尹紹偉，崔正領(lǐng)

俄羅斯北高加索聯(lián)邦區(qū)的設(shè)立及前景分析

尹紹偉，崔正領(lǐng)

2010年1月19日，俄羅斯設(shè)立北高加索聯(lián)邦區(qū)，試圖通過此舉扭轉(zhuǎn)北高加索地區(qū)惡化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢，從根本上鏟除恐怖主義產(chǎn)生的根源。赫洛波寧提出了北高加索發(fā)展綜合戰(zhàn)略計(jì)劃，將在一定程度促進(jìn)經(jīng)濟(jì)面貌的好轉(zhuǎn)。然而，他同時(shí)面臨著復(fù)雜而艱巨的任務(wù)。北高加索這一“頑疾”的治愈，仍將是一個(gè)漫長曲折的過程。

北高加索；聯(lián)邦區(qū)；赫洛波寧

2010年1月19日，俄羅斯總統(tǒng)梅德韋杰夫簽署命令，從南部聯(lián)邦區(qū)中劃分出北高加索聯(lián)邦區(qū)，這成為俄羅斯的第八個(gè)聯(lián)邦區(qū)。原克拉斯諾亞爾斯克邊疆區(qū)行政長官亞歷山大·赫洛波寧被任命為政府副總理兼總統(tǒng)駐北高加索聯(lián)邦區(qū)全權(quán)代表。

北高加索聯(lián)邦區(qū)包括達(dá)吉斯坦共和國、印古什共和國、卡巴爾達(dá)-巴爾卡爾共和國、卡拉恰伊-切爾克斯共和國、北奧塞梯共和國、車臣共和國和斯塔夫羅波爾邊疆區(qū)。聯(lián)邦區(qū)中心設(shè)在皮亞季戈?duì)査箍?。本文將對北高加索?lián)邦區(qū)設(shè)立的背景、赫洛波寧就任后采取的措施及面臨的困難進(jìn)行闡述。

一、設(shè)立的背景

北高加索聯(lián)邦區(qū)所轄面積17.2萬Km2，占俄羅斯領(lǐng)土的1%，人口925.5萬人，占全俄人口的6.5%。北高加索地區(qū)西臨黑海，東靠里海，是里海油氣外運(yùn)的通道，南倚大高加索山脈，與外高加索的格魯吉亞、阿塞拜疆接壤。這里是俄羅斯中部地區(qū)的天然屏障，又是通往外高加索的必經(jīng)之地。

自蘇聯(lián)解體以來，北高加索地區(qū)的局勢就從未平穩(wěn)過。經(jīng)過兩次車臣戰(zhàn)爭后，該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯，居民大量失業(yè)，伊斯蘭分離勢力活動(dòng)猖獗，恐怖事件接連發(fā)生，嚴(yán)重影響了俄羅斯的國內(nèi)局勢穩(wěn)定和國家的長治久安。

（一）北高加索問題的歷史根源

北高加索地區(qū)自古就是個(gè)多民族聚居區(qū)，而且多為性格彪悍的山民，民族自我意識(shí)強(qiáng)烈。俄羅斯從1801年起開始侵入北高加索，遭到了當(dāng)?shù)孛褡宓念B強(qiáng)抵抗，經(jīng)過60年的戰(zhàn)爭，付出慘重代價(jià)后，俄羅斯才逐漸征服了北高加索。當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族并不甘心臣服于異族的統(tǒng)治，持續(xù)不斷地進(jìn)行著反抗俄羅斯的斗爭。

在蘇德戰(zhàn)爭期間，車臣人、印古什人中的少數(shù)分子暗中與納粹德國進(jìn)行接觸，希望借此機(jī)會(huì)擺脫蘇聯(lián)的控制，獲得民族獨(dú)立。1944年，蘇聯(lián)政府采取極端措施懲罰犯有“叛國罪”的民族，將車臣、印古什等少數(shù)民族50多萬人集體遷往中亞地區(qū)。這些人背井離鄉(xiāng)、流離失所，無數(shù)人在遷徙過程中死亡，給這些民族留下了難以撫慰的心理創(chuàng)傷。1957年，蘇聯(lián)糾正過激的民族政策，允許車臣、印古什人返回家鄉(xiāng)，但過激的民族政策造成的民族矛盾和仇恨卻永遠(yuǎn)無法消除。

