楊 華，王 凱

（1.長春工業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院，吉林 長春130012；2.吉林鐵路運(yùn)輸檢察院 民事行政檢察科，吉林 吉林 130002）

法律責(zé)任是社會(huì)保障研究領(lǐng)域的一個(gè)重要范疇，也是社會(huì)保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)的保障機(jī)制和社會(huì)保障法律制度構(gòu)建不可缺少的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)在社會(huì)保障法律關(guān)系中的位序排列和作用不同，社會(huì)保障法律責(zé)任可以具體劃分為社會(huì)保障積極責(zé)任和社會(huì)保障消極責(zé)任。①所謂社會(huì)保障積極責(zé)任是一種角色責(zé)任和崗位責(zé)任，或者是一種法定的當(dāng)為義務(wù)；而社會(huì)保障消極責(zé)任則是指違反法定當(dāng)為義務(wù)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的否定性不利后果。由于個(gè)人社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)仰仗于國家的立法建制、政府的物質(zhì)幫助和服務(wù)提供、單位或個(gè)人的費(fèi)用繳納等一系列積極責(zé)任的落實(shí)，因此，本文以積極責(zé)任為研究進(jìn)路，從歷史與現(xiàn)實(shí)兩個(gè)角度探討社會(huì)保障的責(zé)任本位思想，進(jìn)而分析社會(huì)保障積極責(zé)任的責(zé)任主體和責(zé)任內(nèi)容。

一、社會(huì)保障積極責(zé)任本位思想的歷史演變

在學(xué)術(shù)研究中，“本位”是指某種理論觀點(diǎn)或做法的出發(fā)點(diǎn)。[1][P65]對(duì)于法學(xué)研究來講，不同的法部門所關(guān)注的“本位”內(nèi)容有所差異。就法理學(xué)而言，“法的本位”是有關(guān)法哲學(xué)的基本理論問題，是關(guān)乎在法這一規(guī)范化、制度化的權(quán)利和義務(wù)體系中，權(quán)利和義務(wù)何者為主導(dǎo)地位（起點(diǎn)、軸心、重點(diǎn)）的問題。從法史角度來看，古代法是以義務(wù)為本位，現(xiàn)代法則是或應(yīng)當(dāng)是以權(quán)利為本位。因此，在現(xiàn)代法哲學(xué)中，權(quán)利是更根本的概念，是法哲學(xué)的基石范疇，無論是法學(xué)理論還是法律實(shí)踐，都應(yīng)當(dāng)以權(quán)利為本位。[2]（P342－345）民法屬于典型的私法，調(diào)整對(duì)象是平等民事主體之間的利益關(guān)系。從法律規(guī)范所體現(xiàn)的利益角度出發(fā)，“個(gè)人本位”與“社會(huì)本位”何者為民事立法的主導(dǎo)思想和重要原則，一直是民法基礎(chǔ)理論的一個(gè)重大問題。雖然學(xué)者們對(duì)此爭論不休，但基本上都承認(rèn)這樣一個(gè)事實(shí)，“民法在由近代自由資本主義向現(xiàn)代壟斷資本主義演進(jìn)的過程中，出現(xiàn)了從‘個(gè)人本位’向‘社會(huì)本位’的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)了國家對(duì)個(gè)人行使權(quán)利的絕對(duì)自由的進(jìn)行干預(yù)的現(xiàn)象”。[3]（P42）社會(huì)保障法屬于后發(fā)性部門法，學(xué)術(shù)傳統(tǒng)薄弱，其本位理論在運(yùn)用其它法部門的研究成果為分析工具的同時(shí)，也體現(xiàn)了自身獨(dú)特的歷時(shí)性發(fā)展軌跡。具體而言，從權(quán)利和義務(wù)體系結(jié)構(gòu)來看，社會(huì)保障法是權(quán)利本位法；從所保障的利益角度來看，社會(huì)保障法是社會(huì)本位法；從責(zé)任承擔(dān)者角度來看，社會(huì)保障法是積極責(zé)任本位法，即以不同主體在社會(huì)保障中的角色和崗位為邏輯原點(diǎn)，社會(huì)保障法形成個(gè)人責(zé)任本位、雇主責(zé)任本位、國家責(zé)任本位和社會(huì)共同責(zé)任本位四個(gè)不同的歷史發(fā)展階段和責(zé)任本位模式。

（一）個(gè)人責(zé)任本位

所謂個(gè)人責(zé)任本位，是指以個(gè)人作為社會(huì)保障責(zé)任主要承擔(dān)者的社會(huì)保障制度理念。個(gè)人責(zé)任本位與傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)有著密切的聯(lián)系。與制度性的現(xiàn)代社會(huì)保障相比，社會(huì)成員以個(gè)人責(zé)任方式應(yīng)對(duì)生、老、病、死、殘等風(fēng)險(xiǎn)可謂歷史久遠(yuǎn)，在至今為止的絕大部分的人類生活時(shí)間里，社會(huì)成員的生存保障問題基本上都是由個(gè)人或者個(gè)人所在的家庭來解決的。這是一種理性的自發(fā)的保障責(zé)任，主要表現(xiàn)為兩種形式：一是以個(gè)人為中心的自我規(guī)劃、自我積累；二是以家庭為范圍的家庭積累、代際保障。無論哪一種形式都依托于土地和家庭收入，具有農(nóng)業(yè)社會(huì)的典型特質(zhì)。

