張轉(zhuǎn)玲

構(gòu)建農(nóng)民工失業(yè)保障的長效機制

張轉(zhuǎn)玲

農(nóng)民工是我國改革開放、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中涌現(xiàn)出的一支新型勞動大軍，他們?yōu)槲覈?jīng)濟實力的提升和綜合國力的增強作出了重大貢獻，已成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。近年來，由于其自身的特征、宏觀經(jīng)濟的波動起伏及市場競爭的影響，農(nóng)民工的失業(yè)問題日益突出。單因金融危機的影響，從2008年至2009年就有2500萬農(nóng)民工失業(yè)。①因此，盡快穩(wěn)定農(nóng)民工的就業(yè)現(xiàn)狀非常必要和迫切。而要從根本上解決農(nóng)民工的失業(yè)問題，就必須建立適應其特點的失業(yè)社會保障制度。失業(yè)社會保障制度包括失業(yè)保險、失業(yè)預防和就業(yè)扶助，其中，失業(yè)保險是失業(yè)保障制度的最重要的項目，它對保障失業(yè)者的基本生活、促進充分就業(yè)、弱化失業(yè)負效應、穩(wěn)定社會秩序起著重要作用。

一、農(nóng)民工失業(yè)現(xiàn)狀分析

為了解當前農(nóng)民工失業(yè)的基本狀況，本課題對深圳和東莞兩地農(nóng)民工集中的區(qū)域進行了問卷調(diào)查。共發(fā)放問卷600份，回收問卷512份，回收率85.3%。有效問卷498份，有效率97.3%。通過對此次調(diào)查結(jié)果的分析，發(fā)現(xiàn)當前農(nóng)民工就業(yè)中存在以下問題：

（一）失業(yè)對農(nóng)民工的壓力很大。在對“您目前最擔心的問題是什么”一題的六個選項中，回答擔心失業(yè)后找不到工作的人數(shù)最多，深圳的比例是25.8%，東莞的比例是26.8%。而其它選項所占的比例則相對較低。這充分說明，在目前農(nóng)民工所遇到的眾多問題中，失業(yè)給他們造成的心理壓力是最大的。因此，解決失業(yè)問題，可以保證農(nóng)民工的生活穩(wěn)定，減輕他們的心理壓力。

（二）農(nóng)民工失業(yè)現(xiàn)象嚴重，參加失業(yè)保險的比例低。調(diào)查結(jié)果顯示，深圳有46%的農(nóng)民工曾經(jīng)失業(yè)過，東莞也有32.8%的農(nóng)民工有失業(yè)的經(jīng)歷。既然失業(yè)常常威脅著農(nóng)民工的穩(wěn)定就業(yè)，那么，他們參加失業(yè)社會保險的情況如何呢？調(diào)查結(jié)果顯示，深圳和東莞參加失業(yè)保險的農(nóng)民工比例分別僅占10.3%和25.4%。絕大多數(shù)農(nóng)民工沒有參加失業(yè)保險，或是根本上就不知道失業(yè)保險。

（三）以短期失業(yè)為主。從調(diào)查結(jié)果來看，大多數(shù)農(nóng)民工的失業(yè)時間為6個月以下，其累計比例深圳為77.8%，東莞為71.8%。另外，還有部分失業(yè)者的失業(yè)時間在半年以上，其比例深圳為22.2%，東莞為28.2%?？梢姡r(nóng)民工的失業(yè)表現(xiàn)為短期失業(yè)與長期失業(yè)相結(jié)合，但以6個月以下的短期失業(yè)為主。

（四）失業(yè)補償微乎其微。關(guān)于失業(yè)后的生活來源，失業(yè)后靠以前的積蓄維持生活，深圳為76.7%，東莞為83.7%。而依靠單位發(fā)的失業(yè)補償維持失業(yè)后生活的人則很少，其中，深圳為1.1%，東莞為2.3%。其余的失業(yè)農(nóng)民工則是靠親朋好友接濟或靠老鄉(xiāng)和以前同事救助來維持失業(yè)后的生活。

可見，當前我國農(nóng)民工失業(yè)問題還是相當嚴重的，同時又缺乏相應的失業(yè)社會保障制度來化解失業(yè)給農(nóng)民工心理和生活所造成的壓力和嚴重影響，因此，應盡快建立適合農(nóng)民工特點的失業(yè)社會保障制度。