北高加索地區(qū)大大小小的民族和民族分支多達(dá)50余個(gè)，是俄羅斯民族成分最復(fù)雜的地區(qū)。當(dāng)?shù)孛褡搴投砹_斯族之間、當(dāng)?shù)馗髅褡逯g的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，矛盾重重。蘇聯(lián)解體后，該地區(qū)離心傾向加劇，排俄勢力抬頭，加上經(jīng)濟(jì)持久衰退，生活貧困，俄羅斯族人紛紛離開高加索，遷往經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)。當(dāng)?shù)孛褡迦丝谏仙?，俄羅斯族人口下降是近年來北高加索地區(qū)的一大趨勢。例如，在車臣共和國，俄羅斯人由1989年占當(dāng)?shù)厝丝诘?3.1%下降到2002年的3.7%，在印古什共和國，更是由23.1%下降到1.2%［1］。

隨著俄羅斯族人口的下降，東正教文化在北高加索地區(qū)的影響逐漸減弱。在國際伊斯蘭極端主義的影響下，當(dāng)?shù)匾了固m分離主義思想趨向活躍。世紀(jì)90年代，車臣的獨(dú)立企圖被打擊后，他們轉(zhuǎn)向以恐怖暗殺的方式同俄羅斯政府對抗。

（二）北高加索地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況

1.人口狀況。北高加索地區(qū)人口眾多，農(nóng)村人口比重大，城市人口比重小，城鎮(zhèn)化程度低。2009年全俄城鄉(xiāng)人口比例為73:27，而北高加索聯(lián)邦區(qū)中的達(dá)吉斯坦、印古什、卡拉恰伊-切爾克斯、車臣的城市人口分別占總?cè)丝诘?3%、43%、44%、35%［2］，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于俄羅斯全國的水平。人口出生率高是北高加索聯(lián)邦區(qū)的另一個(gè)特點(diǎn)。俄羅斯的人口多年來一直呈現(xiàn)負(fù)增長，人口危機(jī)嚴(yán)重，2008年人口自然增長率為-2.5‰。而北高加索聯(lián)邦區(qū)的7個(gè)行政主體中，除斯塔夫羅波爾邊疆區(qū)外，其余6個(gè)共和國的人口都有較大增長。2008年，達(dá)吉斯坦、印古什、車臣共和國的人口自然增長率分別高達(dá)12.4‰、15.2‰、24.8‰［2］，是俄羅斯人口增長最多的3個(gè)共和國。

2.經(jīng)濟(jì)狀況。北高加索地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，造成失業(yè)率居高不下，該地區(qū)為俄羅斯失業(yè)最嚴(yán)重的地區(qū)。2008年俄羅斯全國失業(yè)率為6.3%，北高加索聯(lián)邦區(qū)各個(gè)主體的失業(yè)率遠(yuǎn)高于這個(gè)數(shù)字。其中，印古什和車臣的失業(yè)率達(dá)到55%和35.5%，為俄羅斯全國最高水平?？ò蜖栠_(dá)-巴爾卡爾、卡拉恰伊-切爾克斯、達(dá)吉斯坦的失業(yè)率分別為18.3%、16%、13.4%。北奧塞梯共和國和斯塔夫羅波爾邊疆區(qū)的失業(yè)率較低，仍高于全國水平，分別為10.1%和7.8%［2］。北高加索聯(lián)邦區(qū)各主體每年要從中央政府獲得大量財(cái)政補(bǔ)貼，是全俄財(cái)政補(bǔ)貼率最高的地區(qū)，這給中央政府的預(yù)算增加了沉重負(fù)擔(dān)。其中，印古什和車臣的財(cái)政補(bǔ)貼率高達(dá)80%，達(dá)吉斯坦、卡巴爾達(dá)-巴爾卡爾、卡拉恰伊-切爾克斯的財(cái)政補(bǔ)貼率分別為70%、60%、60%。北奧塞梯、斯塔夫羅波爾的這一指標(biāo)較低，也達(dá)到了55%和30%［3］。

