朱治國

（吉林省長嶺縣國土資源局 礦產(chǎn)資源科，吉林 長嶺 131500）

新形勢下基層國土監(jiān)察工作面臨的問題和對策

朱治國

（吉林省長嶺縣國土資源局 礦產(chǎn)資源科，吉林 長嶺 131500）

國土資源是國家和社會賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，珍惜、保護(hù)和合理利用國土資源在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有十分重要的作用。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和改革開放的不斷深入，國土資源管理和執(zhí)法監(jiān)察面臨著新的形勢和挑戰(zhàn)。特別是在基層國土執(zhí)法監(jiān)察工作中，“執(zhí)法難、難執(zhí)法、法難執(zhí)”一直是其工作的主要難題。如何客觀全面地認(rèn)識新形勢下基層國土監(jiān)察工作存在的問題，采用切實可行的辦法解決這些問題，成為目前基層國土監(jiān)察工作的重點，也是全面推進(jìn)基層國土監(jiān)察工作的關(guān)鍵。

國土資源；監(jiān)察；問題；對策

一、引言

國土資源執(zhí)法監(jiān)察是指縣級以上人民政府國土資源行政主管部門依法對單位、個人執(zhí)法和遵守土地、礦產(chǎn)等資源管理法律法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查，并對違法行為進(jìn)行制止和實施法律制裁的行政行為。它既是一種行政執(zhí)法活動，又具有行政監(jiān)察的性質(zhì)。在我國，特別是在基層，國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作不僅必要，而且亟待強(qiáng)化。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理是國土資源管理工作的最前沿、最基層，如何踐行國土資源法律、法規(guī)，如何對違法、違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，是防止國土資源違法、違規(guī)的主要方式，也是維護(hù)國土資源管理和規(guī)范土地市場秩序、盡快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、促進(jìn)國土資源可持續(xù)利用的根本途徑。

二、當(dāng)前基層國土監(jiān)察工作存在的問題

（一）違法情況錯綜復(fù)雜是當(dāng)前基層國土執(zhí)法監(jiān)察工作中遇到的首要問題

近年來，房地產(chǎn)開發(fā)熱潮不斷升溫，在高額利潤的驅(qū)使下，很多開發(fā)商把目光盯在了鄉(xiāng)鎮(zhèn)及周邊的土地開發(fā)上：未批先占、以租代征、違法占地屢抓不絕，屢禁不止。特別是近兩年來，政府施行農(nóng)村泥草房改造工程，涉農(nóng)收費(fèi)取消，建房有直補(bǔ)，許多村民誤以為占用耕地建房符合蓋泥草房的補(bǔ)助政策，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用耕地建住宅；而一些相關(guān)的國土資源管理部門在保護(hù)耕地方面也有所松懈，加之現(xiàn)行的國土資源執(zhí)法力度不夠、手段不硬，導(dǎo)致了違法占用土地，特別是違法占用耕地的案件時有發(fā)生。

同時，國土資源管理缺乏規(guī)范性，土地登記發(fā)證及用地審批程序體現(xiàn)出隨意性：個別踏查人員不到現(xiàn)場甚至到現(xiàn)場也不實地丈量，說多少就填多少，現(xiàn)場發(fā)證；而在發(fā)證前亦根本不去找相關(guān)人員指界、簽字，由此導(dǎo)致土地使用者之間的權(quán)屬界線不清，權(quán)屬爭議案件不斷發(fā)生。這些權(quán)屬爭議案件的處理往往都需要很長時間，費(fèi)時、費(fèi)力、費(fèi)人，從而嚴(yán)重制約了國土資源管理工作的開展和順利進(jìn)行。

