□程海東 孫衛(wèi)平

以建設現代高職院校制度為契機制定、實施高職院校章程：制約高職院校章程的不利因素及應對策略

□程海東 孫衛(wèi)平

編者按：重視制定、實施高校章程，并視其為落實高校辦學自主權的重要舉措，是世界各國尤其是西方發(fā)達國家發(fā)展高等教育的共同經驗。然而在我國，盡管《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》和《中華人民共和國職業(yè)教育法》等法律都明確規(guī)定章程是設立學校及其他教育機構的基本條件，但高校章程建設問題一直都在高等教育理論研究工作者的視域之外，也往往在高等教育辦學實踐中被邊緣化。伴隨著現代學校制度建設的進程，重新喚起了人們開始重視高職院校章程在內的高校章程建設問題。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》明確提出要建設現代學校制度，“加強章程建設。各類高校應依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學校”，“大力推進依法治校。學校要建立完善符合法律規(guī)定、體現自身特色的學校章程和制度，依法辦學，從嚴治校，認真履行教育教學和管理職責。”這表明，國家開始給予高校章程建設以前所未有的重視，并視其為建設現代大學制度的重要內容。高等職業(yè)教育作為一種特殊的高等教育類型，也已經到了改革發(fā)展的新階段，制定、實施高職院校章程及其問題研究也因此具有重要的現實意義，理應成為高等職業(yè)教育理論研究者亟待解決的理論課題。為此，本刊特別組織“以建設現代高職院校制度為契機制定、實施高職院校章程”的專題，針對高等職業(yè)教育的特點，基于構建現代高職院校制度的需要，邀請具有豐富的高職院校管理實踐經驗的中青年學者較為系統(tǒng)、深入地研究高職院校章程的重要地位，制定高職院校章程的原則，制定高職院校章程的主體，以及制約高職院校章程的不利因素及應對策略等問題。（該專題不僅具有重要的現實意義，而且選題非常新穎。更重要的是，該專題研究提出的諸多富有創(chuàng)新的觀點和結論，不僅可以彌補職業(yè)教育理論研究的嚴重不足，而且能為制定、實施高職院校章程的實踐提供有力的理論指導）。

當前適逢國家正在推動依法治校，建設現代高職院校制度，這為制定、實施高職院校章程及其研究提供了一個前所未有的歷史契機。然而，目前存在著諸多制約高職院校章程制定、實施的不利因素：依法治教、依法治校意識非常淡??；體現政府集權的高等職業(yè)教育行政；沒有建立高職院校法人財產權制度；關于高職院校章程的法律規(guī)定存在缺失；高職院校章程的理論研究極為薄弱。提出推動高職院校章程制定、實施的基本策略：充分認識高職院校章程的重要意義；推進高等職業(yè)教育行政制度的變革；建立健全高職院校法人財產權制度；完善關于高職院校章程的法律規(guī)定；加強高職院校章程的基本理論研究。

高職院校章程；不利因素；策略

不管是從近代中國大學制度建設的歷史經驗還是從世界各國(尤其西方發(fā)達國家)推動大學發(fā)展所采取的普遍舉措來分析，高校章程因其曾經或正在現代大學制度建設中發(fā)揮著不可或缺的作用，而無一例外地受到人們的高度重視。某種程度上說，制定、實施高校章程的現狀成為衡量現代大學制度文明程度的重要標志。加強高職院校章程建設，是依法治教、依法治校的重要環(huán)節(jié)，是確保高職院校辦學自主權的需要，是高職院校辦學實現以人為本的需要，更是建設一流高職院校的需要。但也許有人會說，在我國，目前因為存在著太多制約高職院校章程制定、實施的不利因素，所以制定、實施高職院校章程不可行，或者說不具備制定、實施高職院校章程的“土壤”(主要體現在觀念認識和制度環(huán)境上)。但不能因為目前存在著諸多不利于高職院校章程實施的因素，就否認其學術研究價值，尤其不能因此成為漠視高職院校章程問題研究的借口。恰恰相反，當前適逢國家正在推動依法治校，建設現代高職院校制度，這為制定、實施高職院校章程及其研究提供了一個前所未有的歷史契機。因此，在建設現代高職院校制度進程中，迫切需要高度正視高職院校章程問題，認真、全面和深刻地分析制約高職院校章程制定、實施的不利因素，進而提出推動高職院校章程制定、實施的基本策略。本研究中，“高職院?！敝饕侵腹k高職院校。

