郭偉鋒，郭進(jìn)輝

新《旅行社條例》背景下的旅行社發(fā)展戰(zhàn)略研究

郭偉鋒，郭進(jìn)輝

以2009年新《旅行社條例》的實施為背景，分析新條例如何為旅行社的發(fā)展創(chuàng)建良好的法制環(huán)境，規(guī)范健康有序的旅游市場秩序，并且通過法規(guī)調(diào)控旅行社向連鎖化、集團(tuán)化、國際化、品牌化方向發(fā)展。

《旅行社條例》；旅行社；發(fā)展戰(zhàn)略

近年來，隨著旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，以及游客消費觀念的轉(zhuǎn)變，旅游社的經(jīng)營模式已經(jīng)開始發(fā)生深刻的變化。“以人為本、以客為尊”的服務(wù)理念應(yīng)成為旅行社企業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想，規(guī)范化、專業(yè)化、集團(tuán)化、國際化應(yīng)成為旅行社企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。筆者，以2009年頒布的《旅行社條例》為切入點，以旅游法規(guī)調(diào)控的視角探討未來旅行社的發(fā)展戰(zhàn)略，希望能從一個側(cè)面深化對我國旅游業(yè)健康、快速、可持續(xù)發(fā)展的整體認(rèn)識。

一、問題的提出

中國旅行社的法制化進(jìn)程是從1985年國務(wù)院頒布的《旅行社管理暫行條例》開始的。之后，為適應(yīng)時代需求，規(guī)范旅游市場，國家陸續(xù)多次對旅行社條例進(jìn)行修改，為我國旅游業(yè)的健康發(fā)展指引方向。然而長期以來，旅行社作為特殊的服務(wù)行業(yè)受政府保護(hù)多，市場競爭少，行業(yè)壟斷色彩較濃。首先，國有旅行社行業(yè)壟斷。1980年以前，全國只有國旅、中旅和青旅3家總社擁有旅游外聯(lián)的權(quán)力，“1980年，這3家旅行社接待的來華旅游者占到全國有組織接待人數(shù)的80%，其余20%由其他政府機(jī)構(gòu)組織接待?！保?］盡管國家旅游局于1984年將外聯(lián)權(quán)下放，允許更多的企業(yè)經(jīng)營國際旅游業(yè)務(wù)，但是，經(jīng)營國際旅游業(yè)務(wù)的一、二類旅行社必須是全民所有制企業(yè)，三類社必須是集體所有制企業(yè)。因此，今天旅游市場上為游客服務(wù)的國際旅行社，大多伴著國企的影子。其次，提高準(zhǔn)入門檻，尤其是國際旅行社門檻，逐步形成行業(yè)壟斷。1995年國家旅游局先后頒布并實施了《旅行社質(zhì)量保證金暫行規(guī)定》，國務(wù)院又于1996年頒布了《旅行社管理條例》，旅行社準(zhǔn)入門檻大幅度提高。高額的旅行社質(zhì)量保證金和注冊資金使得大多民營資本對于旅行社投資望而卻步，尤其是國際旅行社，很少有民營資本投入。旅行社業(yè)基本處于國有資本壟斷時期，市場開放和自由競爭程度較低。最后，分工較為嚴(yán)密。由于行業(yè)壟斷的形成，我國旅游市場建立了完備的水平分工體系。這一分工體系像“圈地運動”一樣使各類旅行社界定了自己的業(yè)務(wù)范圍：國內(nèi)旅行社只能接待國內(nèi)游，國際旅行社接待入境旅游或出境旅游。水平分工體系導(dǎo)致了旅游產(chǎn)品同質(zhì)性較高，旅游市場競爭激烈，利潤降低，旅行社只好犧牲游客的利益來維持企業(yè)的生存，旅游產(chǎn)品生產(chǎn)者和消費者的矛盾日益尖銳。面對近年來的旅游業(yè)發(fā)展困境，我國旅行社業(yè)已開始面臨深層次的改革，大范圍的開放和大幅度的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。2009年旅行社新條例的頒布迎合了時代的需求，確定了旅游的新秩序。