（二）基層國土監(jiān)察人員素質(zhì)良莠不齊、國土資源管理力量薄弱是導(dǎo)致基層國土監(jiān)察部門“難執(zhí)法”的主要因素

目前，在相當(dāng)一部分基層國土監(jiān)察部門中，沒有設(shè)置專職的執(zhí)法監(jiān)察人員，執(zhí)法隊伍整體專業(yè)素質(zhì)偏低：很多執(zhí)法人員缺乏系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)，對相關(guān)的土地法律、法規(guī)不熟悉，在碰到具體土地執(zhí)法監(jiān)察案件時，措施不力、方法不當(dāng)，造成一些土地違法案件處而不決或處而不當(dāng)。

同時，受到人員編制的限制，基層專職專業(yè)的執(zhí)法監(jiān)察人員少，也限制了基層國土監(jiān)察的力度和效果：在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國土所，由于管轄的幅員面積大、工作多、任務(wù)重，定期巡回檢查制度難以落實，防范與宣傳不足，加之執(zhí)法配備不足，巡查車輛沒有保障，巡查不到位，難以及時發(fā)現(xiàn)、迅速查處國土資源違法行為，這些都影響了執(zhí)法監(jiān)察的效率和效果。

（三）基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部不能正確處理發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)土地資源的矛盾，導(dǎo)致基層國土監(jiān)察工作難度加大

由于少數(shù)干部，特別是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部不能正確處理發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)土地資源及發(fā)展經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系，為了本單位的小集團(tuán)利益，為樹形象、出政績，盲目地搞開發(fā)、上項目，以權(quán)代法直接干預(yù)國土資源管理，造成違法用地大量出現(xiàn)；在查處土地違法案件時，個別領(lǐng)導(dǎo)非但不積極配合調(diào)查和處罰，反而從中干預(yù)、說情，以權(quán)代法，導(dǎo)致執(zhí)法監(jiān)察工作無從著手，難以開展，執(zhí)法難、法難執(zhí)的局面一再上演。

（四）現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)的不完善使基層國土監(jiān)察工作在實際操作時困難重重

以《土地管理法》為例，文字表述籠統(tǒng)而寬泛，缺乏執(zhí)行的可操作性。如非法占地，法律規(guī)定的主罰是“對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”，但是如何拆除（沒收），由誰來拆除（沒收），怎樣拆除（沒收），法律并未作出明確的強(qiáng)制規(guī)定。縣級以上國土資源部門在依法責(zé)令后，也就盡到了執(zhí)法責(zé)任，違法當(dāng)事人拒不執(zhí)行責(zé)令，國土資源部門也沒有相應(yīng)的強(qiáng)制手段，加上缺乏強(qiáng)制執(zhí)行的法規(guī)依據(jù)，結(jié)果只能是以次罰代主罰，收取罰款了之。［1］

另一方面，執(zhí)法程序復(fù)雜、環(huán)節(jié)多、時間長也導(dǎo)致國土監(jiān)察工作不能實際進(jìn)行。《行政處罰法》規(guī)定了一套較為完備且行之有效的行政處罰程序，國土資源部又配套了相應(yīng)的規(guī)章，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置了執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)，設(shè)立了層層把關(guān)的審查環(huán)節(jié)，從立案、調(diào)查取證、處理告知、聽證告知、處罰到執(zhí)行，需要幾個月的時間。如果違法行為仍不能正常履行處罰決定，依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行還需等上幾個月，往往許多違法行為都已經(jīng)成為了事實，給執(zhí)行帶來了很大的困難。

三、解決目前基層國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作問題的相關(guān)對策

地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)要穩(wěn)步發(fā)展，私營企業(yè)要不斷發(fā)展壯大，這就避免不了地會出現(xiàn)一些未批先占、邊批邊占或少批多占等違法用地的現(xiàn)象，從而對國土資源監(jiān)察工作提出了新的要求。如何在保障企業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下，按照國土資源法律法規(guī)賦予的職責(zé)，全方位地做好執(zhí)法監(jiān)察工作，成為新形勢下基層國土監(jiān)察工作的重點。

