有出現(xiàn)一起強制拆遷行為，也沒有出現(xiàn)因拆遷而集體上訪的情況。本文就復核在拆遷中的應(yīng)用作一探討。

一、復核的內(nèi)涵及程序

復核，是指拆遷行政主管部門，應(yīng)拆遷雙方當事人要求，就拆遷人對被拆遷人作出的拆遷補償金額、以及拆遷安置人口、拆遷面積、安置方式、安置地點、安置面積等，是否符合法律法規(guī)及規(guī)范性文件規(guī)定進行復查審核的行為。分為狹義的復核和廣義的復核。

狹義的復核是指復核會議，由拆遷雙方當事人收到復核會議的書面通知后，與動遷單位、評估單位、當?shù)卮?、?zhèn)領(lǐng)導一起參加由復核主持人主持的復核會。

廣義的復核是指復核的整個程序，包括公示、復核會議、下達復核意見書、再次公示四個方面或程序。本文指廣義的復核。

公示是指復核主管部門在確認資料齊全符合條件復核后，對該農(nóng)戶進行單獨的評估結(jié)果公示及安置標準的公示。該公示除張貼在被拆遷戶家門處外，還張貼在村務(wù)公開欄目中，以接受眾拆遷戶的監(jiān)督。

復核會議是指拆遷雙方當事人收到書面會議通知后，與動遷單位、評估單位、當?shù)卮?、?zhèn)領(lǐng)導一起參加由復核主持人主持的復核會。在會議上，雙方就爭議事項進行闡述，并由復核主持人說明具體拆遷法律政策，促使雙方達成一致，簽訂拆遷補償安置協(xié)議書。會議記錄由復核員復核、記錄員記錄，并由雙方簽字。

下達復核意見書及再次公示是指在召開復核會議后的一定時間內(nèi)，如果被拆遷戶仍然未能簽訂拆遷補償安置協(xié)議書的，則根據(jù)復核會議的內(nèi)容，下達復核意見書。拆遷人及評估單位在收到復核意見書后，再次對該被拆遷戶進行安置標準及評估結(jié)果的公示。

二、一般拆遷程序及存在的問題

一般的拆遷程序是，先拆遷人與動遷單位及其相關(guān)單位按有關(guān)規(guī)定上門向被拆遷人宣傳拆遷的具體政策，動員被拆遷人實施拆遷。被拆遷人同意拆遷，則雙方簽訂拆遷安置補償協(xié)議。如果拆遷人與被拆遷人協(xié)商不成，達不成拆遷補償安置協(xié)議一致意見時，則拆遷人會向市土地管理部門申請裁決。市土地管理部門經(jīng)過一定的程序后下達行政裁決書，規(guī)定被拆遷戶在多少期限內(nèi)必須自行搬遷。如被拆遷戶沒有自行搬遷的，則實施對該被拆遷戶的強制搬遷，其房屋被強制拆除。

這種拆遷程序的優(yōu)點是嚴格按照拆遷條例的規(guī)定執(zhí)行，但是其缺點也是顯而易見的。

1、帶有強制意味，裁決書中已對被拆遷人的補償金額、安置標準等拆遷補償安置協(xié)議書內(nèi)容已擬制好，只需被拆遷人在上面簽字就算是完成拆遷。

2、對被拆遷人的感受考慮過少，大多從實施拆遷方的主觀出發(fā)。如被拆遷人違心簽字，則留下不穩(wěn)定因素，不簽則進一步激化矛盾，直至實施強制搬遷、強制拆房。

3、容易引起上訪和訴訟。由于被拆遷人是被迫簽訂“城下之盟”拆遷協(xié)議，其內(nèi)心不服，會找各種機會表現(xiàn)其對政府或社會的不滿。如果不簽訂，則拆遷方通過一定程序?qū)嵤姴?，被拆遷人就會提起行政復議，而后是向各級人民法院起訴上訴，及不斷地向各級政府部門上訪，甚至進京上訪，造成了大量行政資源的浪費。