3.安全形勢。自1990年代以來，北高加索地區(qū)的恐怖勢力活動(dòng)異常猖獗，車臣恐怖分子制造了數(shù)起震驚世界的恐怖活動(dòng)。此外，達(dá)吉斯坦、印古什境內(nèi)的分裂分子也頻頻行動(dòng)，給俄羅斯的社會(huì)穩(wěn)定、人民的安居樂業(yè)造成嚴(yán)重影響。2009年4月16日，梅德韋杰夫總統(tǒng)簽署命令，結(jié)束了自1999年起在車臣地區(qū)實(shí)行的“反恐行動(dòng)狀態(tài)”，但恐怖勢力并沒有因此而放下武器，他們繼續(xù)與中央政府展開游擊戰(zhàn)，將北高加索地區(qū)親俄的政府官員、內(nèi)務(wù)警察作為襲擊目標(biāo)。如，2009年6月22日，印古什共和國總統(tǒng)葉夫庫羅夫的車隊(duì)在納茲蘭市遭遇汽車炸彈襲擊，葉夫庫羅夫本人受傷。8月17日，在印古什共和國納茲蘭市，一名自殺式襲擊者駕駛汽車沖入警察局院內(nèi)并引爆炸藥，造成20人喪生，138人受傷。此外，恐怖活動(dòng)范圍還擴(kuò)展到俄羅斯其他地區(qū)及心臟地帶，向俄政府施加更大的壓力。2009年11月27日，從莫斯科開往圣彼得堡的166次“涅瓦號(hào)”特快列車被北高加索恐怖分子安放的炸藥顛覆，造成27人死亡，百余人受傷。

綜上所述，北高加索地區(qū)惡劣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況及安全形勢，促使俄羅斯政府采取新的措施治理北高加索的“頑疾”。俄羅斯認(rèn)識(shí)到，貧窮和失業(yè)是造成社會(huì)不穩(wěn)定、恐怖主義滋生的一大根源。梅德韋杰夫在2009年11月的咨文中表示，“顯然，許多問題首先是因?yàn)檫@一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)落后，無法為多數(shù)居民提供正常的生活條件?！虼?，我們將首先解決公民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題”［4］。鑒于此，俄羅斯設(shè)立北高加索聯(lián)邦區(qū)并任命一位“文官”——亞歷山大·赫洛波寧為該區(qū)總統(tǒng)全權(quán)代表，表明在堅(jiān)持以“硬的一手”打擊當(dāng)?shù)乜植绖萘Φ耐瑫r(shí)，加強(qiáng)以“軟的一手”發(fā)展北高加索經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略意圖。

二、綜合發(fā)展戰(zhàn)略

亞歷山大·赫洛波寧出生于1965年，1989年從莫斯科金融學(xué)院國際經(jīng)濟(jì)系畢業(yè)。1992-1996年在一家名為“國際金融公司”的銀行工作，擔(dān)任過董事會(huì)主席和董事長職務(wù)。1996-2000年任俄羅斯最大的有色金屬和稀有金屬生產(chǎn)企業(yè)“諾里爾鎳業(yè)”的董事會(huì)主席、總經(jīng)理。2002-2008年擔(dān)任克拉斯諾亞爾斯克邊疆區(qū)行政長官。他上任之后就許諾在兩個(gè)月內(nèi)清償拖欠區(qū)內(nèi)公職人員的工資，并成功兌現(xiàn)。2003年，他說服位于克拉斯諾雅爾斯克邊疆區(qū)內(nèi)的大企業(yè)所有者改在本地注冊，向本地納稅，極大提高了邊疆區(qū)的財(cái)政收入。他在任內(nèi)成功推動(dòng)了泰梅爾自治區(qū)、埃文基自治區(qū)與克拉斯諾亞爾斯克邊疆區(qū)合并。赫洛波寧的政績得到國家領(lǐng)導(dǎo)的賞識(shí)，如今把他空降到問題最為棘手的北高加索地區(qū)，希望以他管理企業(yè)、治理地方的經(jīng)驗(yàn)改變北高加索的落后面貌，促進(jìn)地區(qū)的發(fā)展。