（一）強(qiáng)化國土法制宣傳，增強(qiáng)全社會知法、懂法、守法的自覺性

針對部分干部群眾法律意識淡薄，一些地方政府法制觀念模糊，對違法批地和違法用地的嚴(yán)重性、危害性認(rèn)識不足的現(xiàn)狀，要采取多層次、多形式的宣傳活動，營造有利的國土資源法制環(huán)境，構(gòu)筑良好的輿論氛圍，進(jìn)一步增強(qiáng)各級領(lǐng)導(dǎo)和廣大干部群眾對土地保護(hù)工作重要性的認(rèn)識。

一方面，做好各級領(lǐng)導(dǎo)干部的普法宣傳工作。定期舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和村干部國土知識培訓(xùn)班，提高他們的國土法制意識，及時向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)匯報國土部門出臺的政策、法規(guī)及文件精神，爭取領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持。另一方面，針對企業(yè)、群眾關(guān)心的國土資源熱點問題，撰寫國土政策性知識問答，編輯成宣傳手冊、印成宣傳單經(jīng)常性地發(fā)放到企業(yè)、鎮(zhèn)、村，張貼到集鎮(zhèn)及村屯政務(wù)公開欄等顯著位置，有效利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)趕集、召開村社大會之機(jī)廣泛深入地進(jìn)行國土資源法律法規(guī)的宣傳，普及和提高廣大群眾的國土資源政策法規(guī)知識、增強(qiáng)其法律意識，使廣大人民群眾成為貫徹國土資源法律法規(guī)的積極參與者和維護(hù)者。

（二）建立和健全基層土地監(jiān)察隊伍，增強(qiáng)國土監(jiān)察的戰(zhàn)斗力

要切實加強(qiáng)對土地執(zhí)法監(jiān)察隊伍的建設(shè)，不斷完善基層土地監(jiān)察隊伍。作為上級土地執(zhí)法監(jiān)察部門，要切實加強(qiáng)對基層國土所土地執(zhí)法監(jiān)察的工作指導(dǎo)，并經(jīng)常組織他們學(xué)習(xí)土地管理的法律、法規(guī)，不斷增強(qiáng)基層國土執(zhí)法監(jiān)察工作人員法律法規(guī)知識和執(zhí)法監(jiān)察的業(yè)務(wù)水平，提高國土所執(zhí)法監(jiān)察隊伍的整體素質(zhì)，把原則性強(qiáng)、甘于奉獻(xiàn)、敢于碰硬、有能力并愿意從事執(zhí)法監(jiān)察的干部選調(diào)到執(zhí)法監(jiān)察工作崗位上來，充實執(zhí)法監(jiān)察隊伍；同時，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察人員的政治思想教育和業(yè)務(wù)理論學(xué)習(xí)，提高執(zhí)法監(jiān)察人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，進(jìn)一步提高執(zhí)法能力，提高依法辦案水平，打造一支業(yè)務(wù)精、政治素質(zhì)高、原則性強(qiáng)、秉公執(zhí)法、能打硬仗的執(zhí)法監(jiān)察隊伍。［2］

（三）建立多部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，保證國土監(jiān)察確有實效

基層國土資源違法現(xiàn)象層出不窮、違法行為屢禁不止，在一定程度上是因為基層國土資源相關(guān)部門總是單打獨斗、孤軍奮戰(zhàn)。事實上，國土資源行政執(zhí)法是一項全方位、多層次的社會管理工程，涉及社會的各個領(lǐng)域，涉及政府的各個層面，所以，行政執(zhí)法不但要求與司法機(jī)關(guān)密切配合，而且更要與相關(guān)行政機(jī)關(guān)相互配合協(xié)調(diào)。要使基層國土監(jiān)察工作有實效，必須完善國土監(jiān)察部門內(nèi)部的機(jī)制和體系，謀求公安、檢察、法院等司法機(jī)關(guān)的配合和協(xié)調(diào)，加強(qiáng)與相關(guān)職能部門之間的協(xié)作，爭取規(guī)劃、建設(shè)、發(fā)改、環(huán)保、工商、稅務(wù)、電力等部門的大力支持，建立聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合制止機(jī)制。這樣，國土監(jiān)察工作才能保證真抓實干，確有實效。［3］

