譚剛

特區(qū)一體化與城市均衡化

譚剛

深圳市第五次黨代會(huì)是在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)創(chuàng)辦30周年這一重要節(jié)點(diǎn)和關(guān)鍵時(shí)刻召開(kāi)的一次重大會(huì)議。黨代會(huì)通過(guò)的“努力當(dāng)好科學(xué)發(fā)展排頭兵，加快建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)際化先進(jìn)城市”的戰(zhàn)略目標(biāo)，對(duì)于深圳未來(lái)長(zhǎng)期發(fā)展將會(huì)產(chǎn)生十分重要的指導(dǎo)作用。黨代會(huì)選舉產(chǎn)生的新一屆市委領(lǐng)導(dǎo)班子，將有力地帶領(lǐng)全市人民煥發(fā)激情、干事創(chuàng)業(yè)，再創(chuàng)深圳輝煌。

一、特區(qū)擴(kuò)容推動(dòng)了特區(qū)功能與城市空間的有機(jī)融合

從城市發(fā)展的角度來(lái)看，黨代會(huì)所提出的國(guó)際化戰(zhàn)略目標(biāo)十分突出，不但體現(xiàn)了自深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立以來(lái)特別是從特區(qū)向城市轉(zhuǎn)型以來(lái)的客觀發(fā)展歷程，而且又融合了提升為國(guó)家戰(zhàn)略框架下的城市發(fā)展定位的根本要求（如2008年底通過(guò)的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》中對(duì)深圳“一區(qū)四市”的戰(zhàn)略定位），特別是突出了今年4月簽署的《粵港合作框架協(xié)議》等新國(guó)家戰(zhàn)略對(duì)包括深圳在內(nèi)的珠三角核心城市的新要求（如“世界級(jí)新經(jīng)濟(jì)區(qū)”、“世界級(jí)城市群”等定位明顯更高的新戰(zhàn)略目標(biāo)），同時(shí)也與深圳歷次黨代會(huì)所明確的發(fā)展思路相銜接①，而且更為重要的是突顯了在全球城市體系和國(guó)家城市體系下深圳的主要優(yōu)勢(shì)和核心競(jìng)爭(zhēng)力。

幾乎是在深圳確立“現(xiàn)代化國(guó)際化先進(jìn)城市”戰(zhàn)略新目標(biāo)的同時(shí)，在深圳特區(qū)即將迎來(lái)創(chuàng)辦30周年之際，中央批準(zhǔn)深圳特區(qū)擴(kuò)大到全市范圍②，不但有助于根本解決長(zhǎng)期以來(lái)存在的特區(qū)內(nèi)外二元現(xiàn)象和城市二元結(jié)構(gòu)，而且更為深圳在特區(qū)一體化和城市均衡化條件下邁向新戰(zhàn)略目標(biāo)提供了戰(zhàn)略性新機(jī)遇。

回顧深圳成立以來(lái)的發(fā)展歷程，經(jīng)濟(jì)特區(qū)與大都市構(gòu)成了深圳特有的雙重功能：作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，深圳率先推進(jìn)改革開(kāi)放，成為中國(guó)特色社會(huì)主義道路的探路者和先行者；作為大都市，深圳創(chuàng)造了世界工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的一系列發(fā)展奇跡，從邊陲小鎮(zhèn)快速成長(zhǎng)為具有一定規(guī)模和實(shí)力的現(xiàn)代化國(guó)際化新興都會(huì)。

需要關(guān)注的是，深圳的特區(qū)功能與城市功能在創(chuàng)立時(shí)間和適用范圍上是存有差異的。從創(chuàng)立時(shí)間來(lái)看，深圳先設(shè)市（1979年）而后辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)（1980年），但就發(fā)展成就而言則表現(xiàn)為由經(jīng)濟(jì)特區(qū)到現(xiàn)代新興都會(huì)的發(fā)展順序，伴隨深圳經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，深圳開(kāi)始加快從經(jīng)濟(jì)特區(qū)向現(xiàn)代化都市發(fā)展；從雙重功能的空間適用范圍來(lái)看，經(jīng)濟(jì)特區(qū)局限于早期劃定的地理空間之內(nèi)，覆蓋范圍僅占城市面積六分之一左右，特區(qū)功能與城市空間一直未能有效重疊。這樣一來(lái)，由于特區(qū)功能與城市地理空間的分離狀態(tài)未能隨同城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而有機(jī)融合，特區(qū)內(nèi)外在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展、城市形態(tài)、法律制度等方面所形成的落差不斷加劇，結(jié)果出現(xiàn)日益嚴(yán)重的二元現(xiàn)象，其中既有屬于體制改革、制度創(chuàng)新所形成的特區(qū)內(nèi)外一體化問(wèn)題，更有屬于城市空間范圍內(nèi)由于工業(yè)化、城市化進(jìn)程差異而出現(xiàn)的城市發(fā)展不均衡問(wèn)題。前者表現(xiàn)為在改革開(kāi)放政策、制度及立法機(jī)制等方面出現(xiàn)的明顯區(qū)別，后者則表現(xiàn)為在城市公共產(chǎn)品建設(shè)與公共服務(wù)供給等方面所出現(xiàn)的顯著差距。

