張道航

住房緣何與民生漸行漸遠＊
——兼論房地產業(yè)回歸民生的路徑及對策

張道航

近年來,過快上漲的房價給民生帶來了難以承受的重負,房地產業(yè)的發(fā)展也與民生漸行漸遠。究其原因,一是房地產業(yè)定位偏離民生;二是政府的調控監(jiān)管過于溫和;三是住房保障建設滯后。房地產業(yè)回歸民生的關鍵是找準產業(yè)定位,確立“民生型支柱產業(yè)”的發(fā)展定位;強化市場調控和監(jiān)管,尤其是實施對房價“超高”和“暴利”的監(jiān)管處罰;加快住房保障制度建設,構建起以法律保障為核心的住房保障制度體系。

住房;民生;住房保障

住房作為人類生存的基本需要,與民生有著天然的聯(lián)系,并成為民生語境中的重要話題,受到社會的普遍關注?？墒?近年來我國房地產業(yè)的發(fā)展卻與民生漸行漸遠,過快上漲的房價給民生帶來了難以承受的重負。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù),1991年我國房價收入比已經(jīng)超出國際上公認的3倍～6倍的合理承受范圍,達到6. 27倍。此后的十數(shù)年間一直在5倍～7倍的高位徘徊,而2009年則一舉突破了8倍的高點。2009年城鎮(zhèn)居民的房價收入比達到8.3倍,85%的家庭沒有購買住房的能力[1]。這種狀況固然受近年國際資本市場價格走勢的影響,更因我國對房地產的產業(yè)定位、調控監(jiān)管、公共政策等方面存在的偏差乃至缺失所致。

一、產業(yè)定位偏離民生

產業(yè)定位不僅是對某一產業(yè)在經(jīng)濟社會發(fā)展中所處地位的總體評價,也直接決定著產業(yè)的發(fā)展方向以及政策的支持或限制。房地產業(yè)偏離民生,首先是由于其產業(yè)定位偏離了民生。盡管實踐中某些時期不得不強調房地產的民生性質,但在理論上卻將其定位于國民經(jīng)濟“支柱產業(yè)”,從而使得房地產在模棱兩可和搖擺不定的定位中越來越偏離民生。對此,我們從近幾年房地產業(yè)的政策變化,以及由政策變化所帶來的市場走勢不難得到驗證。

房地產被視為“支柱產業(yè)”始于20世紀90年代,但正式作為產業(yè)定位確定下來并見諸文件則是在2003年。2003年,國務院18號文件提出:“房地產業(yè)關聯(lián)度高,帶動力強,已經(jīng)成為國民經(jīng)濟的支柱產業(yè)”[2]。也就是在2003年以后,房價便開始以每年兩位數(shù)的增幅快速攀升,2004年和2005年全國住宅價格分別上漲18.7%和12.6%。為了穩(wěn)住房價,2005年國務院辦公廳連續(xù)出臺了兩個“國八條”,2006年又出臺了“國六條”,才使得全國住宅價格漲幅在2006年降到兩位數(shù)以下,同比上漲6.2%。但市場經(jīng)過一段觀望后,2007年又再度出現(xiàn)大幅上漲的一個巔峰,全國住宅價格同比上漲16. 9%。因此,2007年8月出臺的國務院24號文件開宗明義地指出:“住房問題是重要的民生問題”?？梢?見諸于國務院的文件也不是一以貫之地只強調房地產的“支柱產業(yè)”地位,在某些時期特別是當房地產處于非理性擴張時,更強調住房、房地產業(yè)與民生之間的重要關系,從這時出臺的一些政策措施看,實際上是將房地產業(yè)置于“民生產業(yè)”的地位了。而且,2007年的24號文件還強調:“凡過去文件規(guī)定與本意見不一致的,以本意見為準”,這在某種意義上等于否定了2003年18號文件關于房地產業(yè)是國民經(jīng)濟“支柱產業(yè)”的定位。