二、旅行社新條例的政策導(dǎo)向

2009年1月21日，國務(wù)院頒布了《旅行社條例》，并于5月1日正式實施。新條例變革力度加大，突出“以客為尊”的旅游價值觀，被業(yè)界喻為旅游業(yè)的一場革命。

（一）降低準(zhǔn)入門檻，旅游市場自由化

新旅行社的申辦，最大瓶頸就是資金問題，尤其是國際社，需要巨額的注冊資金和質(zhì)量保證金。1995年旅行社質(zhì)量保證金制度的實施，旅行社通過繳納質(zhì)量保證金保障對游客利益的維護(hù)，服務(wù)質(zhì)量有所改善。同時，這一制度也提高了行業(yè)的準(zhǔn)入門檻，限制了旅行社數(shù)量的發(fā)展，旅游市場的開放程度還有很大的局限性。然而，2009年的旅行社新條例在質(zhì)量保證金和注冊資金方面有較大的調(diào)整。

表1 新舊條例旅行社繳納金額對比

從表1可以看出，新《旅行社條例》大大降低旅行社準(zhǔn)入門檻，旅游市場的開放程度和自由競爭程度增大。旅行社注冊資金大幅度減少或取消，質(zhì)量保證金降低。新條例還強(qiáng)調(diào)旅行社的繳納方式由原來的現(xiàn)金形式調(diào)整為銀行擔(dān)保形式。旅行社通過財產(chǎn)抵押，在保障服務(wù)質(zhì)量的同時，無需更多的現(xiàn)金負(fù)擔(dān)，緩解了旅行社資金周轉(zhuǎn)的壓力，這無疑為旅行社的進(jìn)入敞開了大門。同時，新條例也規(guī)定了國內(nèi)社具有經(jīng)營入境游的資質(zhì)。旅游市場開放度擴(kuò)大，對于那些實力雄厚、創(chuàng)新能力強(qiáng)的旅行社而言，是一個千載難逢的好機(jī)遇，而對于那些固步自封的中小旅行社來說，他們將會被自由競爭的旅游市場所淘汰。

（二）規(guī)范旅行社經(jīng)營，提升旅游服務(wù)質(zhì)量

為了進(jìn)一步推進(jìn)新條例的實施，繼新條例后，國務(wù)院又提出了“關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見”，全面提升旅游服務(wù)質(zhì)量。這一目標(biāo)的實現(xiàn)，需要我國旅游法律的健全和高效、政府的監(jiān)管和政策的引導(dǎo)。

1.嚴(yán)禁旅行社低于旅游成本經(jīng)營。近年來，旅行社之間競爭激烈。為了應(yīng)對競爭，很多旅行社就靠降低價格、虛假宣傳來占有市場，擴(kuò)大自己市場的占有率。近年來，零團(tuán)費、負(fù)團(tuán)費是旅行社促銷的主要手段，而低價促銷必然意味著旅游服務(wù)質(zhì)量的降低，旅游業(yè)的誠信度降低，這是一種不健康的旅游經(jīng)營模式。新《旅行社條例》規(guī)定：“旅行社不得以低于旅游成本的報價招徠旅游者?！毙聴l例明確規(guī)定嚴(yán)禁旅行社低于成本價報價，招徠旅游者，禁止零團(tuán)費、負(fù)團(tuán)費。并且強(qiáng)制與旅游者訂立勞動合同來約束旅行社為游客提供合同之外的有償服務(wù)項目。此條例的出臺，不僅有利于從源頭上控制旅行社隨意增加景點、安排購物情況的發(fā)生。另一方面，此條例還有助于改變目前混亂的旅行社無序競爭狀況。對于旅行社而言，旅行社必須以市場需求為導(dǎo)向，不斷開發(fā)新產(chǎn)品，走專業(yè)化發(fā)展道路，更加注重企業(yè)的形象和服務(wù)質(zhì)量，不斷推進(jìn)營銷策略的創(chuàng)新。