伴隨深圳從經(jīng)濟(jì)特區(qū)日益向都會(huì)城市加速發(fā)展，在全市范圍內(nèi)消除二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)特區(qū)內(nèi)外一體化、實(shí)現(xiàn)特區(qū)功能與城市功能有機(jī)融合，便越來(lái)越成為深圳面臨的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。從這個(gè)意義上說(shuō)，在深圳市成立31年、深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)創(chuàng)辦30年的重大節(jié)點(diǎn)上，中央批準(zhǔn)同意深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍擴(kuò)大到全市，將從根本上有效解決長(zhǎng)期困擾深圳的特區(qū)功能與城市空間分離的難題，推動(dòng)特區(qū)與城市雙重功能的有機(jī)融合，從而為深圳未來(lái)發(fā)展開(kāi)啟更為廣闊的成長(zhǎng)空間。

二、推動(dòng)公共設(shè)施建設(shè)與服務(wù)均衡供給是特區(qū)擴(kuò)容后的重要任務(wù)

適應(yīng)特區(qū)擴(kuò)容后特區(qū)功能與城市空間有機(jī)統(tǒng)一的發(fā)展趨勢(shì)，當(dāng)前深圳應(yīng)當(dāng)在特區(qū)一體化和城市均衡化等多個(gè)方面加快推進(jìn)。前者立足于特區(qū)功能，主要體現(xiàn)為原有及創(chuàng)新后的經(jīng)濟(jì)特區(qū)體制、法律及政策、運(yùn)行機(jī)制從小特區(qū)向大特區(qū)擴(kuò)展和覆蓋，實(shí)現(xiàn)特區(qū)體制機(jī)制及法律體系在全市范圍內(nèi)的一體化；后者立足于城市功能，要求在全市范圍內(nèi)均衡推進(jìn)城市化進(jìn)程，既要解決原來(lái)因二元化發(fā)展而存在的歷史欠賬，又要按照新發(fā)展目標(biāo)推動(dòng)全市空間內(nèi)的深度城市化，為實(shí)現(xiàn)城市新目標(biāo)搭建發(fā)展公共平臺(tái)和服務(wù)體系。相比之下，特區(qū)一體化因涉及諸多事關(guān)特區(qū)創(chuàng)新的體制機(jī)制問(wèn)題而更加艱巨，城市均衡化因既要解決歷史欠賬又要構(gòu)建城市發(fā)展新平臺(tái)和服務(wù)體系而尤顯緊迫。

對(duì)于在特區(qū)功能與城市空間相分離背景下出現(xiàn)的特區(qū)內(nèi)外二元現(xiàn)象，筆者負(fù)責(zé)的課題組曾選擇32項(xiàng)指標(biāo)，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、法律制度、城市功能與設(shè)施、社會(huì)與人口等四個(gè)方面，綜合評(píng)估了本世紀(jì)初葉深圳特區(qū)內(nèi)外的二元差異現(xiàn)象。③隨著“十一五”時(shí)期深圳開(kāi)始著力推動(dòng)特區(qū)內(nèi)外一體化發(fā)展，特別是在城市功能與空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市公共服務(wù)體系等方面?zhèn)戎叵蛱貐^(qū)外發(fā)展，近年來(lái)特區(qū)內(nèi)外在城市公共產(chǎn)品及服務(wù)方面的絕對(duì)差距有所減少，但從總體上看特區(qū)內(nèi)外在城市規(guī)劃功能、公共設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)供給等方面的差距仍然十分明顯。反映在市民日常生活中，就是“乘車難”、“看病難”、“入學(xué)難”等全市性民生熱點(diǎn)問(wèn)題在特區(qū)外表現(xiàn)得更為普遍、更加突出。④