正因為2007年的24號文件強調了住房與民生之間的重要關系,并從保障和改善民生的要求出發(fā)采取了一系列調控措施,加之受到國際金融危機的影響,2008年全國房價漲幅才再度回落到兩位數(shù)以下,同比上漲6.4%。但為了抵御國際金融危機帶來的沖擊,實現(xiàn)國民經(jīng)濟增長“保8”的任務,2008年又再度強調房地產的“支柱產業(yè)”地位,一些地方政府也把房地產作為拉動經(jīng)濟增長的頭架馬車,導致了2009年全國房地產市場在經(jīng)過三四月份的“小陽春”之后,一發(fā)而不可收拾地陷入極度的非理性狀態(tài)。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)字,2009年無論是近9.4億平方米的成交量,還是估算約4695元/平方米的均價水平,都創(chuàng)出了歷史新高,全年房價漲幅達24%[3]。面對這種局面,2009年的中央經(jīng)濟工作會議在“更加注重改善民生”的主基調下,房地產的“支柱產業(yè)”地位又再度淡出。此后,無論是“國四條”還是“國十一條”,以及國務院和相關部門出臺的各項舉措,不僅加大了保障性住房的建設力度,更對抑制房價過快上漲、遏制房地產投資和投機采取了措施,房地產似乎又回到了“民生產業(yè)”的歸宿。

從上述政策變化以及市場走勢不難得出這樣幾個基本結論。第一,盡管2003年的國務院18號文件確立了房地產的“支柱產業(yè)”地位,但在實踐中這一定位并未貫徹始終,從個別時期出臺的政策看,似乎又是立足于“民生產業(yè)”的定位。第二,凡是強調房地產“支柱產業(yè)”地位時,市場就火爆起來,房價也出現(xiàn)上漲或反彈;凡是強調房地產的民生性質時,市場便出現(xiàn)觀望,房價上漲也趨緩。第三,由于總體上和大部分時間都將房地產定位于“支柱產業(yè)”,而“民生產業(yè)”的定位又從未得到過正名,因此,不僅總體上房地產業(yè)呈現(xiàn)著非理性繁榮,房價也在大部分時間里處于過快上漲之中。

當然,房地產業(yè)的非理性繁榮和房價的過快上漲,并不能完全歸咎于“支柱產業(yè)”的定位。但不可否認的是,這一定位必然讓房地產業(yè)得到多方面的政策支持,為加快產業(yè)發(fā)展和市場繁榮帶來了諸多有利條件,而在任何一個快速發(fā)展和過度繁榮的市場上,若想讓其回歸理性并讓產品價格降下來幾乎都是不大可能的。因此可以認為,“支柱產業(yè)”的定位實際上間接將房地產推向了非理性繁榮,并導致了房價的過快上漲。而房價的過快上漲,一方面讓越來越多的中低收入人群買不起房子,另一方面又進一步推動著非理性擴張和房地產泡沫的積聚,使房地產業(yè)的發(fā)展不僅與民生漸行漸遠,甚至可能給國民經(jīng)濟發(fā)展帶來隱患并讓民生深陷災難之中。

住房作為一種特殊商品不僅可以用來滿足人們的居住需要,也可以作為投資對象。因此,隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,由“物的有用性”[4]所衍生的房地產的資本屬性,也在不斷地滋長,人們不僅可以將其作為財產抵押物而取得信貸資金,甚至可以在市場上進行投機炒作賺取利潤。這說明,市場經(jīng)濟條件下的房地產除了與民生相關也與資本相連,而且房地產的資本屬性借助于金融工具的杠桿作用,甚至可能推動衍生資本、虛擬資本的膨脹,并對宏觀經(jīng)濟的周期波動產生負面影響。從世界各國房地產發(fā)展的經(jīng)驗教訓看,凡是重視房地產的民生性質,并將房地產市場作為消費市場的,國家經(jīng)濟周期波動就比較小,如德國、法國等;凡是輕視房地產的民生性質,并將房地產市場作為投資或資本市場的,國家經(jīng)濟周期波動就比較大,如美國、日本等。20世紀80年代末直至本世紀初日本遭遇的“平成恐慌”,以及在2008年引發(fā)了國際金融危機的美國“次貸危機”,無不同房地產的過度投機有著直接關系。