二、構(gòu)建農(nóng)民工失業(yè)保障長效機制的必要性

（一）不斷擴大的農(nóng)民工規(guī)模及其構(gòu)成主體城市化取向的需要

農(nóng)民工是我國特有的城鄉(xiāng)二元體制的產(chǎn)物，是我國在特殊的歷史時期出現(xiàn)的一個特殊的社會群體。農(nóng)民工有廣義和狹義之分：廣義的農(nóng)民工包括兩部分人，一部分是在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的離土不離鄉(xiāng)的農(nóng)村勞動力，一部分是外出進入城鎮(zhèn)從事二、三產(chǎn)業(yè)的離土又離鄉(xiāng)的農(nóng)村勞動力。狹義的農(nóng)民工主要是指后一部分人。農(nóng)業(yè)部提供的數(shù)據(jù)顯示，我國狹義農(nóng)民工的數(shù)量為13000萬人左右，廣義農(nóng)民工的數(shù)量大約為22978萬人。農(nóng)民工人數(shù)占我國總?cè)丝诘?7%以上。如果其中十分之一的農(nóng)民工就業(yè)受到影響，數(shù)量就將高達2297.8萬人。這么大的群體一旦失去收入或收入下降不能維持生計，他們或返鄉(xiāng)或留在城市，都會造成巨大的社會問題。

在狹義農(nóng)民工中，16～30歲的占61%，31～40歲的占23%，41歲以上的占16%。②其中16～30歲屬新生代農(nóng)民工，按61%的比例來算，其總?cè)藬?shù)已達1.3億多。未來，隨著老一代農(nóng)民工的退休及城鎮(zhèn)化步伐的推進，新生代農(nóng)民工群體規(guī)模勢必將越來越大。新生代農(nóng)民工指父母本身就在城市打工出生在20世紀80年代以后的第二代農(nóng)民工。和第一代農(nóng)民工相比最大的區(qū)別是，新生代農(nóng)民工根本不愿意回到農(nóng)村去，農(nóng)村對他們而言非常陌生，他們愿意在城里生活。如果在城里失去工作，又得不到任何社會幫助，同時失業(yè)后還不愿意返回家鄉(xiāng)，那么，他們勢必形成城市中社會不穩(wěn)定的潛在力量。

可見，只有盡快建立起農(nóng)民工的失業(yè)社會保障制度，才能有效地預防和保障農(nóng)民工勞動大軍的失業(yè)問題，滿足他們失業(yè)后的基本生存需要，促進社會和諧穩(wěn)定地發(fā)展。

（二）應對周期性經(jīng)濟危機的需要

2007年發(fā)生在美國的金融危機，對全球經(jīng)濟的發(fā)展造成了嚴重的影響，也對我國經(jīng)濟造成了不小的沖擊。國家發(fā)展改革委中小企業(yè)司公布的數(shù)字顯示，2008年上半年，我國共有6.7萬家規(guī)模以上的中小企業(yè)倒閉。以珠三角為例,僅2008年10月上旬,就有近50家香港企業(yè)申請破產(chǎn)清算,以一家企業(yè)倒閉引起500人失業(yè)計算,50家倒閉就造成了2.5萬工人失業(yè)。在這場經(jīng)濟危機中受影響最大的就是農(nóng)民工。眾所周知，2004年至2008年，中國東南沿海省份還存在“民工荒”問題，部分企業(yè)曾為找不到合格的技術(shù)工人而著急。但到了2008年10月后，農(nóng)民工卻紛紛失業(yè)，出現(xiàn)了“失業(yè)潮”、“返鄉(xiāng)潮”。

2009年《社會藍皮書》稱，由于受經(jīng)濟危機的影響，截止到2009年2月，已經(jīng)有800萬農(nóng)民工返鄉(xiāng)。隨后的調(diào)查表明，他們并沒有完全回到原來居住的村落當中，因為現(xiàn)在農(nóng)民工相當一部分是80后出生的，他們已經(jīng)習慣了城市的生活，返鄉(xiāng)后很多到當?shù)氐男〕擎?zhèn)、小城市打散工。以深圳為例，2008年以來，農(nóng)民工就業(yè)人數(shù)有所下降。據(jù)深圳人力資源和社會保障局統(tǒng)計：2008年10月份，全市參加工傷保險的農(nóng)民工為754.22萬人，比9月份減少近1%。2008年1至9月，全市企業(yè)員工退保人數(shù)64.99萬人，比上年同期上升5%。從另一方面看，企業(yè)提供就業(yè)崗位的能力有所下降。如深圳寶安區(qū)市場崗位需求下降嚴重，參加招聘的企業(yè)下降20%至30%，但求職人數(shù)卻上升了20%左右。可見，深圳失業(yè)的農(nóng)民工并沒有大規(guī)模離開深圳，而是想留在深圳尋找就業(yè)的機會。