一、制約高職院校章程制定、實施的不利因素

分析、研究制約高職院校章程制定、實施的不利因素，可以為制定、實施高職院校章程提供重要依據。同時要認識到，制定、實施高職院校章程問題，不只是一個簡單的教育學問題，更是一項涉及政治、行政、經濟、法律和文化等諸多因素在內的、艱巨的社會系統(tǒng)工程；制定、實施高職院校章程問題，不僅是一個簡單的制度建設問題，也是一個觀念認識問題。

（一）依法治教、依法治校意識非常淡薄

數千年積淀下來，強調人治在中國已成文化傳統(tǒng)，并在國人心目中根深蒂固。新中國成立后推行的長達40余年的計劃經濟體制更使得這一傳統(tǒng)得以“發(fā)揚光大”。這既是導致人們依法治教、依法治校的意識非常淡薄，也是阻礙高職院校章程制定、實施的重要根源。“文化大革命”之后，從1978年黨的十一屆三中全會提出要實現黨的工作重心向社會主義現代化建設轉移到1992年中共十四大正式提出要把建立社會主義市場經濟體制作為經濟體制改革的目標，人們的價值觀念也在逐漸改變，法治意識也日益濃厚，人們依法治教、依法治校的意識也得到加強。基于這一背景，《中華人民共和國教育法》(1995年)、《中華人民共和國職業(yè)教育法》(1996年)和 《中華人民共和國高等教育法》(1998年)等法律相繼出臺。這一方面說明人們依法治教、依法治校意識的加強，教育從此正式走上法治化發(fā)展軌道，另一方面時至新中國成立40多年后才出臺有關教育的重大法律，也說明人們依法治教意識的淡薄，并且由于人們長期以來形成的漠視法律的觀念，以及由此產生的路徑依賴心理，因此盡管出臺了這些法律，但是人們還遠未能確立起與市場經濟相適應的價值觀念和辦學理念，依法治教、依法治校的意識依舊非常淡薄。正因為如此，漠視體現法治原則的高職院校章程的作用，也就不足為怪。

（二）體現政府集權的高等職業(yè)教育行政

制定、實施高職院校章程與行政管理體制密切相關。與改革開放以來的經濟體制改革相比，中國行政管理體制改革的步履遲緩。從上世紀80年代開始，源于前蘇聯(lián)的、遵循計劃經濟要求的行政管理體制歷經6次改革，轉變政府職能是其重要內容，大致經歷了精簡機構、審批制度改革和制度創(chuàng)新三個階段，但政府職能仍然存在著不適應經濟社會發(fā)展的嚴重弊端。正因為如此，黨的十七大明確提出“建設服務型政府”。一個國家的行政管理體制是影響高等職業(yè)教育發(fā)展的關鍵因素。高等職業(yè)教育行政作為高等教育行政的重要組成部分，也屬于社會公共行政的重要領域。然而，總體來說，在我國，現行的行政管理體制仍然不能與高等職業(yè)教育快速、健康和可持續(xù)發(fā)展的要求相適應，不能與現代高職院校制度建設相適應。現階段，公辦高等職業(yè)教育在高等職業(yè)教育體系中占據絕對主體地位，政府是舉辦者，一定程度上充當高職院校與社會聯(lián)系的中介，高職院校依附于政府，校領導由上級黨委和政府部門任命。與政府管理其他國有企事業(yè)單位的方式相類似，政府管理高等職業(yè)教育沿襲傳統(tǒng)的管理模式，呈現鮮明的政府集權特征，政府集舉辦者、管理者、辦學者和監(jiān)督者于一身，由此導致高職院校無法享有充分的面向社會辦學的自主權，適應經濟社會發(fā)展的能力也不強?；谶@種體制背景，不管是從政府層面還是從學校層面來分析，政府和高職院校雙方都缺乏制定、實施高職院校章程的動力，高職院校無力為辦學自主權抗爭，高職院校章程問題得不到應有的重視也就可以從這里得到解釋。正是從這個角度說，高等職業(yè)教育行政體制落后，政府管理高等職業(yè)教育的職能和方式未能轉變，是制約高職院校章程制定、實施的主要不利因素。