就世界現(xiàn)有的經(jīng)濟模式而言,還沒有哪一種模式的成功是靠房地產撬動的。因為房地產不具有引領經(jīng)濟整體向上的創(chuàng)新力,迄今為止人類也沒有發(fā)生類似于互聯(lián)網(wǎng)革命式的“住宅革命”,能將住宅領域的效率提升和推進至每個領域。相反,當房價達到瘋狂之巔時,往往意味著這種模式的失敗[5]。面對世界經(jīng)濟科技發(fā)展的新趨勢,以及現(xiàn)代化進程中已經(jīng)出現(xiàn)和可能遇到的問題,當代中國應當將高科技、文化、教育等“智慧產業(yè)”作為國民經(jīng)濟發(fā)展的主導乃至支柱產業(yè),房地產業(yè)則應徹底歸位于“民生產業(yè)”。無論是從國計還是民生的角度講,一個定位于“民生”的房地產業(yè)對于中國至關重要,說它是“支柱產業(yè)”也不為過,但不是作為拉動GDP增長的“支柱產業(yè)”,而是以保障民生為宗旨、以完善住房保障為重要內容、以實現(xiàn)住有所居為目標的“民生型支柱產業(yè)”。

二、調控監(jiān)管過于溫和

由于房地產業(yè)與金融這個現(xiàn)代經(jīng)濟的核心有著千絲萬縷的聯(lián)系,并對經(jīng)濟全局產生重大影響,任何一個國家的政府都要對其施以必要的調控乃至監(jiān)管,我國也不例外。但近年來我國的房地產卻陷入一種“調控——觀望——反彈”的怪圈,而且這種怪圈每經(jīng)歷一次循環(huán)往復,房價都會攀升到一個新的高點,即所謂“且調且漲”、“越調越漲”。這種現(xiàn)象實際上已經(jīng)隱約告訴我們,政府的宏觀調控出現(xiàn)了問題。

追溯本輪房地產宏觀調控,最早應始于2003年,盡管2003年宏觀調控的初衷是為了抑制鋼材、水泥、電解鋁等產業(yè)的低水平重復建設,其實也是針對房地產的,這一年國家有關部門也對部分城市的房地產投資過熱發(fā)出了黃牌警告。2003年9月21日中央銀行將銀行存款準備金率由6%提高到7%;2004年4月25日再次將存款準備金率提高了0.5個百分點;2005年3月17日又上調了個人房貸利率,將調控目標直接指向了房地產。在收緊銀根的同時,2004年開始又收緊了土地的供給,年初便確定半年暫停農用地轉用審批;8月31日起停止土地協(xié)議出讓,所有商業(yè)用地一律通過“招排掛”的形式;10月22日以后,國務院及相關部委又采取了一系列所謂“嚴格”土地使用的政策。在收緊“銀根”和“地根”以達到穩(wěn)定房價的同時,2005年的后“國八條”還對保障性住房的建設提出了要求;2006年出臺的“國六條”又側重于住房供應結構的調控,并劃出90平方米以下的商品房必須達到開發(fā)建設總面積的70%以上。2007年的24號文件在此前的基礎上進一步強調,增加保障性住房的供給及其制度的完善。面對2009年部分城市房價的過快上漲,出臺了“國四條”和“國十一條”,2010年兩會溫家寶總理的政府報告還就遏制房價上漲提出了四條措施。