為了應對因金融危機而造成的農(nóng)民工失業(yè)問題，2008年12月，國務院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于切實做好當前農(nóng)民工工作的通知》，從促進農(nóng)民工就業(yè)、加強農(nóng)民工培訓、支持農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、保障工資發(fā)放、做好農(nóng)民工社保、維護返鄉(xiāng)農(nóng)民工土地權(quán)益等六個方面穩(wěn)定農(nóng)民工就業(yè)。這些臨時性措施盡管對穩(wěn)定農(nóng)民工就業(yè)起到了一定的作用，但并不能從長遠上解決問題。因此，盡快建立農(nóng)民工失業(yè)社會保障長效機制，對于化解周期性經(jīng)濟危機給農(nóng)民工帶來的失業(yè)風險非常必要。

（三）化解市場經(jīng)濟中競爭風險的需要

在市場經(jīng)濟運行過程中，停產(chǎn)、倒閉的企業(yè)必然會使其員工失業(yè)，能力弱的農(nóng)民工也會在競爭中被企業(yè)淘汰。據(jù)調(diào)查，目前我國農(nóng)民工的失業(yè)，大多屬于結(jié)構(gòu)性失業(yè)、技術(shù)性失業(yè)和摩擦性失業(yè)。結(jié)構(gòu)性失業(yè)是指由于科技的進步引起經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的改變,勞動力的供給與需求在職業(yè)、技能、產(chǎn)業(yè)、地區(qū)分布等方面的不協(xié)調(diào)而形成的失業(yè)。農(nóng)民工自身受教育程度低，企業(yè)的技術(shù)改造和產(chǎn)業(yè)升級，都是造成其結(jié)構(gòu)性失業(yè)的原因。摩擦性失業(yè)是指在經(jīng)濟運行中由于正常的勞動力流動而引起的失業(yè)。在一個動態(tài)經(jīng)濟體中，各行業(yè)、各部門與各地區(qū)間勞動力需求的變動是經(jīng)常發(fā)生的。這種變動必然導致勞動力的流動，在勞動力的流動過程中，總有一部分人處于失業(yè)狀態(tài)。例如，農(nóng)民工從一個城市遷移到另一個城市后，原有的工作失去了,而新的工作一時又沒有找到，或者一些農(nóng)民工對現(xiàn)有的工作不滿意，想尋找新的工作而暫時失業(yè)，等等。由于農(nóng)民工的戶籍關(guān)系在農(nóng)村，他們在城鄉(xiāng)之間及城市之間頻繁流動，因此這種失業(yè)在他們身上就常常發(fā)生。技術(shù)性失業(yè)是由于技術(shù)進步所引起的失業(yè)。在經(jīng)濟增長過程中，技術(shù)進步的必然趨勢是越來越先進的設備替代了工人的勞動，這樣，對勞動需求的相對減小就會使失業(yè)增加。因此，建立農(nóng)民工失業(yè)社會保障機制，就能夠運用政府和社會的力量，加強對農(nóng)民工的技能培訓，增強他們在市場經(jīng)濟中的競爭能力，穩(wěn)定就業(yè)，防范失業(yè)。

（四）加快推進我國城市化進程的需要

城市化指的是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口的過程，或是農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口的過程。2009年城市藍皮書顯示:截至2008年末，中國城鎮(zhèn)化率已達到45.7%，共擁有6.07億城鎮(zhèn)人口。國家發(fā)改委投資研究所作的“2010～2020年：中國經(jīng)濟增長與城市化水平研究報告”預計：2020年我國的城市化水平，將會介于58～65%之間。根據(jù)國際經(jīng)驗，通常在高速發(fā)展的30～40年間，城市化率可從25%提高到70～80%。我國改革開放已經(jīng)30多年了，但目前的城市化率才達到50%左右，可見我國以往的城市化進程太慢了。我國城市化水平低的原因，在于我國特定的戶籍制度和若干政策約束，造成大量的農(nóng)村勞動力不愿進城，使得農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移比其他國家更為困難?；蚴遣糠忠呀?jīng)進城的農(nóng)民工迫于生存壓力最終又返回農(nóng)村。③

農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)化為城市市民是城市化進程的必然選擇。因此，要加快我國城市化步伐，就必須盡快解決農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移過程中所遇到的問題。逐步取消二元戶籍制度，提高農(nóng)民工的工資待遇，建立起農(nóng)民工在城市生活所必須的各種社會保障制度，尤其是失業(yè)社會保障制度。