（三）沒有建立高職院校法人財產權制度

高職院校能自由地處分財產，是高職院校辦學自主權的應有之義，也決定著人們對制定、實施高職院校章程的認識。如果缺乏處分財產的基本權利，高職院校就不能成為獨立參與市場活動的主體，也就不會認識到制定章程的必要。自批準設立之日起，高職院校就取得法人資格，具有民事權利能力和民事行為能力，具有必要的財產或者經費?！吨腥A人民共和國高等教育法》規(guī)定，“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任?！盵1]《中華人民共和國民法通則》規(guī)定，“法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織”，法人應當依法成立，有必要的財產或者經費，有自己的名稱、組織機構和場所，能夠獨立承擔民事責任。[2]所謂高職院校法人財產權制度，是指關于高職院校法人財產權的法律法規(guī)規(guī)定?，F行法律規(guī)定，公辦高職院校的資產全部屬于國有資產，但法律對由誰來代表國家行使國有資產所有權的相關權能、非國有資產的性質如何以及怎樣處理國有資產和非國有資產的關系等問題卻都沒有明確地規(guī)定。總括起來說，國家未能建立高職院校法人財產權制度，現行的相關規(guī)定與高職院校的法人地位不符，不明確的高職院校財產權主體地位決定了政府過度干預高職院校的辦學。這是導致人們不重視制定、實施高職院校章程的重要原因。

（四）關于高職院校章程的法律規(guī)定存在缺失

《中華人民共和國教育法》(1995年)、《中華人民共和國職業(yè)教育法》(1996年)都規(guī)定章程是設立學校的基本條件之一?！吨腥A人民共和國高等教育法》(1998年)[3]及其配套文件[4]明確規(guī)定，今后申請設立高等學校者，必須向審批機關提交章程；在《高等教育法》施行前設立的高等學校，未制定章程的，其章程補報備案工作由其教育主管部門制定規(guī)定逐步進行，高等學校章程的內容也有了明確的規(guī)定。然而，由于我國發(fā)展高等職業(yè)教育的歷史不長，辦學經驗存在嚴重不足，尤其是人們對高等職業(yè)教育規(guī)律和特點的認識還遠未深入。直到1996年《中華人民共和國職業(yè)教育法》的頒布、實行，才首次正式確立高等職業(yè)教育的法律地位。盡管其后又歷經了10余年的發(fā)展，高等職業(yè)教育法制建設得到進一步加強，但迄今為止國家不僅沒有出臺關于高等職業(yè)教育的專項法律，而且直接關聯(lián)高職院校章程的制度建設仍存在嚴重缺失，立法滯后。這是當前高職院校章程推行不力的最為直接原因。主要表現如下：執(zhí)行現行法律不力，除了民辦高職院校外，絕大多數公辦高職院校沒有遵循法律規(guī)定制定或補充制定高職院校章程；高職院校章程的法律地位不明確，法律效力得不到保證，即便少數已經制定章程的高職院校也只是徒具形式、應付上級檢查而已；缺乏專門針對制定、實施高職院校章程的具體規(guī)定，比如特色體現、制定主體、制定程序、修改要求等。這些制度缺失直接導致高職院校章程的制定主體單一，內容空泛、趨同，特色不明顯，法律效力差，形式不合法等弊端。

不僅如此，高職院校章程的理論研究極為薄弱，從而使得高職院校章程的制定、實施缺乏理論指導。毋庸置疑，這是制約高職院校章程的又一重要不利因素。據筆者調查，關于高校章程研究的相關文獻原本不多，而且其中幾乎所有相關研究都集中討論制定、實施普通高校章程問題，還沒有關于高職院校章程的系統(tǒng)、深入研究的文獻。章程制定，理論先行。試想，既然理論研究如此漠視高職院校章程問題，要想推動高職院校章程的制定、實施又談何容易。

二、推動高職院校章程制定、實施的基本策略

為構建現代高職院校制度，必須加強高職院校章程建設。剖析制約高職院校章程的不利因素可以發(fā)現，高職院校章程的制定、實施關涉到諸多因素和領域。正是因為以上這些問題的存在，才從根本上阻礙了高職院校章程的制定、實施。相應地，要推動高職院校章程制定、實施，也就必須堅持從系統(tǒng)論的視角，視推動高職院校章程的制定、實施為一項系統(tǒng)工程。這是確保高職院校辦學自主權，構建現代高職院校制度的必由之路?；谝陨戏治觯囂岢鋈缦峦苿痈呗氃盒Ｕ鲁讨贫?、實施的基本策略。