三、復核程序的應(yīng)用及優(yōu)點

杭州市國土資源局拱墅分局針對拆遷中的現(xiàn)實狀況，經(jīng)過對相關(guān)文件的認真研讀、實地調(diào)查及多方座談后，創(chuàng)新工作思路，采取介于動遷機構(gòu)商談與裁決之間的“復核”程序，為拆遷人與被拆遷人提供了相互交流的平臺。

（一）具體程序

1、進行公示

公示有兩項內(nèi)容，一是房屋評估結(jié)果的公示，二是安置標準的公示。如拆遷人與被拆遷人之間多次協(xié)商不成的，由拆遷人將被拆遷人的相關(guān)資料送國土分局進行審核。在確認資料齊全符合復核條件后，由國土分局對該農(nóng)戶進行單獨的評估結(jié)果公示及安置標準的公示。該公示除張貼在被拆遷戶家門口處外，還張貼在村務(wù)公開欄目中，以接受眾拆遷戶的監(jiān)督。

需要特別指出的是，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，全體被拆遷戶的評估結(jié)果及安置標準，都應(yīng)當公示，但這是在整個地塊拆遷結(jié)束后進行的程序；而對該農(nóng)戶的評估結(jié)果及安置標準的公示是拆遷協(xié)商進行過程中的公示，二者在公示時間、公示效果等方面有所不同。在公示期間，拆遷人則趁機加大做被拆遷人的思想工作力度。

2、舉行復核會議

在規(guī)定的公示期限期滿后，拆遷評估機構(gòu)必須上門與被拆遷人就拆遷事項進行再次的協(xié)商，聽取被拆遷人的意見。如果仍然不能達成拆遷安置補償協(xié)議的，則由拆遷人向國土分局提出對該被拆遷戶的評估結(jié)果與安置標準進行復核的申請。

國土分局在接到拆遷人復核申請后，當即安排人員（一般為三人，分別是復核主持人、復核員和記錄員，復核主持人由具有豐富談判經(jīng)驗及熟悉拆遷政策的人員擔任）召開復核會議。復核會議以書面形式通知拆遷雙方當事人并由雙方當事人簽收。同時通知動遷單位、評估單位、當?shù)卮?、?zhèn)領(lǐng)導參加。會議的議程與裁決中的調(diào)解會議議程基本相同，只是少了一分嚴肅性，多了一分親和度。

會議先由復核主持人向雙方當事人詢問爭議的內(nèi)容、理由及依據(jù)。然后分局復核人員要求：拆遷人作出詳細而明確的解釋并舉證說明對被拆遷人的安置政策依據(jù)及具體安置標準等；評估機構(gòu)向被拆遷人說明拆遷補償?shù)脑u估依據(jù)、費用組成及政策依據(jù)和評估結(jié)果；拆遷人自己陳述拒絕簽訂拆遷補償安置協(xié)議的理由。接著由復核主持人依據(jù)雙方的陳述，針對具體情況，說明政策，促其協(xié)商解決。最后在會議記錄上簽字。

3、下達復核意見書及再次公示

在召開復核會議后的一定時間內(nèi)，如果被拆遷戶仍然未能簽訂拆遷補償安置協(xié)議書，則國土局根據(jù)復核會議的內(nèi)容，下達一復核意見書。拆遷人及評估、動遷機構(gòu)在收到復核意見書后，再次對該被拆遷戶進行安置標準及評估結(jié)果的公示。大多數(shù)的被拆遷戶，在這個階段都能簽訂拆遷補償安置協(xié)議書。

（二）復核的優(yōu)點

復核四個程序緊密相連，前后相貫，可操作性強，省時、省力，既有利于加深當事人雙方對國家法律法規(guī)的進一步理解，又有利于提高行政機關(guān)的工作效率，維護被拆遷人的利益。具體優(yōu)點有：