2.維護(hù)導(dǎo)游的合法權(quán)益。在我國，大多數(shù)導(dǎo)游人員屬于社會上無固定工資、無勞動保險、無醫(yī)療保險的“三無”人員，而且知識水平要求高，腦力和體力勞動強(qiáng)度大，因此，導(dǎo)游人員在我國屬于職業(yè)倦怠的高發(fā)人群。新條例的頒布，規(guī)定“旅行社聘用導(dǎo)游人員、領(lǐng)隊人員，應(yīng)當(dāng)依法簽訂勞動合同，并向其支付不低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)的報酬”，并且進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“旅行社不得要求導(dǎo)游人員和領(lǐng)隊人員接待不支付接待和服務(wù)費用或者支付的費用低于接待和服務(wù)成本的旅游團(tuán)隊，不得要求導(dǎo)游人員和領(lǐng)隊人員承擔(dān)接待旅游團(tuán)隊的相關(guān)費用?！甭糜螛I(yè)界的潛規(guī)則之一就是導(dǎo)游靠游客的購物回扣養(yǎng)活自己，這就導(dǎo)致了今天很多的導(dǎo)游實際上變成了帶領(lǐng)游客客串購物商場的導(dǎo)購，旅游的服務(wù)質(zhì)量大打折扣。新條例的頒布，通過法律的途徑保障導(dǎo)游人員的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，從源頭杜絕回扣，這有利于導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量的提高。

3.維護(hù)游客利益和旅行社自身利益，規(guī)范旅游接待。新條例強(qiáng)調(diào)了規(guī)范旅游合同來保障游客的利益，指出“旅行社在與旅游者簽訂旅游合同時，應(yīng)當(dāng)對旅游合同的具體內(nèi)容作出真實、準(zhǔn)確、完整的說明”，并強(qiáng)調(diào)“未經(jīng)旅游者同意，旅行社不得在旅游合同約定之外提供其他有償服務(wù)”。此外，新條例進(jìn)一步規(guī)范旅行社之間的業(yè)務(wù)委托合同，“旅行社需要對旅游業(yè)務(wù)作出委托的，應(yīng)當(dāng)委托給具有相應(yīng)資質(zhì)的旅行社，征得旅游者的同意，并與接受委托的旅行社就接待旅游者的事宜簽訂委托合同，確定接待旅游者的各項服務(wù)安排及其標(biāo)準(zhǔn)，約定雙方的權(quán)利、義務(wù)?！甭眯猩缭诮?jīng)營過程中，異地間兩家旅行社之間業(yè)務(wù)的相互委托在所難免，而恰恰是這個環(huán)節(jié)為地接社的違法操作埋下了伏筆。組團(tuán)社以超低價把旅游團(tuán)委托給地接社，地接社接到負(fù)團(tuán)費的旅游團(tuán)必然通過購物回扣來盈利，這也正是旅行社和導(dǎo)游的不謀而合之處，這一潛規(guī)則告訴我們旅行社和導(dǎo)游的收入同出一轍。針對這一問題，新條例規(guī)定：“旅行社將旅游業(yè)務(wù)委托給其他旅行社的，應(yīng)當(dāng)向接受委托的旅行社支付不低于接待和服務(wù)成本的費用；接受委托的旅行社不得接待不支付或者不足額支付接待和服務(wù)費用的旅游團(tuán)隊?！边@一條款同時還解決了旅行社業(yè)的一個毒瘤：欠款問題。該問題是瓦解旅行社競爭力，拖垮旅游企業(yè)的主要因素。因此，新條例從保護(hù)游客和旅行社雙方的利益出發(fā)，突出旅游合同的法律地位，做到有法可依，權(quán)責(zé)分明，規(guī)范旅行社的經(jīng)營，有利于旅游市場的健康、常態(tài)化發(fā)展。