二、原則

（一）公平對待

大量農(nóng)民進城務工或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)，對推動我國工業(yè)化、城市化進程和經(jīng)濟的繁榮發(fā)展作出了重大貢獻。因此，他們理應和城市居民一樣分享經(jīng)濟發(fā)展的成果。政府除了應該像城市居民一樣將他們納入醫(yī)療保險、工傷保險、養(yǎng)老保險等基本社會保障范圍外，還應該重視農(nóng)民工的失業(yè)問題，使他們能和城市職工一樣，享有失業(yè)社會保障的權(quán)利。

（二）平衡就業(yè)

當前農(nóng)民工在城鎮(zhèn)中就業(yè)面臨的最大問題，就是就業(yè)的不穩(wěn)定性，他們中的許多人常常受到失業(yè)的威脅。從就業(yè)的區(qū)域分布上看，外出打工的農(nóng)民工主要集中在大中城市，尤其集中在東南沿海發(fā)達城市。從就業(yè)的行業(yè)來看，主要集中在加工制造業(yè)、建筑業(yè)、采掘業(yè)及環(huán)衛(wèi)、家政、餐飲等服務業(yè)中，而其中尤以加工制造業(yè)、建筑業(yè)和采掘業(yè)為主。也就是說，農(nóng)民工就業(yè)的地區(qū)和行業(yè)分布很不平衡。因此，從長遠戰(zhàn)略上考慮，為了更好地解決失業(yè)農(nóng)民工的再就業(yè)問題，政府應實行農(nóng)民工異地就業(yè)與就地就業(yè)相平衡，行業(yè)之間就業(yè)相平衡的政策。引導失業(yè)的農(nóng)民工向勞動力短缺的地區(qū)和行業(yè)轉(zhuǎn)移。

（三）著眼長遠

要從根本上穩(wěn)定農(nóng)民工的就業(yè)問題，就要著眼長遠，建立能夠長期發(fā)揮作用的制度和機制，臨時采取的一些措施和對策，只能緩解一時的失業(yè)，而不能長久地發(fā)揮作用。必須依靠政府和社會的力量，盡快建立起適合農(nóng)民工特點的失業(yè)社會保障制度，將農(nóng)民工納入失業(yè)社會保障的范疇之中，從根本上建立保障農(nóng)民工失業(yè)的體制和制度。

三、對策和建議

（一）重視對農(nóng)民工失業(yè)的預防、調(diào)節(jié)及控制

2008年12月26日十屆全國人大常委會第二十六次會議審議通過了《就業(yè)促進法草案》，該草案指出：企業(yè)成規(guī)模裁減人員，當遵守有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定；縣級以上人民政府應當建立失業(yè)預警制度，預防、調(diào)節(jié)和控制可能出現(xiàn)的較大規(guī)模的失業(yè)。這就是說，要有效地解決失業(yè)問題，穩(wěn)定就業(yè)狀況，則必須做好兩件事：一是建立失業(yè)預警制度；二是對企業(yè)的裁員行為進行約束。

我國長期以來采用的是行政登記失業(yè)率統(tǒng)計失業(yè)方法，它是勞動保障部門、就業(yè)服務機構(gòu)對失業(yè)人員登記統(tǒng)計匯總的結(jié)果。這種失業(yè)率的統(tǒng)計方法不能真實地反映城鎮(zhèn)的失業(yè)情況。原因是登記失業(yè)率所統(tǒng)計的主要是到社會保障部門和就業(yè)服務機構(gòu)進行登記的城鎮(zhèn)失業(yè)人員，而未去登記的城鎮(zhèn)失業(yè)人員及失業(yè)的農(nóng)民工等均未被計算在內(nèi)。建議將行政登記失業(yè)率改為勞動力抽樣調(diào)查失業(yè)率。勞動力抽樣調(diào)查失業(yè)率，是采用國際通行定義并按照國際標準的調(diào)查方式，通過住戶調(diào)查系統(tǒng)進行失業(yè)統(tǒng)計。它將失業(yè)定義為，城鎮(zhèn)常住人口中16歲以上，有勞動能力，在調(diào)查期間無工作，當前有就業(yè)可能并以某種方式尋找工作的人員。此失業(yè)定義將居住在城鎮(zhèn)的所有人員都納入調(diào)查統(tǒng)計的范圍，因此所得到的失業(yè)率相對比較真實。采用這種失業(yè)率的統(tǒng)計方法，不僅能較準確地計算出我國各時期的失業(yè)率，而且也能夠較準確地統(tǒng)計出農(nóng)民工的失業(yè)率，從而采取有效的措施，將其控制在安全水平線之內(nèi)。

