姜愛林

(中華全國總工會勞動(dòng)關(guān)系研究中心,北京 100865)

一、事業(yè)單位的涵義、特征與基本現(xiàn)狀

要探討事業(yè)單位分類,首先要弄清楚事業(yè)單位的涵義。這是基本的前提。事業(yè)單位的定義可從一般理論及法規(guī)視角進(jìn)行分析。

所謂事業(yè)單位是指與國家機(jī)關(guān)相區(qū)別,依法設(shè)置或登記批準(zhǔn)的,專門從事及提供各類服務(wù)的社會服務(wù)組織。而法定的概念主要有:1998年的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》將事業(yè)單位定義為:國家為了社會公益目的,由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的,從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會服務(wù)組織;1999年通過的《公益事業(yè)捐贈法》將事業(yè)單位定義為:依法成立的,從事公益事業(yè)的不以營利為目的的教育機(jī)構(gòu)、科學(xué)研究機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、社會公共文化機(jī)構(gòu)、社會公共體育機(jī)構(gòu)和社會福利機(jī)構(gòu)等。2005年的《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定:事業(yè)單位是指國家為了社會公益目的,由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的,從事教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育、新聞出版、廣播電視、社會福利、救助減災(zāi)、統(tǒng)計(jì)調(diào)查、技術(shù)推廣與實(shí)驗(yàn)、公用設(shè)施管理、物資倉儲、監(jiān)測、勘探與勘察、測繪、檢驗(yàn)檢測與鑒定、法律服務(wù)、資源管理事務(wù)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督事務(wù)、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督事務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)、公證與認(rèn)證、信息與咨詢、人才交流、就業(yè)服務(wù)、機(jī)關(guān)后勤服務(wù)等活動(dòng)的社會服務(wù)組織。另外,類似規(guī)定還有:2009年 9月出臺的《海南省各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》規(guī)定:事業(yè)單位是指以社會公益為目的,由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦,從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會服務(wù)組織。

事業(yè)單位的性質(zhì)在于:它是相對于企業(yè)單位而言的、與機(jī)關(guān)有別的、不以營利為目的的一些公立的組織機(jī)構(gòu)。事業(yè)單位的宗旨在于:它參與社會事務(wù)管理,為社會服務(wù),主要從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)。事業(yè)單位具有以下特征:一是依法設(shè)立。事業(yè)單位的設(shè)立,應(yīng)區(qū)分不同情況由法定審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn),依法登記,或者依照法律規(guī)定直接進(jìn)行法人登記;二是從事公益服務(wù)。事業(yè)單位從事的是教育、科技、文化、衛(wèi)生等涉及人民群眾公共利益的服務(wù)活動(dòng),一般不履行行政管理職能;三是不以營利為目的。事業(yè)單位一般不從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng),經(jīng)費(fèi)來源有的需要財(cái)政完全保證,有的可通過從事一些經(jīng)批準(zhǔn)的服務(wù)活動(dòng)取得部分收入,但取得的收入只能用于事業(yè)單位的再發(fā)展,不得用于管理層和職員分紅等;四是社會組織。事業(yè)單位是組織機(jī)構(gòu)而不是個(gè)人,要有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場所,有與其業(yè)務(wù)活動(dòng)相適應(yīng)的從業(yè)人員和經(jīng)費(fèi)來源,能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。

就中國來看,事業(yè)單位一般是國家設(shè)置的帶有一定的公益性質(zhì)的機(jī)構(gòu),不屬于政府機(jī)構(gòu),與公務(wù)員不同,也與企業(yè)有別。統(tǒng)計(jì)資料顯示,截至2005年底,全國事業(yè)單位總計(jì) 125萬個(gè),涉及教科文衛(wèi)、農(nóng)林水、廣播電視、新聞出版等多個(gè)領(lǐng)域,工作人員超過 3035萬人,是國家公務(wù)員的 4.3倍,占全國財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)的近 80%。1990年,全國機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休費(fèi)總額僅為 59.5億元,而到 2006年已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過千億元。