然而,這些調控總體上是溫和的,包括對住房價格和住房供應結構的調控,以及對房地產投資投機的遏制,都缺少具有可操作的實質性措施。2010年兩會過后,部分城市“地王”的輪番再現(xiàn),以及房價的再度大幅上漲,說明這種溫和的調控不僅不能達到穩(wěn)定房價和完善住房供應結構的預期效果,也無法有效地抑制房地產投資投機過熱。再加上地方政府出于自身利益的“不作為”,甚至是逆向調節(jié)“亂作為”,不僅讓中央政府的調控目標難以實現(xiàn),反而推動房價進一步上漲和住房供應結構更趨失衡。所以,為了實現(xiàn)調控目標,中央政府必須對地方政府的行為予以有效規(guī)制,使各級地方政府能夠協(xié)調一致地按照中央政府的統(tǒng)一部署行事,不但不可以“不作為”、“慢作為”,更不可以為了局部或眼前利益“亂作為”。

市場經(jīng)濟條件下的政府在履行宏觀調控職能的同時,還必須對市場施以必要的監(jiān)管,以維護市場秩序,實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置,促進社會公平。價格作為市場的靈魂,必然成為政府對市場實施監(jiān)管的重要內容,特別應對那些與國計民生直接相關的重要商品或服務的價格施以必要的監(jiān)管。住房作為與民生密切相關的特殊商品,無論是它的銷售價格還是租賃價格,在許多市場經(jīng)濟國家都被置于政府的監(jiān)管之下。譬如,德國法律規(guī)定:房價、房租超高乃至暴利者要承擔刑事責任;如果地產商制訂的房價超過“合理房價”的20%為“超高房價”,依據(jù)德國《經(jīng)濟犯罪法》就已經(jīng)構成了違法行為;如果地產商制訂的房價超過50%則為“房價暴利”,已經(jīng)觸犯《刑法》構成犯罪,出售者將受到更高罰款,甚至最高被判處三年徒刑[6]。國外通行的“合理房價”標準是,房屋開發(fā)的全部成本再加上5%～10%的開發(fā)利潤。

依據(jù)上述標準可以斷定,目前我國房地產市場上的住房銷售價格大都超出國外通行的“合理房價”水平。房地產“暴利”成為不爭的事實。因此,2009年的中央經(jīng)濟工作會議明確提出遏制房價過快上漲,國務院及相關部門也連續(xù)出臺了相關的政策措施。但從這些政策措施的內容看,主要還是集中在增加市場供給以及抑制投資投機的市場調控上,缺少市場監(jiān)管尤其是對房價實施監(jiān)管的具體內容。市場調控通常是針對市場上出現(xiàn)的暫時失調而采取的臨時措施,具有短期性特征;而市場監(jiān)管則是為了保證市場的有序運行所實行的強制手段,具有長期性特征。為了徹底改變房地產“調控——觀望——反彈”的尷尬局面,政府不僅應當對房地產市場施以必要的調控,同時也應借鑒國外經(jīng)驗建立起房價監(jiān)管制度,對住房銷售和租賃中的價格“超高”和“暴利”,施以必要的處罰和打擊。

目前世界上多數(shù)市場經(jīng)濟國家都制訂了《反暴利法》,以此作為打擊各種暴利行為的法律依據(jù)。我國盡管在1995年經(jīng)國務院批準,當時的國家計委發(fā)布實施了《制止牟取暴利的暫行規(guī)定》,但是收效甚微,原因在于這部暫行法規(guī)的內容具有許多不可操作性。出臺一部具有可操作性的《反暴利法》,并依據(jù)已有的《統(tǒng)計法》、《價格法》弄清房價成本,在此基礎上依法實施對房地產暴利的市場監(jiān)管,由過度依賴臨時的行政干預轉化為長期的法律框架內的市場監(jiān)管,這不僅能夠有效遏制房地產暴利,同時也有利于促進房價的長期穩(wěn)定和趨于合理。

三、住房保障建設滯后

市場機制在促進效率提高的同時,也存在著將人群中的資源占有差距拉大的弊端,即經(jīng)濟學所說的“社會發(fā)展目標異化”現(xiàn)象。為了克服這一弊端,需要建立起相應的公共政策體系來保障基本人權,并通過資源的再分配維護社會公平、實現(xiàn)社會穩(wěn)定。住房保障政策是公共政策體系中不可或缺的重要內容,出于維護社會整體和長遠利益的需要,社會必須通過住房保障政策幫助那些依靠自身能力無法解決住房的低收入困難人群,讓他們也能住有所居。