（二）雇主責(zé)任本位

所謂雇主責(zé)任本位，是指以雇主或單位作為社會(huì)保障責(zé)任主要承擔(dān)者的社會(huì)保障制度理念。這種本位思想在資本主義上升時(shí)期較為普遍。隨著工業(yè)化的發(fā)展，傳統(tǒng)家庭賴以存在的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部環(huán)境變得越來越不穩(wěn)定，家庭所承擔(dān)的保障功能逐漸減弱。一方面，核心家庭逐漸取代自然經(jīng)濟(jì)條件下數(shù)代人同堂的大家庭，子女?dāng)?shù)量減少，代際保障難以為繼；另一方面，為工業(yè)化的原始積累而興起的大規(guī)模的“圈地運(yùn)動(dòng)”，使無數(shù)農(nóng)民喪失了原有家庭保障的物質(zhì)依托，只能進(jìn)城到工廠工作，使勞動(dòng)者對(duì)工廠和雇主的依賴程度越來越深，于是，國家和社會(huì)要求雇主對(duì)勞動(dòng)者的經(jīng)濟(jì)生活、人身安全健康負(fù)責(zé)。由于工業(yè)化和城市化的迅速發(fā)展帶來了大量的工傷事故，直接威脅著職工的身體健康和生命安全，因此雇主責(zé)任就主要體現(xiàn)為雇主對(duì)因工傷事故而致傷、致殘、致死的職工承擔(dān)法定的賠償責(zé)任。

（三）社會(huì)共同責(zé)任本位

所謂社會(huì)共同責(zé)任本位，是指以國家、單位、社會(huì)組織和個(gè)人等多重主體共同作為社會(huì)保障責(zé)任承擔(dān)者的社會(huì)保障制度理念。社會(huì)共同責(zé)任本位思想始于19世紀(jì)末德國的新歷史學(xué)派，他們主張國家的職能不僅限于安定國內(nèi)秩序和發(fā)展軍事力量，政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起促進(jìn)“文明和福利”的職責(zé)；他們還認(rèn)為，最危險(xiǎn)的問題是勞工問題，國家應(yīng)通過立法，實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)、孤寡救濟(jì)、縮短工時(shí)、改善勞動(dòng)條件、勞資合作、工廠監(jiān)督等一系列社會(huì)政策措施，以緩和國內(nèi)的社會(huì)矛盾。[4]（P43）在新歷史學(xué)派的影響下，德國在19世紀(jì)末率先進(jìn)行了一系列社會(huì)保險(xiǎn)立法，確立了社會(huì)共同責(zé)任本位的現(xiàn)代社會(huì)保障制度。對(duì)于其它西方福利國家，自20世紀(jì)70年代以后，傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的弊端日漸顯現(xiàn)，各國紛紛按照社會(huì)共同責(zé)任本位思想進(jìn)行社會(huì)保障制度的改革，構(gòu)建多層次的社會(huì)保障制度體系。其中，世界銀行建議的多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系已成為各國構(gòu)建社會(huì)保險(xiǎn)制度體系的參照范例。

（四）國家責(zé)任本位

所謂國家責(zé)任本位，是指以國家作為社會(huì)保障責(zé)任主要承擔(dān)者的社會(huì)保障制度理念。國家責(zé)任本位思想是20世紀(jì)80年代以前社會(huì)主義國家關(guān)于社會(huì)保障制度建設(shè)的主導(dǎo)思想。理論界認(rèn)為，國家責(zé)任本位思想源于列寧在1912年提出的“工人最好的保障是國家保險(xiǎn)”的論斷。在國家責(zé)任本位思想指導(dǎo)下，社會(huì)保障制度模式是一種“國家保障制”模式，其內(nèi)容主要有：追求社會(huì)公平，忽視效率，強(qiáng)調(diào)人的價(jià)值和勞動(dòng)者的地位，把平等和—致當(dāng)作國民生活的基本準(zhǔn)則；執(zhí)行“低工資、廣就業(yè)、高補(bǔ)貼”的政策，大家待遇平等；保險(xiǎn)費(fèi)由政府和企業(yè)負(fù)擔(dān)，個(gè)人不繳費(fèi)。在國家責(zé)任本位思想下，所有社會(huì)成員尤其是就業(yè)于公有制經(jīng)濟(jì)部門的職工及其家屬的生存、生活和工作保障，由國家承擔(dān)。這種國家責(zé)任本位思想指導(dǎo)下的社會(huì)保障制度存在很大弊端：一方面，由于國家對(duì)保障責(zé)任的大包大攬，導(dǎo)致高額的財(cái)政支出，社會(huì)保障難以為繼；另一方面，勞動(dòng)者的保險(xiǎn)待遇享受水平與個(gè)人的勞動(dòng)貢獻(xiàn)不掛鉤，吃“大鍋飯”現(xiàn)象嚴(yán)重，勞動(dòng)者的生產(chǎn)積極性和工作效率受到極大的影響，同時(shí)，勞動(dòng)者缺乏自我保障意識(shí)，完全依賴政府，政府負(fù)擔(dān)嚴(yán)重。[4]（P42）因此，國家責(zé)任本位思想無法成為現(xiàn)代社會(huì)保障制度的主導(dǎo)理念。