二、事業(yè)單位的分類與改革必要性

1.事業(yè)單位的分類

事業(yè)單位分類與事業(yè)單位的涵義密不可分。所謂事業(yè)單位分類就是將全部事業(yè)單位根據(jù)功能性質(zhì)進(jìn)行分門別類。事業(yè)單位的一般涵義與法定涵義如上述所述。由此,可以對事業(yè)單位分類進(jìn)行分析表述。概括起來主要有:現(xiàn)行事業(yè)單位分類、學(xué)者型事業(yè)單位分類與改革方向性事業(yè)單位分類。

(1)現(xiàn)行事業(yè)單位分類。分為全額撥款事業(yè)單位、差額撥款事業(yè)單位與自主事業(yè)單位。這里的分類實(shí)際上是從財(cái)政視角進(jìn)行的分類。全額撥款事業(yè)單位也稱為全供事業(yè)單位,也就是全額預(yù)算管理的事業(yè)單位,是其所需的事業(yè)經(jīng)費(fèi)全部由國家預(yù)算撥款的一種管理形式。主要包括沒有收入或收入不穩(wěn)定的事業(yè)單位,如學(xué)校、科研單位、衛(wèi)生防疫、工商管理等事業(yè)單位。差額撥款事業(yè)單位,是其所需的事業(yè)經(jīng)費(fèi)部分由國家預(yù)算撥款的一種管理形式。按差額比例,財(cái)政承擔(dān)部分,由財(cái)政列入預(yù)算;單位承擔(dān)部分,由單位在稅前列支,如醫(yī)院等。差額撥款單位的人員費(fèi)用由國家財(cái)政撥款,其他費(fèi)用自籌。這些單位的人員工資構(gòu)成中固定部分為 60%,非固定部分為40%。自主事業(yè)單位又稱為自收自支事業(yè)單位,是其所需的事業(yè)經(jīng)費(fèi)全部自己解決而國家不撥款的一種管理形式。

(2)學(xué)者型事業(yè)單位分類。學(xué)者型事業(yè)單位分類比較廣泛,主要有:文化事業(yè)單位、教育事業(yè)單位與醫(yī)療事業(yè)單位;地方事業(yè)單位與中央級事業(yè)單位;國內(nèi)事業(yè)單位與境外事業(yè)單位;實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位實(shí)行與非企業(yè)化管理的事業(yè)單位;行政執(zhí)法類事業(yè)單位、公共服務(wù)類事業(yè)單位與生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位等。

2.事業(yè)單位分類改革的必要性

事業(yè)單位分類改革是事業(yè)單位體制改革的前提與突破口。深化事業(yè)單位分類改革,是黨的十七大提出的重要任務(wù),是建設(shè)服務(wù)型、高效型、人民滿意型政府的必然要求,對于進(jìn)一步促進(jìn)社會保障制度改革具有十分重大的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實(shí)意義。作為向全社會提供基本公共服務(wù)的載體和平臺,事業(yè)單位在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等方面起著重要作用。但隨著社會的發(fā)展,現(xiàn)行的事業(yè)單位管理體制存在的弊端也日益顯現(xiàn)。絕大部分事業(yè)單位均為主管部門管理,職能受主管部門委托,內(nèi)部缺少相應(yīng)的競爭機(jī)制,經(jīng)費(fèi)大多依賴財(cái)政,自我“造血功能”不強(qiáng),外部社會化進(jìn)程緩慢,改革的動(dòng)力不足,長期以來在管理體制方面存在很多的問題。一部分計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期產(chǎn)生的事業(yè)機(jī)構(gòu),職能上發(fā)生了很大的變化。有的職能消失,有的沒有場地設(shè)施,有的依靠出租房屋維持現(xiàn)狀,有的連職工的工資和保險(xiǎn)都無法保證,人員自謀職業(yè)。還有一些事業(yè)單位偏離公益目標(biāo)、降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),市場化、商業(yè)化的傾向明顯;一些事業(yè)單位存在人浮于事、效率不高的問題,等等。這些問題亟待解決,而分類改革是所有改革的前提與突破口。