普京已給自己的新任副手確定了職責(zé)范圍，其中之一就是協(xié)調(diào)聯(lián)邦財(cái)政對北高加索聯(lián)邦區(qū)各主體的援助資金并監(jiān)督它們的使用。2010年，赫洛波寧要監(jiān)督的聯(lián)邦資金達(dá)1200億盧布，此外還有聯(lián)邦預(yù)算撥出的150億盧布的補(bǔ)貼?？紤]到赫洛波寧還要參與審計(jì)各共和國的預(yù)算支出，那么受他監(jiān)督的資金總數(shù)將達(dá)到2350億盧布［5］。

7月2日，俄地區(qū)發(fā)展部向政府提交了由赫洛波寧倡議起草的2025年北高加索聯(lián)邦區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合戰(zhàn)略計(jì)劃。該計(jì)劃中提出分兩個(gè)階段實(shí)現(xiàn)北高加索的優(yōu)化發(fā)展方案，即2010年-2012年啟動(dòng)優(yōu)先項(xiàng)目，改善投資環(huán)境，2013年-2025年轉(zhuǎn)入積極發(fā)展階段。其主要內(nèi)容有：首先，要發(fā)展旅游休閑產(chǎn)業(yè)，充分利用本地旅游資源豐富的優(yōu)勢。包括醫(yī)療康復(fù)旅游、高山旅游和里海沿岸的海濱旅游。同時(shí)要發(fā)展交通基礎(chǔ)設(shè)施，包括同外高加索國家的鐵路交通。在里海沿岸，從馬哈奇卡拉至杰爾本特修建碼頭以發(fā)展客運(yùn)和海上觀光運(yùn)輸。其次，要增加銀行數(shù)量，為小型地區(qū)金融機(jī)構(gòu)確立“合理的自有資金標(biāo)準(zhǔn)”。應(yīng)規(guī)定程序，以使資金規(guī)模小的銀行能夠獲得補(bǔ)貼貸款。第三，成立北高加索對外經(jīng)濟(jì)銀行，其資金應(yīng)由俄羅斯對外經(jīng)濟(jì)銀行、其他全俄大型銀行和聯(lián)邦預(yù)算組成，數(shù)額應(yīng)為聯(lián)邦區(qū)優(yōu)先項(xiàng)目所需投資的10%。北高加索對外經(jīng)濟(jì)銀行要為區(qū)內(nèi)的優(yōu)先項(xiàng)目提供資金、為投資者管理保證基金、實(shí)施優(yōu)惠抵押貸款計(jì)劃、完成政府向各公司提供國家擔(dān)保的功能。每個(gè)地區(qū)都應(yīng)設(shè)立招商處。為了吸引投資，戰(zhàn)略計(jì)劃提出建立非公開的合股投資基金網(wǎng)絡(luò)。要授予各地政府參與投資基金的法定資本的權(quán)力。第四，戰(zhàn)略計(jì)劃中還提出在北高加索建立獨(dú)特的區(qū)域發(fā)展區(qū)，其概念遠(yuǎn)比特別經(jīng)濟(jì)區(qū)要寬泛，這里可以提供各種不同的國家支持，如優(yōu)惠、補(bǔ)貼、擔(dān)保、簡化程序的租賃、特別保險(xiǎn)費(fèi)率等。