但在我國房地產業(yè)發(fā)展和住房分配制度改革的進程中,住房保障政策的實施和制度體系的建設卻相對滯后。1998年的住房分配貨幣化改革盡管對解決城市低收入人群的住房問題作了相應的要求和部署,但之后公房出售卻成了當時許多地方政府壓倒一切的改革任務,住房保障根本就未能提上日程,出現(xiàn)了住房市場化改革與住房保障建設不同步的現(xiàn)象,住房問題尤其是低收入人群的住房問題成了社會關注的焦點。2005年5月9日國務院下發(fā)的后“國八條”明確提出,要加強經(jīng)濟適用住房建設和完善城鎮(zhèn)廉租住房制度,國家建設部進一步要求,到年底所有地級以上城市都要建立起廉租住房制度。但截至2005年底,全國291個地級以上城市中,仍有70個未建立廉租住房制度,即使那些已經(jīng)建立了廉租住房制度的也有許多是象征性的,與實際需要相距甚遠。截至2007年10月底,全國累計只解決了68.1萬戶城市低收入家庭的住房困難,按當時建設部的測算,全國有1000萬戶(后改為1540萬戶)住房困難家庭,這樣的解決速度需要近30年才能完成。2007年房價又一次突飛猛進,全國商品房房價同比上漲14.8%,其中住宅價格上漲了16. 9%。房價的“大躍進”讓決策層意識到,房地產業(yè)發(fā)展的另一條腿——住房保障的短缺正加劇著市場失衡。因此,2007年8月7日國務院下發(fā)了《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》即24號文件,住房保障被明確定性為政府公共服務的一項重要職責,這一年也被輿論稱之為“民生地產元年”。當2008年遭遇國際金融危機之際,中央為應對危機出臺的十項措施中第一項就是重啟“安居工程”,并計劃到2010年投資9000億元建設保障性住房,可解決750萬個家庭的住房困難。從1998年住房分配貨幣化改革到2008年再次啟動“安居工程”已經(jīng)十年,住房保障才真正提到日程,并有了落實的時間表。

然而,目前我國的住房保障依舊停留在政策層面,不僅這些政策的落實還缺少組織保證和資金支撐,而且政策界限不清晰,保障方式不規(guī)范。自1998年住房分配貨幣化改革以來,全國出現(xiàn)的各類具有保障性質的“房子”不下30種,其中有些保障方式本身就存在著明顯的缺陷[7]。以各地住房保障主打的經(jīng)濟適用房為例,從一開始就存在非議,有人甚至把它稱作“有縫的雞蛋”[8]①2005年北京“天通苑”等經(jīng)濟適用房住宅小區(qū)發(fā)號時,競有上千人如同買蘿卜、白菜一樣排隊買房子,幾天幾夜地等候,甚至雇人排隊。僅2009年6月～8月的兩個月時間,被媒體曝光的經(jīng)濟適用房作弊事件就有:武漢經(jīng)濟適用房搖號搖出“六連號”;北京經(jīng)濟適用房大量出租;鄭州經(jīng)濟適用房用地建起了“經(jīng)濟適用別墅群”;山西呂梁經(jīng)濟適用房變身商品房,等等。不僅經(jīng)濟適用房包括在內,同樣是“有縫的雞蛋”。。住房保障的不規(guī)范、不完善,不僅難以實現(xiàn)政策的初衷,而且還浪費了寶貴的福利資源,帶來許多新的社會不公。因此,要從根本上解決我國住房保障存在的問題,就不能僅僅停留在政策層面的修修補補上,必須加快制度建設,而在所有的住房保障制度中最核心的當屬法律制度。2008年10月,十一屆全國人大常委會出臺了五年立法規(guī)劃,其中包括《住房保障法》。我國所要制定的《住房保障法》不僅需要法律創(chuàng)新,而且應更加注重住房對人民生活的保障功能。