事業(yè)單位分類改革既是深化事業(yè)單位人事工資的前提,也是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的必要條件與關(guān)鍵點(diǎn)?，F(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度形式分為企業(yè)類、公務(wù)員類、部分企業(yè)型事業(yè)單位、一般事業(yè)單位等幾種。更重要的在于:只有真正科學(xué)地劃分公益性、服務(wù)性事業(yè)單位,才能逐步消解日益嚴(yán)重、種類龐雜的 125萬個(gè)事業(yè)單位,從而努力做到歸政府的歸政府,歸市場的歸市場,在加快推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的同時(shí),實(shí)現(xiàn)企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度銜接,逐步縮小企業(yè)退休人員與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的收入差距。但無論如何分類與定位,事業(yè)單位就是一個(gè)公共服務(wù)機(jī)構(gòu),其實(shí)質(zhì)就是提供公共服務(wù)。2006年 6月中編辦制定的《關(guān)于事業(yè)單位分類及相關(guān)改革的試點(diǎn)方案》(征求意見稿)中提出,根據(jù)現(xiàn)有事業(yè)單位的社會功能,將其劃分為承擔(dān)行政職能的、從事公益服務(wù)的和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的事業(yè)單位三個(gè)大類。對從事公益服務(wù)的事業(yè)單位,則再劃分為三個(gè)類別:不能或不宜由市場配置資源的,所需經(jīng)費(fèi)由同級財(cái)政予以保障,不得開展經(jīng)營活動(dòng),不得收取服務(wù)費(fèi)用;可部分實(shí)現(xiàn)由市場配置資源的,所需經(jīng)費(fèi)由財(cái)政按照不同方式給予不同程度的投入,鼓勵(lì)社會力量投入;可實(shí)現(xiàn)由市場配置資源的,實(shí)行經(jīng)費(fèi)自理,財(cái)政通過政府購買服務(wù)方式給予相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助,具備條件的,應(yīng)逐步轉(zhuǎn)為企業(yè),今后這類單位主要由社會力量舉辦。這一分類與浙江、深圳等地的實(shí)際做法差不多。中編辦的分類可能是未來分類改革的方向性分類。

三、事業(yè)單位分類改革的實(shí)踐模式

1.廣東分類模式

2008年年底發(fā)布的《廣東省事業(yè)單位分類改革實(shí)施意見(征求意見稿)》對事業(yè)單位分類進(jìn)行了嘗試,將現(xiàn)行的事業(yè)單位主要分為三類:行政類事業(yè)單位、經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位與公益類事業(yè)單位。其中只有公益類事業(yè)單位才是《試點(diǎn)方案》適用的對象,其他兩類事業(yè)單位前者要撤銷與國家機(jī)關(guān)合并,后者則進(jìn)行事業(yè)單位改制成為企業(yè)。

公益性事業(yè)單位進(jìn)一步劃分為三大類:第一類是從事關(guān)系國家安全、公共安全、公共衛(wèi)生、公民基本權(quán)利、義務(wù)教育、基礎(chǔ)研究、群眾體育、生態(tài)資源和環(huán)境保護(hù)的基本公益服務(wù),不能或不宜由市場配置資源,所需經(jīng)費(fèi)由同級財(cái)政予以保證;履行職責(zé)依法取得的非稅收入,實(shí)行“收支兩條線”管理,收入上繳財(cái)政,不能自主支配。由于這類事業(yè)單位的相關(guān)開支由地方財(cái)政全額撥款,因而繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)單位承擔(dān)部分應(yīng)由地方財(cái)政全額承擔(dān)。第二類是面向全社會提供公益服務(wù),涉及人民群眾普遍需求和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要,可部分實(shí)現(xiàn)由市場配置資源,所需經(jīng)費(fèi)由財(cái)政給予不同程度的投入,同時(shí)鼓勵(lì)社會力量投入;其公益服務(wù)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由政府規(guī)定,其他業(yè)務(wù)活動(dòng)項(xiàng)目與收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)接受政府指導(dǎo);提供公益服務(wù)依法取得的服務(wù)性收入,按規(guī)定實(shí)行“收支兩條線”管理。由于這類事業(yè)單位的相關(guān)開支由地方財(cái)政不同程度地?fù)芸?因而繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)單位承擔(dān)部分應(yīng)由地方財(cái)政按撥款的比例承擔(dān)。第三類是從事的業(yè)務(wù)活動(dòng)具有一定公益屬性,但社會化程度較高,可基本實(shí)現(xiàn)由市場配置資源;自主開展公益服務(wù)和相關(guān)經(jīng)營活動(dòng),所需經(jīng)費(fèi)主要來自服務(wù)性收入、經(jīng)營性收入以及社會力量投入等,實(shí)行經(jīng)費(fèi)自理;承擔(dān)政府有關(guān)公益任務(wù)的,政府視其所提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量,通過購買服務(wù)的方式給予相應(yīng)支持。由于這類事業(yè)單位的相關(guān)開支主要實(shí)行經(jīng)費(fèi)自理,只有在承擔(dān)政府有關(guān)公益任務(wù)的情況下,地方財(cái)政才給予相應(yīng)撥款,因而繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)單位承擔(dān)部分主要由事業(yè)單位負(fù)擔(dān)。