嚴格規(guī)范企業(yè)的裁員行為，也是穩(wěn)定就業(yè)所必須采取的有效措施之一。凡不能依法支付經(jīng)濟補償金并妥善解決拖欠職工債務的企業(yè)，則不得裁減人員。確需裁員的企業(yè)，一定要按照規(guī)定的程序裁員，并負責對裁減人員進行合理分流。約束企業(yè)的解雇行為，雖能抑制其對員工的隨意裁減，但過渡的約束從長遠上則可能限制企業(yè)的用人自由，致使企業(yè)不敢招聘員工，結(jié)果反而不利于增加就業(yè)。因此，除了約束企業(yè)的解雇行為外，還應采取相應的獎勵措施引導企業(yè)合理用工。一是對經(jīng)營困難的企業(yè)，允許其在一定期限內(nèi)暫緩繳納失業(yè)保險費；二是鼓勵企業(yè)通過崗位輪換的方式代替裁員，并由社會保險基金提供工資補貼或崗位補助；三是為企業(yè)內(nèi)面臨失業(yè)風險的勞動者提供轉(zhuǎn)崗、轉(zhuǎn)業(yè)培訓補助。

（二）做好就業(yè)指導和就業(yè)服務，促使失業(yè)農(nóng)民工盡快實現(xiàn)再就業(yè)

農(nóng)民工來到城市或失業(yè)后重新就業(yè)，面臨的主要困境有四：一是不清楚哪些單位、哪些崗位需要用人，即許多人無法得到用人單位的需求信息；二是就業(yè)能力和技能水平不高；三是在就業(yè)過程中受到歧視或被不良職介所欺騙；四是社會和企業(yè)為農(nóng)民工提供的就業(yè)崗位和就業(yè)機會不足。要有效地解決這些問題，政府和社會就必須提供全方位的就業(yè)信息和就業(yè)服務。首先，要建立完備的就業(yè)信息網(wǎng)絡，這是保證農(nóng)民工實現(xiàn)再就業(yè)的必要條件。其次，加強職業(yè)技能培訓，提高農(nóng)民工的技能水平和競爭能力。培訓資金應由政府從就業(yè)專項資金和相關(guān)專項資金中給予補貼。再次，逐步取消“二元戶籍”制度，鼓勵并引導農(nóng)民工向城市市民身份的轉(zhuǎn)變。最后，政府應通過宏觀調(diào)控，給農(nóng)民工創(chuàng)造就業(yè)新機會。

（三）建立適合農(nóng)民工特點的失業(yè)社會保險制度

我國目前還沒有專門針對農(nóng)民工的失業(yè)保險制度。只是在《失業(yè)保險條例》有如下規(guī)定：城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位招用的農(nóng)民合同制工人應該參加失業(yè)保險，用人單位按規(guī)定為農(nóng)民工繳納社會保險費，農(nóng)民合同制工人本人不繳納失業(yè)保險費。但實際情況是大多數(shù)用工單位根本沒有按規(guī)定給農(nóng)民工繳納失業(yè)保險金。失業(yè)的農(nóng)民工大多數(shù)都無法領到失業(yè)補助。本文認為，應根據(jù)農(nóng)民工的特點和需要，盡快建立專門針對農(nóng)民工的失業(yè)保險制度。失業(yè)保險基金由單位、農(nóng)民工個人繳納的失業(yè)保險費及政府財政投入構(gòu)成。其中政府財政投入占50%，單位繳費占30%，農(nóng)民工個人繳費占20%。同時，建立農(nóng)民工失業(yè)保險個人帳戶。對于緩繳、欠繳或拖延不繳農(nóng)民工失業(yè)保險費的企業(yè)要實施嚴厲的懲罰措施，使其畏懼懲罰結(jié)果而不敢不繳。失業(yè)保險金標準按照失業(yè)前一定時間平均工資的50%來確定。失業(yè)保險金按月發(fā)放。領取失業(yè)保險金的期限根據(jù)繳費時間長短來確定，但最長不能超過6個月。農(nóng)民工異地流動，其失業(yè)保險個人帳戶中的資金，可以隨同轉(zhuǎn)移。

注釋：

①鄧聿文：《解決農(nóng)民工就業(yè)的幾種思路》，《政策》2009年第3期。

②孫怡芳、吳元：《金融危機下的農(nóng)民工再就業(yè)問題》，《現(xiàn)代經(jīng)濟》2009年第1期。

③《中國的城市化進程離不開農(nóng)民工》，《中國經(jīng)濟時報》，2009年2月16日。

（作者：深圳大學管理學院副教授）

廣東省哲學社會科學規(guī)劃項目）