為此,應從以下幾個方面對住房問題做出相應的法律規(guī)范。第一,確立公民享有合理住房的權利。作為一項基本人權,住房權具有與生俱來的優(yōu)先性,并成為房地產業(yè)存在與發(fā)展的天然公理。因此,有關房地產業(yè)和房地產市場的法律制度、發(fā)展模式、運作規(guī)則、利益分配與調整等,只能在這個基礎上建立、延伸與拓展。第二,明確房地產業(yè)的民生性質及其決策程序。許多人認為《住房保障法》是為保障性住房而制定的專門立法,這種理解并不全面。不可否認,保障性住房是這一法律的重要內容,但《住房保障法》的內涵更廣,比如說,不能住進保障性住房的中等收入人群,他們享有合理住房的權利也應通過中低價位商品房得到保障。第三,明確政府責任。政府不僅要負責住房以及社會基礎設施的統(tǒng)一規(guī)劃,而且要參與到住房建設供應、交易秩序維護、住房消費分配等各個環(huán)節(jié),尤其是對低收入困難人群的住房保障,政府更是責無旁貸。制定《住房保障法》就是要將政府的政治意愿及其自發(fā)行為規(guī)范為強制性責任。第四,明確住房供應主體及模式?！蹲》勘Ｕ戏ā窇獙ψ》抗w系重新進行審視和調整,確立政府、單位、開發(fā)商“三位一體”的住房供應模式。與此相應,住房供應對象或市場也應當

由三部分組成:(1)完全的商品房市場,這個市場的住房可以是消費品也可以是投資品;(2)有支付能力的中等收入人群的普通商品房市場,這個市場以消費性需求為主;(3)為不具備住房支付能力的低收入人群提供的廉租住房或租金補貼,以及為具有一定支付能力的中低收入人群提供的經(jīng)濟適用房,并完全由政府制定準入規(guī)則來分配。第五,明確受保障與資助的群體。就我國而言,現(xiàn)階段還難以實行“普世性”住房保障,只能遵循“選擇性”原則,并按困難程度確定救濟或救助順序。同時《住房保障法》也應將法律構建的實效性與前瞻性結合起來,為將來實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的住房保障留出空間。第六,明確保障水平或標準。住房保障所要滿足的是人們的最低要求,要想住上更好的房子,甚至滿足個人對房產所有權的欲望,則要通過個人的努力和奮斗。中國的改革和發(fā)展要獲得最終的成功,就要鼓勵更多的人通過自身努力積累財富,包括擁有自己的房產,而不是通過政府或社會的救助來獲取。

[1]周天勇.房地產2009年形勢與2010年展望[M]//經(jīng)濟藍皮書編委會.2010年中國經(jīng)濟形勢分析與預測.北京:社會科學文獻出版社,2009:255.

[2]法律出版社法規(guī)中心.新編房地產法小全書[M].北京:法律出版社,2008:721.

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[4]馬克思.資本論(第1卷)[M].北京:人民出版社, 1975:48.

[5]葉 檀.房價瘋漲是實體經(jīng)濟開始沒落的標志[N].大眾證券報,2009-09-22.

[6]溫家寶.政府工作報告——二〇一〇年三月五日在第十一屆全國人民代表大會第三次會議上[N].人民日報,2010-03-16.

[7]黃石松.政府調控房價的國際經(jīng)驗與啟示[N].光明日報,2009-07-14.

[8]王玉光.住房體系”三分法”提議隱現(xiàn)[N].21世紀經(jīng)濟報道,2009-06-22.

[9]李泓冰.注意有縫的雞蛋[N].人民日報,2009-06-26.

責任編輯:陳文杰

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F293.31

A

1008-410X(2010)04-0070-05

2010-03-10

張道航(1950-)男,遼寧大連人,中共大連市委黨校教授;遼寧大連 116013

＊本文為國家社科基金項目“民生地產與城市低收入人群住房保障問題研究”(批準號08BJ Y054)的階段性研究成果。