廣州市文化事業(yè)單位模式:廣州市文化事業(yè)單位的改革分三種類型:第一類是公益性文化事業(yè)單位,包括圖書館、博物館(紀(jì)念館)、文化館(站)等;第二類是廣州日報(bào)報(bào)業(yè)集團(tuán)、廣州電視臺、社科院等單位,該類單位將實(shí)行事業(yè)體制,由政府重點(diǎn)扶持;第三類是其他藝術(shù)院團(tuán),放映、演出、文化發(fā)行、電視劇和娛樂節(jié)目制作等經(jīng)營性文化單位,要逐步進(jìn)行轉(zhuǎn)企改革,面向市場。

佛山市事業(yè)單位模式:《佛山市事業(yè)單位分類改革的實(shí)施意見》對事業(yè)單位分類改革的原則、內(nèi)容、政策銜接和組織實(shí)施予以進(jìn)一步明確?！秾?shí)施意見》根據(jù)廣東省有關(guān)事業(yè)單位分類改革的精神,按照事業(yè)單位的功能特征、經(jīng)費(fèi)來源及發(fā)展方向,將事業(yè)單位劃分為行政類、公益類和經(jīng)營服務(wù)類三個(gè)類型。其中,對行政類事業(yè)單位將按照政事分開、事企分開的要求,對其職能進(jìn)行全面清理,今后除法律法規(guī)明確規(guī)定外,不再批準(zhǔn)設(shè)立行政類事業(yè)單位;對經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位,以逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)為改革方向,進(jìn)行企業(yè)注冊,并注銷事業(yè)法人,核銷事業(yè)編制,今后不再批準(zhǔn)設(shè)立從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的事業(yè)單位;而公益類事業(yè)單位,則根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對象和資源配置等情況劃分為三個(gè)小類別,實(shí)施相應(yīng)的改革措施和管理,優(yōu)化公共事業(yè)資源配置。據(jù)統(tǒng)計(jì),佛山市現(xiàn)有事業(yè)單位 1446個(gè),在職人員 67266名,主要分布在教育、衛(wèi)生、文化、農(nóng)林牧水等領(lǐng)域。

2.山西分類模式

2009年山西事業(yè)單位分類改革步驟:根據(jù)中央統(tǒng)一安排和省編委會議確定的改革總體設(shè)想,全省事業(yè)單位分類改革工作大體分三步進(jìn)行,第一步是對現(xiàn)有事業(yè)單位進(jìn)行清理規(guī)范;第二步是對事業(yè)單位機(jī)構(gòu)分類;第三步是根據(jù)事業(yè)單位的不同類別進(jìn)行相應(yīng)的人事制度改革和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。

山西事業(yè)單位分類改革的要求與原則:事業(yè)單位分類改革將按照社會功能,劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、從事公益活動(dòng)三大類,按照政事分開、事企分開、管辦分離和分離指導(dǎo)的原則,采取撤銷、合并、下放、轉(zhuǎn)企等方法,對不同事業(yè)單位實(shí)施不同改革。