顯然，以城市公共產(chǎn)品和服務(wù)供給為突出代表的特區(qū)內(nèi)外二元現(xiàn)象和城市非均衡問(wèn)題，已經(jīng)成為阻礙深圳經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要制約因素，對(duì)全市整體發(fā)展帶來(lái)日益明顯的負(fù)面影響，不但削弱了城市整體功能的提升，而且還在較大程度上制約了城市發(fā)展空間，降低了在全市范圍內(nèi)的資源配置水平，增加了城市發(fā)展環(huán)境壓力，對(duì)于實(shí)現(xiàn)在國(guó)家戰(zhàn)略層面上所確定的城市發(fā)展目標(biāo)，也將產(chǎn)生不利影響。從這個(gè)角度來(lái)分析，加快建設(shè)城市公用設(shè)施、優(yōu)質(zhì)提供公共服務(wù)，進(jìn)而推進(jìn)城市均衡化發(fā)展，便自然成為特區(qū)擴(kuò)容后最為緊迫的工作任務(wù)之一。

嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，城市公共平臺(tái)（公用設(shè)施）建設(shè)與公共服務(wù)供給是城市發(fā)展的應(yīng)有內(nèi)容，不論特區(qū)功能是否與城市空間相統(tǒng)一都應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ希谔貐^(qū)功能與城市空間有機(jī)融合之后更應(yīng)優(yōu)先確保。從這個(gè)意義上看，深圳特區(qū)擴(kuò)容后，隨著特區(qū)功能與城市空間相統(tǒng)一、隨著特區(qū)與城市雙重功能的一體化協(xié)同推進(jìn)，一方面加快彌補(bǔ)原來(lái)在城市公用設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給方面的歷史欠賬，另一方面按照“現(xiàn)代化國(guó)際化先進(jìn)城市”的總體目標(biāo)，在全市范圍和特區(qū)空間內(nèi)規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的公用設(shè)施、提供全市均衡化的公共服務(wù)，便自然成為一項(xiàng)十分緊迫的重要任務(wù)。

三、城市均衡化既要解決歷史欠賬更要構(gòu)建城市發(fā)展新平臺(tái)

特區(qū)擴(kuò)容后，隨著特區(qū)功能與城市空間的有機(jī)統(tǒng)一融合，在推進(jìn)城市功能均衡化發(fā)展時(shí)既要立足解決原來(lái)二元結(jié)構(gòu)中的歷史欠賬，更要著力于為城市新目標(biāo)構(gòu)建發(fā)展新平臺(tái)和公共服務(wù)體系。為此，近期可重點(diǎn)做好以下工作：

第一，按照現(xiàn)代化國(guó)際化先進(jìn)城市標(biāo)準(zhǔn)提升城市功能，加快中心城區(qū)、新城區(qū)、功能區(qū)建設(shè)，以城市圈層梯度推進(jìn)方式實(shí)現(xiàn)功能組團(tuán)聚合布局，完善城市空間布局，推動(dòng)城市發(fā)展要素和資源在全市范圍內(nèi)優(yōu)化配置，形成在空間上均衡合理分布的多層次現(xiàn)代化大都市體系。

第二，進(jìn)一步規(guī)劃和統(tǒng)一城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，合理規(guī)劃和調(diào)整全市重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的布局與重點(diǎn)，通過(guò)新區(qū)及功能區(qū)發(fā)展、軌道交通等重大設(shè)施建設(shè)、城市更新、舊城舊村改造、產(chǎn)業(yè)園區(qū)整合等多種途徑，促進(jìn)薄弱地區(qū)城市公用設(shè)施跨越式發(fā)展。

第三，建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、要素資源及生態(tài)環(huán)境、人口體系相適應(yīng)的城市公共產(chǎn)品及服務(wù)供給體系，重點(diǎn)加強(qiáng)科教文衛(wèi)設(shè)施建設(shè)及服務(wù)供給，如：優(yōu)先在相對(duì)薄弱地區(qū)共建體育設(shè)施、市級(jí)醫(yī)院、寄宿制高中；根據(jù)街道偏遠(yuǎn)程度、交通狀況及人口規(guī)模，統(tǒng)一配備能夠適應(yīng)環(huán)境需要的特殊醫(yī)療及交通裝備；改善街道尤其是偏遠(yuǎn)社區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生裝備，完善基層疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)，推廣建設(shè)社區(qū)健康服務(wù)中心，強(qiáng)化建設(shè)工業(yè)區(qū)及人口稠密點(diǎn)的廠區(qū)型健康服務(wù)中心；參照國(guó)際化發(fā)達(dá)城市標(biāo)準(zhǔn)，均衡建設(shè)社區(qū)綜合服務(wù)站、文體廣場(chǎng)等標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)施，完善各級(jí)各類社區(qū)建設(shè)，推動(dòng)傳統(tǒng)社區(qū)向新型城市社區(qū)轉(zhuǎn)型，提升市民生活質(zhì)量；在全市范圍內(nèi)均衡安排市級(jí)文化體育娛樂(lè)活動(dòng)，重點(diǎn)向舊城區(qū)及邊遠(yuǎn)街道傾斜。