（四）進(jìn)一步加大基層國土資源執(zhí)法監(jiān)察力度，嚴(yán)肅查處各類重大土地違法案件

堅持“既查事，又查人”的原則，對于違反土地利用總體規(guī)劃和違反國家產(chǎn)業(yè)政策批地、越權(quán)批地、非法占用耕地的現(xiàn)象，特別是占用基本農(nóng)田和以租代征等土地違法行為要重點查處，運(yùn)用法律經(jīng)濟(jì)、行政三大手段，加大查處力度，強(qiáng)化執(zhí)法手段。嚴(yán)肅查處大案要案和典型案例，對那些不顧法律、法規(guī)、頂風(fēng)作案的土地違法案件尤其不能手軟。在加大對土地違法案件查處的同時，基層國土部門也要在內(nèi)部建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。做到工作任務(wù)明確到個人，并制訂嚴(yán)格的國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作考核制度以及國土資源執(zhí)法監(jiān)察過錯責(zé)任追究制度，對于那些因工作敷衍、執(zhí)法不力、推諉扯皮或違法違紀(jì)等造成不良影響的，依照法律法規(guī)嚴(yán)肅查處，在部門和行業(yè)內(nèi)部樹立起良好的工作風(fēng)氣。

四、結(jié)語

基層國土資源管理是落實國土資源管理的前沿陣地，也是與國土資源違法行為交鋒的第一戰(zhàn)場。如何確保18億畝耕地的紅線，是擺在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理者面前的一項重大任務(wù)。在全社會謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境下，國土執(zhí)法監(jiān)察工作形勢是嚴(yán)峻的，任務(wù)也是艱巨和繁重的，只有進(jìn)一步認(rèn)清新形勢下基層國土執(zhí)法監(jiān)察工作面臨的形勢，理清思路，才能使我們整個國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作走向健康、規(guī)范、發(fā)展的軌道，并在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會的時代背景下發(fā)揮出重要的作用。

［1］ 劉加興，朱成東.淺談新形勢下的基層國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作［D］.江蘇省土地學(xué)會2007年度土地學(xué)術(shù)年會論文集，2007.

［2］ 邵志才，黃金金.做好國土執(zhí)法監(jiān)察工作促進(jìn)土地合理利用.鎮(zhèn)江市國土資源局網(wǎng)［EB/OL］http://gtj.zhenjiang. gov.cn/，2009，（2）.

［3］ 周成.對開展國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的幾點思考［J］.黑龍江國土資源，2010，（8）.

Key-words:national-resources;supervision;problem;strategy

〔責(zé)任編輯：楊曉丹〕

The-Problems-and-Strategy-of-the-Supervision-of-National-Land-at-the Grass-roots-Level-in-the-New-Situation

ZHU-Zhi-guo
(Department-of-Mineral-Resources,Bureau-of-natural-resources-of-Changling-of-Jilin-Province,Changlin-131500,China)

Natural-resources-is-essential-for-human-being-and-economic-activities,so-protecting,developing-and rationally-utilizing-naturalresources-is-very-importantin-economic-development.With-thedevelopmentof-the-economic-and-the-development-of-the-reform,the-management-of-natural-resource-and-the-supervision-face-reform-and development.Especially-in-the-supervision-of-national-land-at-the-grass-roots-level,being-difficult-to-execute-the Law-is-the-main-challenge.How-to-make-an-objective-and-all-around-understanding-on-the-problems-of-the-supervision-of-national-land-at-the-grass-roots-level-in-the-new-situation-and-put-forward-some-possible-solutions-is-the keypointofthesupervisionofnationallandatthegrass-rootslevelandthekeyofpushingthesupervisionofnational land-at-the-grass-roots-level-in-all-round.

F205

A

201009-10

16716671（2010）04-0054-03

朱治國（1963），男，吉林長嶺人，吉林省長嶺縣國土資源局礦產(chǎn)資源科助理工程師。