太原市事業(yè)單位分類改革模式:分三個(gè)類型撤并轉(zhuǎn)。2009年《太原市事業(yè)單位實(shí)施意見》規(guī)定:按照事業(yè)單位的職能,太原市將事業(yè)單位分為承擔(dān)行政職能的、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的和從事公益服務(wù)的三個(gè)類型,按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則,通過調(diào)整、剝離、轉(zhuǎn)移等方式,對不同類別事業(yè)單位實(shí)施不同的改革。第一,將予撤銷的事業(yè)單位包括:機(jī)構(gòu)編制部門批準(zhǔn)成立一年以上未組建或一年以上不開展工作的事業(yè)單位;原承擔(dān)的工作職責(zé)已消失或履行職責(zé)的法定依據(jù)已消失的事業(yè)單位;長期無正式在編工作人員,其日常工作由機(jī)關(guān)工作人員或其他外聘人員承擔(dān)的事業(yè)單位;沒有任務(wù)或任務(wù)嚴(yán)重不足,長期不出成果,社會效益差的事業(yè)單位。第二,成建制合并的事業(yè)單位包括:部門內(nèi)部設(shè)置零散、規(guī)模過小、職責(zé)相近、服務(wù)對象單一以及不具備法人條件的事業(yè)單位;雖隸屬關(guān)系不同,但職能相同或相近、職能交叉、設(shè)置不合理的事業(yè)單位;因主管部門撤并或職能調(diào)整,需相應(yīng)進(jìn)行合并調(diào)整的事業(yè)單位;同一部門多個(gè)承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)的事業(yè)單位。第三,將逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位包括:生產(chǎn)經(jīng)營性事業(yè)單位及其他以營利為主要目的的事業(yè)單位;現(xiàn)承擔(dān)的工作任務(wù)可由市場自行調(diào)節(jié)解決,或可通過政府購買服務(wù)等方式交由其他社會組織承擔(dān)的事業(yè)單位;進(jìn)行收費(fèi)服務(wù),屬于社會中介類的事業(yè)單位。在對事業(yè)單位進(jìn)行清理的基礎(chǔ)上,太原市還將對事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)名稱、職責(zé)任務(wù)、機(jī)構(gòu)規(guī)格、人員編制、編制結(jié)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)形式、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范。其中,事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)形式具體分為財(cái)政撥款、財(cái)政補(bǔ)助和自收自支 3種類型。

3.深圳市分類模式

2006年深圳市事業(yè)單位分類改革模式:按照明晰職能、分類推進(jìn)、創(chuàng)新體制、完善監(jiān)管、積極穩(wěn)妥的原則全面推進(jìn)事業(yè)單位改革。改革后事業(yè)單位的定位是:從事公共服務(wù)并相對獨(dú)立于政府和企業(yè)之外的非營利組織。根據(jù)事業(yè)單位的社會功能,將現(xiàn)有事業(yè)單位分為經(jīng)營服務(wù)類、監(jiān)督管理類和公益類三大類,其中經(jīng)營服務(wù)類又細(xì)分為經(jīng)營開發(fā)類事業(yè)單位和中介服務(wù)類事業(yè)單位。按照不同類別的特點(diǎn),采取不同的改革和管理方式,即原則上監(jiān)督管理類和經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位從事業(yè)單位中分離出去,分別轉(zhuǎn)歸行政管理序列和轉(zhuǎn)為企業(yè),公益類予以保留。

(1)經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位及其改革。經(jīng)營開發(fā)類事業(yè)單位。指面向市場從事生產(chǎn)、經(jīng)營和開發(fā)性活動(dòng)的單位。主要包括黨政機(jī)關(guān)所屬培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和接待基地、后勤服務(wù)、新聞傳媒出版、影視文藝創(chuàng)作、開發(fā)性科研、勘察設(shè)計(jì)等單位。經(jīng)營開發(fā)類事業(yè)單位原則上全部轉(zhuǎn)為企業(yè),注銷事業(yè)單位法人登記并依法進(jìn)行企業(yè)注冊登記。無市場前景、轉(zhuǎn)企后難以生存的單位予以撤銷;由我市代管而產(chǎn)權(quán)不屬于深圳市的單位,交回上級主管部門管理。今后不再批準(zhǔn)設(shè)立經(jīng)營開發(fā)類事業(yè)單位。中介服務(wù)類事業(yè)單位,指利用專業(yè)知識和技能,從事市場服務(wù)、社會公證、行業(yè)協(xié)調(diào)和社會服務(wù)的單位。中介服務(wù)類事業(yè)單位原則上實(shí)行脫鉤改制,不再列入事業(yè)單位序列,其中直接為市場主體提供服務(wù)、與市場經(jīng)營活動(dòng)密切相關(guān)的單位,改制為市場中介組織;為會員提供服務(wù)的單位,轉(zhuǎn)按社團(tuán)運(yùn)作;依據(jù)國家法律法規(guī)履行強(qiáng)制性檢測認(rèn)定職能的單位,保留事業(yè)建制,按照效能原則整合資源,打破部門和行業(yè)界限,進(jìn)行合理重組。