（一）充分認識高職院校章程的重要意義

觀念是行為的先導。為了推動高職院校章程的制定、實施，一方面，要切實轉變人們的傳統(tǒng)觀念，提升人們依法治教、依法治校的意識，這是制定、實施高職院校章程的認識論基礎；另一方面，加強高職院校章程建設又是依法治教、依法治校的一個重要環(huán)節(jié)，可以促進人們依法治教、依法治校意識的形成和鞏固，兩者相輔相成。然而，要提升人們依法治教、依法治校的意識，引導人們充分認識高職院校章程的重要意義，需要開展多方面的工作。如上所述，可以考慮采取以下舉措：其一，省級教育主管部門要高度認識到制定、實施高職院校章程的地位、意義和作用，完善高職院校章程的備案、審核程序及要求，認真對待章程備案審核工作，并把對高職院校章程的實施、修訂進行年度檢查作為省級相關部門及領導的重要職責。其二，對高職院校領導、廣大教職員工、學生及相關行業(yè)企業(yè)等加強輿論宣導，積極組織教職員工學習關于高校章程的理論及章程的法律規(guī)定，深入理解制定、實施高職院校章程在建設現代高職院校制度中的地位、意義和作用，高職院校章程的具體內容及其制定和修訂程序，以及章程的法律效力，促使高職院校章程的利益相關者形成高度認可、嚴格遵循章程的價值取向。

（二）推進高等職業(yè)教育行政制度的變革

國家要以新一輪行政管理體制改革為契機，深入推進高等職業(yè)教育行政制度變革，轉變政府職能。這是推動高職院校章程制定、實施的體制保障。如果政府不能轉變職能，要推動高職院校章程的制定、實施則是幾乎不可能的?；谇懊娴姆治觯梢钥紤]采取如下舉措：其一，就改革目標而言，改變政府在高等職業(yè)教育中統(tǒng)攬一切的狀況，強化政府宏觀調控與服務高等職業(yè)教育的職能，政府對高等職業(yè)教育的行政管理應以法律和法規(guī)為依據，而不能取決于行政首長的意志。其二，就政府職責而言，政府的主要職責是進行需求預測和制訂高等職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃；制訂和實施高等職業(yè)教育標準；依法(包括根據高職院校章程)對高職院校的辦學活動進行評估監(jiān)督，同時政府要根據高等職業(yè)教育事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃進行籌資和撥款，利用經濟和必要的行政手段調控高等職業(yè)教育發(fā)展的總體規(guī)模、教育結構和地區(qū)布局。其三，就高職院校而言，政府要減少對高職院校直接的行政干預，屬于學校辦學自主權范圍內的事，政府不應進行干預，要擴大高職院校的自主權，同時要積極引導、大力支持高職院校和其他利益主體根據政府的職能轉變要求、現有教育法規(guī)以及高職院校實際協(xié)商制定或修訂高職院校章程，政府切實加大監(jiān)督力度，督促高職院校按照章程自主決定高職院校內部的各項事務。

（三）建立健全高職院校法人財產權制度

賦予作為法人的高職院校對其財產依法擁有獨立支配權，建立健全高職院校法人財產權制度，并以此推動高職院校章程的制定、實施，乃至構建現代高職院校制度，這既是激勵社會力量投資興辦高等職業(yè)教育、促進高等職業(yè)教育發(fā)展的需要，也是確保高職院校章程功能得以正常發(fā)揮的必然要求?；谌缜胺治觯梢钥紤]采取如下舉措：其一，允許社會力量投資公辦高職院校，遵循所有權與經營權分離的原則，將高職院校投資者所有權和法人財產權分離，法人財產權使各類投資者的資產和學校國有資產結合在一起，個別投資者不能隨意處置這種以股權形式表現的共有財產，必須經過全體投資者協(xié)商一致作出決定。這就要求發(fā)揮作為游戲規(guī)則的高職院校章程(或類似的契約)的作用。其二，投資者組成董事會，按照高職院校章程規(guī)定對高職院校重大事務進行決策；由校長及其管理團隊具體執(zhí)行董事會的決策，并進行日常的權力范圍以內的事務管理；同時政府要依法對高職院校的設立、變更以及辦學質量等進行監(jiān)督。因此，通過制定、實施高職院校章程，把政府、投資者和高職院校各自的權責都在章程中加以明確并依據章程辦事，就顯得非常必要。這既能加快高等職業(yè)教育發(fā)展，減少政府過多的行政干預，確保高等職業(yè)教育公平，提高國家投資的社會效益，又能確保投資人的收益，提高其辦學自主權。其三，通過建立健全的法人財產權制度，要使得高職院校能依照出資人的授權，對出資人投入高職院校的資產享有占有、使用、受益和處分的權利。這既是構建現代高職院校制度的關鍵，也是高職院校章程能得以真正發(fā)揮作用的重要條件。