可以看出，這一綜合發(fā)展計(jì)劃把關(guān)注點(diǎn)放在開發(fā)旅游資源、建立銀行體系、以優(yōu)惠政策吸引投資及建立獨(dú)特的區(qū)域發(fā)展區(qū)等方面，它為北高加索制定了優(yōu)先發(fā)展方向并提出了具體可行的計(jì)劃。

三、任重道遠(yuǎn)

受到總統(tǒng)的信任，赫洛波寧計(jì)劃在新的崗位上發(fā)揮自己的特長，實(shí)現(xiàn)北高加索的振興。然而，他前進(jìn)的道路上布滿了險(xiǎn)灘和雷區(qū)。

第一，治理腐敗，整頓秩序。北高加索地區(qū)的腐敗現(xiàn)象極為嚴(yán)重，任人唯親、行賄受賄之風(fēng)盛行。這造成政府工作效率低下、官員無作為，政策執(zhí)行不力，聯(lián)邦撥款被大量貪污。梅德韋杰夫在總統(tǒng)咨文中指出“坦率地說，腐敗、暴力及派系斗爭的程度在幾個(gè)北高加索共和國是史無前例的”，“為整個(gè)北高加索地區(qū)撥出的資金是可觀的，但使用效益還有待大大改善。一部分資金幾乎被官員們公開地中飽私囊。與此同時(shí)，失業(yè)及因此而出現(xiàn)的普遍貧困在高加索地區(qū)卻達(dá)到了極其尖銳的程度。”［6］同腐敗作斗爭，打擊貪污受賄現(xiàn)象，監(jiān)督聯(lián)邦援助資金的有效利用，打破政府官員間的派系、親屬關(guān)系，選賢任能，將是赫洛波寧的一大主要任務(wù)。

第二，與各自治共和國總統(tǒng)的關(guān)系。在北高加索地區(qū)，各自治共和國的總統(tǒng)儼然是當(dāng)?shù)氐耐粱实?，?quán)力極大。他們不輕易服從于任何人的管轄。在他們看來，新設(shè)立的聯(lián)邦區(qū)管理機(jī)構(gòu)和聯(lián)邦中央空降來的“管家”，無異于是對他們權(quán)力的限制?？ǖ铝_夫在車臣共和國獨(dú)掌軍權(quán)、財(cái)政權(quán)，實(shí)行家長式的管理，猶如當(dāng)?shù)氐纳郴?、教父。他還具有更大的野心，要成為全聯(lián)邦的知名政治人物。他試圖成立俄羅斯統(tǒng)一穆斯林宗教管理局，這樣他可以由車臣幕夫提升為穆斯林管理局的第一副主席，其影響力也將得到極大提高。赫洛波寧如何與這些地方官協(xié)調(diào)好關(guān)系，讓他們既能行使好自己的權(quán)力，又能服從全區(qū)的統(tǒng)籌部署，是要面臨的又一個(gè)難題。

第三，吸引投資，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。北高加索地區(qū)在經(jīng)濟(jì)多年得不到恢復(fù)的情況下，過高的人口出生率反而帶來了居民生活水平的下降。農(nóng)村人口比重大，年輕人受教育水平低，區(qū)內(nèi)嚴(yán)重缺乏高水平的技術(shù)型人才。惡化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢造成人才流失，無法吸引急需人才。

赫洛波寧雖具有高超的吸引資金的能力，但任何投資者都會(huì)對北高加索的安全擔(dān)憂，頻發(fā)的恐怖事件令他們望而卻步。只有少數(shù)旅游者敢于冒生命危險(xiǎn)前來領(lǐng)略高加索山脈的魅力。再者，該地區(qū)交通不發(fā)達(dá)，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，服務(wù)業(yè)落后，也是制約投資開發(fā)和旅游發(fā)展的一大要素。