(2)監(jiān)督管理類事業(yè)單位及其改革。監(jiān)督管理類事業(yè)單位指依據(jù)法律法規(guī)授權(quán)或政府委托,依法行使行政許可、行政管理、行政執(zhí)法和檢查監(jiān)督等職責(zé)任務(wù)的機(jī)構(gòu)。其經(jīng)費(fèi)支出主要來自同級財(cái)政、行政性收費(fèi)或通過行使政府職能而獲得的壟斷性、資源性收入。監(jiān)督管理類事業(yè)單位原則上納入行政管理序列(法律法規(guī)另有規(guī)定的除外)。其中主要承擔(dān)行政管理和執(zhí)法職能的,剝離相關(guān)服務(wù)職能后轉(zhuǎn)為行政或行政事務(wù)機(jī)構(gòu),并重新核定機(jī)構(gòu)編制;部分承擔(dān)行政管理和執(zhí)法職能的,按照政事分開的原則收回有關(guān)行政職能。

(3)公益類事業(yè)單位及其改革。公益類事業(yè)單位所從事的業(yè)務(wù)一般屬于政府應(yīng)該提供的公共服務(wù)。根據(jù)此類事業(yè)單位的職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對象和資源配置等方面的不同,可劃分為純公益類和準(zhǔn)公益類。純公益類事業(yè)單位,指從事關(guān)系國家安全、公共安全、公共衛(wèi)生、社會經(jīng)濟(jì)秩序和公民基本權(quán)利等事業(yè)的單位,所提供的公共產(chǎn)品主要目的是保障公眾的基本利益和國家長遠(yuǎn)利益。這類單位一般由政府舉辦,涉及范圍主要包括義務(wù)教育、公共文化、公共衛(wèi)生、群眾體育、生態(tài)資源和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。政府要保證并加大對純公益類事業(yè)單位的投入。此類單位的機(jī)構(gòu)設(shè)立、服務(wù)宗旨、公共目標(biāo)、業(yè)務(wù)范圍等事項(xiàng)由政府確定和監(jiān)管,嚴(yán)禁從事營利性的經(jīng)營開發(fā)活動(dòng),所需經(jīng)費(fèi)由同級財(cái)政予以保障。準(zhǔn)公益類事業(yè)單位,指可部分實(shí)現(xiàn)由市場配置資源的單位。政府可有選擇地舉辦準(zhǔn)公益類事業(yè)單位,并逐步加大扶持力度。這類單位向社會提供公共產(chǎn)品的同時(shí),可依法收取一定費(fèi)用補(bǔ)償其支出,涉及范圍主要包括非義務(wù)教育、非營利醫(yī)療衛(wèi)生、經(jīng)營性公用場館等領(lǐng)域。準(zhǔn)公益類事業(yè)單位要根據(jù)國家確定的公共目標(biāo)開展相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng),政府按照法律法規(guī)、國家政策、單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)和財(cái)務(wù)收支狀況,給予不同程度的投入。這類單位可按照價(jià)格行政主管部門核定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收取公共服務(wù)的補(bǔ)償成本,但所取得的收入應(yīng)當(dāng)用于公共事業(yè)發(fā)展,其收入和支出由財(cái)政部門核定和監(jiān)管。