（四）完善關于高職院校章程的法律規(guī)定

制定、實施高職院校章程，首先要有法可依。盡管人們現在已經普遍意識到，高等職業(yè)教育是一種特殊的高等教育類型，然而已經出臺的高等教育法律法規(guī)主要是以普通高校為背景的，針對包括高職院校章程在內的高等職業(yè)教育法律法規(guī)體系還很不健全。因此，完善關于高職院校章程的法律規(guī)定是目前的一項緊迫工作?；谌缜胺治觯梢钥紤]采取如下立法思路：其一，針對高等職業(yè)教育的特點，并立足于構建現代高職院校制度，制定、頒布和實施高等職業(yè)教育法，并把制定、實施高職院校章程作為該法的重要內容，或者出臺專門的高職院校章程實施條例。其二，相關法律法規(guī)規(guī)定不僅必須明確高職院校章程的法律效力、地位及其結構，制定高職院校章程的原則、主體、程序、修訂及機制，建立高職院校章程實施的年度檢查及評價制度等內容，而且要包括對那些制定、實施高職院校章程不力的高職院校實施懲罰的條款。其三，基于構建現代高職院校制度、確保高職院校辦學自主權的價值導向，要厘清高職院校、政府在制定、實施高職院校章程中各自的職責，充分發(fā)揮高職院校的主體作用，政府要切實加強執(zhí)法監(jiān)督和檢查，促進高職院校最終形成按照章程辦事的自律機制。

（五）加強高職院校章程的基本理論研究

伴隨著高等職業(yè)教育改革的深入推進及其面臨的社會經濟政治形勢的變化，高職院校章程在構建現代高職院校制度中的作用日益重要。相反，關于高職院校章程的研究仍然極為薄弱，無法為制定、實施高職院校章程提供有力的理論指導。因此，高職院校章程研究作為高等職業(yè)教育理論研究的重要領域，亟待引起人們的高度重視。可以考慮采取如下舉措：其一，各高職院校要針對本校實際，把制定、實施和修訂高職院校章程研究作為校級重點課題立項，由校領導主持帶領一批人員開展相關研究，為制定、實施和修訂本校章程服務。其二，要重點圍繞如下內容展開研究：高職院校章程的目的、意義、結構以及理論基礎研究；積極開展國外特別是發(fā)達國家同類院校章程的國際比較研究，尋求制定、實施高職院校章程的共同規(guī)律；國內制定、實施高職院校章程的現狀、問題和經驗的實證研究，進而為制定、實施高職院校章程提供依據；高職院校章程和其他類型普通高校章程的比較研究，探討制定、實施高職院校章程的性質、特點和規(guī)律。其三，上級教育科學規(guī)劃部門要立足于構建現代高職院校制度的需要，對包括制定、實施高職院校章程研究在內的相關課題進行立項，進而為制定、實施高職院校章程的實踐提供理論指導。

[1][3]中華人民共和國高等教育法[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/26/info1426.htm.

[2]中華人民共和國民法通則[EB/OL].http://baike.baidu.com/view/277122.htm?fr=ala0_1.

[4]關于印發(fā)《教育部關于實施〈中華人民共和國高等教育法〉若干問題的意見》的通知[EB/OL].http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/2/28/daa0e3c895dfe90982669dddc62082d4_0.html.

G718.5

A

1001-7518（2010）25-0047-04

程海東（1971-），男，安徽蚌埠人，上海海關學院法律系黨總支副書記，碩士，主要從事高等教育管理研究；孫衛(wèi)平(1964-),男，重慶電子工程職業(yè)學院黨委書記，教授,重慶大學在讀博士，重慶市職業(yè)教育學會副會長，重慶市高等職業(yè)技術教育研究會副理事長，中國電子教育學會職教分會副會長、常務理事、學術委員會主任，主要從事高等職業(yè)教育基本理論研究。

全國教育科學規(guī)劃2010年度職業(yè)教育專項課題“高職畢業(yè)生就業(yè)問題與對策研究”（教育部重點，課題編號：09GZZ002），主持人：孫衛(wèi)平。

特約編輯 董仁忠