4．加大對違法行為的懲罰力度。隨著旅行社舊條例的時代局限性日益突出，旅行社違法經(jīng)營的勢態(tài)越來越嚴(yán)重，新條例深化對旅行社法律責(zé)任的調(diào)整，加大了懲罰力度。一方面，通過行政懲罰的手段，如責(zé)令改正、警告、沒收違法收入、限期停業(yè)整頓、吊銷旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證、吊銷工商營業(yè)執(zhí)照等，約束旅游企業(yè)的市場行為，規(guī)范旅游活動；另一方面，罰款金額大幅度提高。對于旅行社的違法經(jīng)營，除沒收違法所得外，最高罰款可達(dá)到50萬元人民幣，而對導(dǎo)游人員、領(lǐng)隊人員違法操作的罰款，最高達(dá)到5萬元人民幣。懲罰力度的加大，無疑在心理上給旅游企業(yè)和從業(yè)人員以震懾，一些違法的想法和做法因后果的嚴(yán)重性而得到收斂和控制，有利于旅游市場行為的規(guī)范化、常態(tài)化、良性化發(fā)展。

三、新條例背景下旅行社的發(fā)展戰(zhàn)略

（一）旅行社經(jīng)營連鎖化

“我國旅行社業(yè)連鎖經(jīng)營尚處于摸索階段?！保?］新條例的頒布有利于調(diào)控旅行社向連鎖化戰(zhàn)略方向發(fā)展。舊條例強(qiáng)調(diào)旅行社非法人分社的成立必須具備兩個條件：一是年接待旅游者10人次以上。二是增加規(guī)定的注冊資本和質(zhì)量保證金。舊條例年接待量成為束縛眾多旅行社連鎖化經(jīng)營的枷鎖，而新條例則解開了枷鎖：“旅行社每設(shè)立一個經(jīng)營國內(nèi)旅游業(yè)務(wù)和入境旅游業(yè)務(wù)的分社，應(yīng)當(dāng)向其質(zhì)量保證金賬戶增存5萬元；每設(shè)立一個經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)的分社，應(yīng)當(dāng)向其質(zhì)量保證金賬戶增存30萬元?！焙团f條例相比，新條例大大放寬了分社成立的條件，這無疑是通過法律的手段調(diào)控大型旅行社向連鎖化和網(wǎng)絡(luò)化方向發(fā)展。旅行社通過在全國各主要城市建立分社，在旅行社總部的規(guī)劃下，各分社之間相互合作、相互支持、相互促進(jìn)，使資源達(dá)到最優(yōu)配置，獲取規(guī)模效益與經(jīng)濟(jì)效益最大化。

（二）旅行社經(jīng)營集團(tuán)化

集團(tuán)化是旅行社進(jìn)一步發(fā)展、壯大的根本途徑，是提高綜合競爭力的必由之路?！拔覈糜纹髽I(yè)實行集團(tuán)化經(jīng)營是由旅游業(yè)的特點和市場競爭環(huán)境所決定的。”［3］新條例的集團(tuán)化調(diào)控政策有三：其一，旅行社質(zhì)量保證金和注冊資金的減少。其二，降低非法人分社的準(zhǔn)入門檻，有利于旅行社規(guī)?；?jīng)營。其三，質(zhì)量保證金的繳納既可以是現(xiàn)金，也可以是銀行擔(dān)保。毫無疑問，新條例的政策導(dǎo)向就在于減少現(xiàn)金抵押，促使企業(yè)把更多的資金向旅游的產(chǎn)業(yè)化、多元化和集團(tuán)化的旅游產(chǎn)業(yè)鏈方向發(fā)展?！芭嘤慌袑嵙Φ穆眯猩缙髽I(yè)集團(tuán)不僅能增強(qiáng)旅游社業(yè)應(yīng)對外部環(huán)境變化的能力，如外資旅行社的不斷加入和經(jīng)濟(jì)危機(jī)來襲等影響因素，又是新世紀(jì)我國旅游業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵?！保?］