第四，打擊恐怖主義，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。北高加索地區(qū)的恐怖勢力時(shí)刻沒有停止破壞活動(dòng)。就在北高加索聯(lián)邦區(qū)設(shè)立和赫洛波寧上任后不久，2010年3月29日，北高加索恐怖組織在莫斯科的兩個(gè)地鐵站制造爆炸事件，造成41人死亡?？植婪肿油ㄟ^莫斯科地鐵爆炸案公然向俄羅斯政府發(fā)出挑戰(zhàn)，表明他們將繼續(xù)同政府對抗下去，同時(shí)也給赫洛波寧一個(gè)下馬威，向他發(fā)出警告，北高加索并不是克拉斯諾亞爾斯克，要想在此獲得政績絕非易事。就在7月21日，恐怖武裝分子襲擊了卡巴爾達(dá)—巴爾卡爾共和國境內(nèi)的巴克桑水電站，造成2臺(tái)發(fā)動(dòng)機(jī)受損，2名保安人員死亡?？磥恚植绖萘σ苍谡{(diào)整攻擊方向，已經(jīng)把目標(biāo)轉(zhuǎn)向赫洛波寧強(qiáng)調(diào)的地區(qū)優(yōu)先項(xiàng)目上，破壞北高加索聯(lián)邦區(qū)發(fā)展計(jì)劃的順利實(shí)施。

四、結(jié)語

俄羅斯設(shè)立北高加索聯(lián)邦區(qū)的用意在于加強(qiáng)對當(dāng)?shù)氐闹卫?，從根本上改變北高加索的落后狀況，提高人民生活水平，徹底消除恐怖主義產(chǎn)生的根源。赫洛波寧的到來，無疑將會(huì)加強(qiáng)對聯(lián)邦撥款和各個(gè)行政主體財(cái)政支出的監(jiān)督，推動(dòng)國家優(yōu)先項(xiàng)目的落實(shí)。這在一定程度上會(huì)改善投資環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)面貌的好轉(zhuǎn)。然而，該地區(qū)多年形成的腐敗、行賄和有組織犯罪等現(xiàn)象嚴(yán)重，加之恐怖分子時(shí)常騷擾，地區(qū)局面的改變將是一個(gè)漫長而曲折的過程?？死怪Z亞爾斯克工人報(bào)指出，“如果赫洛波寧能在提高普通居民，而不是當(dāng)?shù)刭F族的生活水平上邁進(jìn)哪怕一小步，已是很大的成功?！保?］

[1]程亦軍.從人口形勢看北高加索地球的社會(huì)安全[J].俄羅斯東歐中亞研究,2007（6）.

[2]2009年俄羅斯統(tǒng)計(jì)年鑒[EB/OL].http://www.gks.ru/bgd/regl/b09_ 13/Main.htm.2010-06-20.

[3]北高加索聯(lián)邦區(qū)資料[EB/OL].http://rus.ruvr.ru/2010/01/20/ 3724466.html.2010-06-20.

[4]2009年11月12日梅德韋杰夫向聯(lián)邦委員會(huì)發(fā)表的咨文[N]. "Российскаягазета"-Федеральныйвыпуск№5038(214)от13ноября 2009г.

[5]2010年赫洛波寧將監(jiān)督2350億盧布的聯(lián)邦預(yù)算[EB/OL]. http://www.polit.ru/news/2010/02/05/235hlop.html.2010-07-12.

[6]亞歷山大·赫洛波寧的雷區(qū)[EB/OL].http://www.krasrab. com/archive/2010/01/23/11/view_article.

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A

1673-1999（2010）24-0049-03

尹紹偉（1974-）男，山東煙臺(tái)人，北京外國語大學(xué)（北京100089）俄語學(xué)院博士，研究方向?yàn)槎砹_斯文化、當(dāng)代俄羅斯問題；崔正領(lǐng)（1974-），男，山東濟(jì)寧人，山東交通學(xué)院(山東濟(jì)南250000)俄語系講師，研究方向?yàn)槎砹_斯文化。

2010-09-28