1、有利于拆遷雙方的感情交流。被拆遷人拒簽補償安置協(xié)議往往有多種理由，如有的是要求高額補償，有的是對安置政策的誤解，有的是對某些動遷評估人員有態(tài)度不滿，但更多的則是與當?shù)卮逦嬖诓疬w以外的其他矛盾。在會議中，被拆遷人向復核主持人傾訴出在拆遷過程中所受的委屈，以及他認為的所受到的“不公正”待遇。復核人員則在讓其充分傾訴后，再有針對性地進行幫助分析，動之以情，曉之以理，有利于促成雙方達成一致。

2、有利于拆遷安置工作的政策宣傳。在各村里往往會有一些所謂的“村規(guī)民約”。這些“村規(guī)民約”在一定程度上是政策的補充，但有時又與現(xiàn)時法律法規(guī)存在不同程度的沖突。復核人員可趁復核會議之機向在座的村、街道領(lǐng)導詳細宣傳拆遷的具體政策，同時指出“村規(guī)民約”，要服從國家法律規(guī)定，不能與國家法律和政策文件相沖突。

3、有利于維護被拆遷人的利益。由于拆遷人、動遷機構(gòu)及評估機構(gòu)具有完整規(guī)范的工作職責及政策依據(jù)，相對而言其內(nèi)容、理由、依據(jù)比較充分齊全，而被拆遷人往往處于被動弱勢地位。在復核中，復核人員可以指出拆遷人工作不當?shù)牡胤?，促其改正，以維護被拆遷人的利益，也可以詳細地向被拆遷人介紹，哪些標準是法律、政策性規(guī)定的，而哪些政策是拆遷人為加快拆遷而采取的優(yōu)惠措施（比如高額獎勵，回遷時按騰空舊房的先后順序優(yōu)先選回遷房等）。

4、節(jié)約時間，加快拆遷工作進度。一個復核案件，從開始準備到最終下達復核意見書，只需要不到一個月的時間便可完成。而過去一個行政裁決案件，從受理之日起到最終下達行政裁決書，最快也得近兩個月。再加上下達之后的生效期，以及行政強制拆除的申請、聽證及執(zhí)行期，一拆遷戶最快也要四個月的時間才能完成。

5、減少裁決案件的工作量。2009年，拱墅分局共計受理行政復核案件32件，除了5件還在復核之中外，只有2件（特殊的杭二毛地塊上的被拆遷戶）未能簽訂協(xié)議書。其他被復核戶，全部順利簽訂了拆遷安置補償協(xié)議書。為此該局2009年全年只受理了2件行政裁決案件，節(jié)省了大量的行政成本。

四、具體事例

2009年下半年，杭州市土地儲備中心在該市拱墅區(qū)申花路兩側(cè)地塊實施拆遷。該地塊位于杭州市拱墅區(qū)祥符街道方家埭村。由于該村的特殊情況，該村的拆遷工作一直不是很順利。拆遷人會同動遷機構(gòu)、評估機構(gòu)，在當?shù)亟值馈⑿麓逦I(lǐng)導的大力配合之下，勉強與被拆遷戶簽訂了協(xié)議。但最后的六戶被拆遷戶，任憑當?shù)亟值啦扇∈裁礃拥拇胧?，被拆遷人就是不肯簽訂拆遷補償安置協(xié)議書。2009年11月初，拆遷人向拱墅分局提起復核申請。拱墅分局接到復核申請后，立即指派政策業(yè)務(wù)精通人員，召集相關(guān)單位與被申請戶及時召開了復核會議。到2009年11月底，距拆遷人的申請不到一個月的時間，六戶被拆遷戶均簽訂了拆遷補償安置協(xié)議書，有的甚至復核會后當天就簽訂了協(xié)議書。此舉搏得了拆遷單位的熱烈稱贊。

2007年，拱墅分局共受理裁決案件10件，實施強拆1件；2008年分局受理裁決案件6件，實施強制拆除案件6件；而在實行復核后的2009年，共受理復核案件32件，強制拆除0件。拱墅分局開展的復核工作，是拆遷當事人雙方共贏的“復核”。這項工作的開展，在杭州市拱墅區(qū)真正實現(xiàn)了和諧拆遷、溫情拆遷。