（三）旅行社經(jīng)營國際化

加入世貿(mào)組織后，中國進(jìn)一步加快了旅游市場對外開放的步伐，諸多國際知名旅行社，如日航國際旅行社（中國）有限公司、香港格里菲(GTA)商務(wù)旅游北京公司等，紛紛入駐中國旅游市場。旅游業(yè)的國際化趨勢對我國旅行社業(yè)產(chǎn)生了巨大的影響和沖擊。面對新形勢下的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，中國旅行社業(yè)當(dāng)務(wù)之急是順應(yīng)世界旅行社業(yè)發(fā)展潮流，準(zhǔn)確把握中國旅行社業(yè)發(fā)展趨勢，調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)跨國經(jīng)營，更好地適應(yīng)國際競爭，贏得更大的生存和發(fā)展空間。新條例對旅行社經(jīng)營的國際化趨勢作出了正確的引導(dǎo)。首先，國內(nèi)旅行社既可以經(jīng)營國內(nèi)旅游業(yè)務(wù)，也可以經(jīng)營入境旅游業(yè)務(wù)。其次，“旅行社取得經(jīng)營許可滿兩年，且未因侵害旅游者合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)罰款以上處罰的，可以申請經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)”。這一條款打破舊條例對中國旅行社經(jīng)營國際旅游業(yè)務(wù)在經(jīng)營時間、資質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量等方面的嚴(yán)格限制，放寬了經(jīng)營條件，鼓勵中國旅行社向國際化方向發(fā)展。

（四）旅行社經(jīng)營品牌化

品牌建設(shè)的起始目標(biāo)是用以區(qū)別不同銷售者所售產(chǎn)品或服務(wù)的名稱、詞語、圖案或其他特征。時至今日，品牌已經(jīng)成為企業(yè)競爭的戰(zhàn)略、制勝的法寶?！艾F(xiàn)代服務(wù)品牌的作用己從標(biāo)識、便于選擇、獲取超額收益，轉(zhuǎn)向提供和創(chuàng)造顧客認(rèn)同和預(yù)期的更高消費價值?！保?］

隨著我國旅游業(yè)國際化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，旅行社品牌建設(shè)是必然趨勢。而新條例的頒布，引導(dǎo)著現(xiàn)代旅行社向品牌化方向發(fā)展，“旅行社自交納或者補(bǔ)足質(zhì)量保證金之日起三年內(nèi)未因侵害旅游者合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)罰款以上處罰的，旅游行政管理部門應(yīng)當(dāng)將旅行社質(zhì)量保證金的交存數(shù)額降低50%，并向社會公告”。這一條款的規(guī)定是一個企業(yè)誠信經(jīng)營，旅游服務(wù)質(zhì)量提升，樹立旅游品牌的標(biāo)志。旅行社的服務(wù)品牌一旦樹立，旅行社的誠信度增加，游客的忠誠度提升，旅行社的市場占有率、競爭力大幅度提高。由此可見，在全球化背景下，我國旅行社企業(yè)要想生存和發(fā)展，必須創(chuàng)造自己的企業(yè)品牌，才能擁有核心競爭力，從而在國際競爭市場上獲得立足之地。

五、總結(jié)

旅行社法規(guī)是引導(dǎo)我國旅行社健康、快速、有序發(fā)展的航標(biāo)，面對國內(nèi)旅游形勢的變化以及國際競爭的加劇，我國旅游業(yè)連鎖化、產(chǎn)業(yè)化、集團(tuán)化發(fā)展方向日趨明晰。2009年新《旅行社條例》的頒布，不但有助于規(guī)范旅行社市場秩序，積極引導(dǎo)旅行社規(guī)范經(jīng)營，為旅游者創(chuàng)造一個良性的旅游消費法制環(huán)境，更重要的是，它將我國的旅游產(chǎn)業(yè)全面推向國際市場，在競爭中求生存、求發(fā)展。

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[3]董媛.旅行社集團(tuán)化發(fā)展戰(zhàn)略[D].西南大學(xué),2006.

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F590.6

A

1673-1999（2010）24-0088-03

郭偉鋒（1975-），男，河南襄城人，碩士，武夷學(xué)院旅游系講師；郭進(jìn)輝（1978-），男，福建泉州人，博士，武夷學(xué)院旅游系講師。

2010-09-10

2009年武夷學(xué)院基金資助項目（XH0903）。