從中長(zhǎng)期來(lái)看，深圳有必要在特區(qū)擴(kuò)容后發(fā)展空間得以拓展的基礎(chǔ)之上，按照“現(xiàn)代化國(guó)際化先進(jìn)城市”的戰(zhàn)略目標(biāo)，在城市功能、城市層級(jí)、城市集群以及核心作用等四個(gè)方面有所突破和提升⑤，從而在更高標(biāo)準(zhǔn)上推進(jìn)特區(qū)一體化和城市均衡發(fā)展。就操作層面而言，則應(yīng)抓住粵港澳合作逐步納入國(guó)家戰(zhàn)略的有利時(shí)機(jī)，積極探索深港合作共建國(guó)際都會(huì)的有效路徑，增強(qiáng)深圳在珠江口東岸城市群的帶頭作用，在構(gòu)建粵港澳“世界級(jí)新經(jīng)濟(jì)區(qū)”、“世界級(jí)城市群”進(jìn)程中，更好地發(fā)揮深圳的核心功能和重要作用，不斷形成和增強(qiáng)深圳的國(guó)際商務(wù)、金融服務(wù)、技術(shù)創(chuàng)新和制度整合等獨(dú)特功能，最終形成以深港都會(huì)為先導(dǎo)和核心、依托并帶動(dòng)珠三角城市群發(fā)展、成為亞太地區(qū)最具活力和競(jìng)爭(zhēng)力的世界級(jí)城市群。

注釋：

①五次黨代會(huì)均明確提出國(guó)際化發(fā)展思路：第一次黨代會(huì)提出建設(shè)外向型多功能的國(guó)際性城市；第二次黨代會(huì)提出建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)際性城市；第三次黨代會(huì)提出努力建設(shè)園林式花園式現(xiàn)代化國(guó)際性城市；第四次黨代會(huì)強(qiáng)調(diào)建設(shè)國(guó)際化城市；第五次黨代會(huì)提出當(dāng)好科學(xué)發(fā)展排頭兵，加快建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)際化先進(jìn)城市。

②考察創(chuàng)辦于1980年的中國(guó)4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)可能發(fā)現(xiàn)，截止到2010年之前，除深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍一直沒(méi)有變動(dòng)以外，其他3個(gè)特區(qū)的空間范圍都先后進(jìn)行過(guò)不同次數(shù)的調(diào)整，如汕頭特區(qū)先后于1984年、1991年兩次擴(kuò)容，特區(qū)面積從1.6平方公里擴(kuò)大到234平方公里；珠海特區(qū)經(jīng)1989年調(diào)整后面積從6.7平方公里擴(kuò)大到121平方公里；廈門特區(qū)經(jīng)1985年調(diào)整特區(qū)面積從2.5平方公里擴(kuò)大到131平方公里，2010年與深圳特區(qū)一樣特區(qū)面積擴(kuò)大到全市。

③課題組以2002年的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過(guò)定性和定量相結(jié)合的測(cè)算，特區(qū)內(nèi)外二元指數(shù)為0.51左右（數(shù)值越接近于0表明差距越大，越接近于1表明差距越?。?，其中城市基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)差距最大（二元指數(shù)為0.25）、法律與制度差距次之（二元指數(shù)為0.4）、其后是人口與社會(huì)服務(wù)差距（二元指數(shù)為0.58），相比之下產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟(jì)的差距較?。ǘ笖?shù)為0.66）。

④例如，2009年深圳特區(qū)內(nèi)外生產(chǎn)總值比為1.21，特區(qū)外每平方公里產(chǎn)值僅相當(dāng)于特區(qū)內(nèi)的21%；在道路方面，特區(qū)關(guān)內(nèi)規(guī)劃道路建成率接近100%，而寶安區(qū)為70%、龍崗更是只有40%；在醫(yī)療衛(wèi)生方面，全市萬(wàn)人病床擁有量為17.6張，而龍崗區(qū)只有9.4張；在教育方面，特區(qū)內(nèi)高中生人均教育事業(yè)費(fèi)支出是16437元，龍崗為11906元；此外，在養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低工資標(biāo)準(zhǔn)、低保福利等涉及民生政策的各個(gè)領(lǐng)域幾乎同樣存在明顯差距。

⑤譚剛：《深圳的國(guó)家戰(zhàn)略定位與國(guó)際化發(fā)展路徑選擇》，《特區(qū)實(shí)踐與理論》2009年第2期。

（作者：深圳社會(huì)主義學(xué)院副院長(zhǎng)、研究員）