4.溫州市分類模式

溫州市農(nóng)業(yè)局是主管全市農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市政府組成部門,管理范圍涉及農(nóng)村財(cái)務(wù)政務(wù)、種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)墾、農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法、農(nóng)業(yè)機(jī)械化、農(nóng)村能源、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和安全,以及城市副食品生產(chǎn)與供應(yīng)和基本農(nóng)田保護(hù)、農(nóng)村土地承包、農(nóng)村面源污染治理等。所屬事業(yè)單位共有 11個(gè),其中全額撥款單位 9個(gè),差額撥款單位1個(gè),自收自支單位 1個(gè),機(jī)構(gòu)規(guī)格均相當(dāng)于鄉(xiāng)科級。溫州市農(nóng)業(yè)局根據(jù)市人民政府《關(guān)于深化事業(yè)單位改革的意見》(溫政發(fā)[2004]35號)和市府辦《關(guān)于溫州市市屬事業(yè)單位分類工作實(shí)施意見》(溫政辦[2004]137號)的要求,結(jié)合農(nóng)業(yè)工作實(shí)際,將事業(yè)單位類別劃定為三大類:一是監(jiān)督管理類 8個(gè):市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊(duì)、市農(nóng)機(jī)管理處、市畜牧獸醫(yī)站、市農(nóng)村能源辦公室、市農(nóng)業(yè)站、市特產(chǎn)站、市植保站、市種子公司(市種子站)。二是純公益類 2個(gè):市農(nóng)產(chǎn)品檢驗(yàn)測試中心、市優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)服務(wù)中心。三是準(zhǔn)公益類1個(gè):市原種場。

四、事業(yè)單位分類模式的選擇與建議

1.實(shí)踐模式的優(yōu)與劣

廣東、山西、深圳等地模式為中國事業(yè)單位分類改革開了局,帶了頭。同時(shí)為整個(gè)國家的事業(yè)單位分類改革提供了借鑒范例。

廣東、山西、深圳三地分類實(shí)行三分法、內(nèi)容大體一致。分行政類事業(yè)單位、經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位與公益類事業(yè)單位三類,或分經(jīng)營服務(wù)類、監(jiān)督管理類和公益類三類。

但主要問題在于:一是仍然沒有擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩;二是老問題沒有解決,新問題又產(chǎn)生;三是三分法的二級細(xì)分太復(fù)雜。

2.事業(yè)單位分類模式的選擇

事業(yè)單位分類改革涉及面廣、政策性強(qiáng)、事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,事關(guān)廣大職工的切身利益,事關(guān)社會和諧穩(wěn)定,各級黨委、政府及有關(guān)部門要以改革創(chuàng)新的精神和求真務(wù)實(shí)的作風(fēng)積極穩(wěn)妥、堅(jiān)定有序地推進(jìn)事業(yè)單位分類改革,逐步形成公平、公正、優(yōu)質(zhì)、高效、惠及全民的、具有地方特點(diǎn)的公益服務(wù)體系,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展,不斷滿足人民群眾不斷增長的公益服務(wù)需求。例如,由于對分類歸屬、工資薪級、退休待遇等問題持不同意見,自 2006年年底起,深圳市一些被改制事業(yè)單位的員工不斷上訪、怠工、怠課,或簽名討要加班費(fèi)及社保費(fèi)等?；诖朔N情形,一些深圳的區(qū)屬事業(yè)單位遲遲不愿啟動(dòng)分類改革。因此,事業(yè)單位改革既要加快深化,也要慎重行事。

筆者認(rèn)為:未來事業(yè)單位分類的改革方向主要是在劃分承擔(dān)行政職能的、從事公益服務(wù)的和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的三個(gè)大類的基礎(chǔ)上,將承擔(dān)行政職能的直接變?yōu)楣珓?wù)員體制,將從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的直接轉(zhuǎn)化為企業(yè),只保留從事公益服務(wù)的單純的事業(yè)單位。這樣,才能干脆徹底地推動(dòng)事業(yè)單位體制改革。

[1]彭 勇.事業(yè)單位將回歸公共服務(wù) 改革將牽動(dòng)三千萬人利益[EB/OL].新華網(wǎng),2007-02-08.