二、我國城鄉(xiāng)社會(huì)保障積極責(zé)任本位思想的現(xiàn)實(shí)分析

上述從積極責(zé)任進(jìn)路對(duì)社會(huì)保障責(zé)任本位思想的歷史演進(jìn)總結(jié)主要是針對(duì)國外社會(huì)保障制度理念而言的，四種責(zé)任本位思想只是對(duì)典型社會(huì)保障制度理念的理論歸納，不排除某些國家出現(xiàn)的特殊情況。

我國社會(huì)保障制度建設(shè)可以追溯到建國初期的50年代，一系列法規(guī)政策的出臺(tái)奠定了我國社會(huì)保障城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障資源分配的畸輕畸重，導(dǎo)致社會(huì)保障責(zé)任本位思想在城鄉(xiāng)之間形成兩種不同的發(fā)展軌跡。

就城鎮(zhèn)而言，社會(huì)保障法律制度理念經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的國家責(zé)任本位到市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代的社會(huì)共同責(zé)任本位的發(fā)展歷程。1951年政務(wù)院頒布實(shí)施的《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》是新中國成立以來的第一部綜合性的社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)。該《條例》第7條明文規(guī)定：“本條例所規(guī)定之勞動(dòng)保險(xiǎn)的各項(xiàng)費(fèi)用，全部由實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)的企業(yè)行政方面或資方負(fù)擔(dān)”。在企業(yè)繳納的費(fèi)用總和不足時(shí)，由國家財(cái)政補(bǔ)貼。由于國家與企業(yè)之間是一種統(tǒng)收統(tǒng)支關(guān)系，形式上的企業(yè)責(zé)任本位實(shí)質(zhì)上是國家責(zé)任本位。80年代中后期，我國明確了市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展方向，著手改革原有國家責(zé)任本位的社會(huì)保障制度，建立社會(huì)共同責(zé)任本位的現(xiàn)代社會(huì)保障制度。1991年國務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》第2條規(guī)定：“改變養(yǎng)老保險(xiǎn)完全由國家、企業(yè)包下來的辦法，實(shí)行國家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)，職工個(gè)人也要繳納一定的費(fèi)用?！爆F(xiàn)實(shí)中，國家、企事業(yè)單位和個(gè)人共同承擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任已成為我國社會(huì)保障制度改革的重點(diǎn)和立法趨向。[5]（P43）

就農(nóng)村而言，社會(huì)保障法律制度理念經(jīng)歷了土地承包制改革前的集體責(zé)任本位到土地承包制改革后的個(gè)人責(zé)任本位再到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)政策實(shí)施以來的社會(huì)共同責(zé)任本位的發(fā)展歷程。在長期集權(quán)式的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，重點(diǎn)發(fā)展工業(yè)的國家政策形成城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，與之相伴的是社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。和城市相比較，農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)十分薄弱。50年代中后期建立的五保戶制度和合作醫(yī)療制度的保障對(duì)象、水平極為有限，而且多由人民公社承擔(dān)保障責(zé)任，國家基本上沒有財(cái)政支持。因此，這一階段的農(nóng)村社會(huì)保障制度理念是集體責(zé)任本位。1978以來，我國農(nóng)村實(shí)現(xiàn)聯(lián)產(chǎn)承包變革，實(shí)行了土地集體所有、家庭承包經(jīng)營，建立了統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，人民公社不復(fù)存在，村集體名存實(shí)亡，家庭經(jīng)營制度成為農(nóng)民生活保障的主體形式，農(nóng)民保障機(jī)制是以土地和家庭收入為依托，依靠家庭成員之間的代際互助來實(shí)現(xiàn)對(duì)人的生、老、病、死、傷、殘等保障的目的，這是個(gè)人責(zé)任本位的保障模式。

2003年，黨的第十六屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略要求，農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)是其中很重要的一部分內(nèi)容。從當(dāng)前社會(huì)保障制度建設(shè)的具體情況來看，農(nóng)村社會(huì)保障制度理念正在由以土地和家庭收入為依托的個(gè)人責(zé)任本位向個(gè)人、政府、集體共同負(fù)擔(dān)的社會(huì)共同責(zé)任本位轉(zhuǎn)變。例如，我國正在試點(diǎn)實(shí)施的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度就是一種由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。2009年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，將任務(wù)目標(biāo)定位于探索建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度。

三、我國社會(huì)保障積極責(zé)任的主體和內(nèi)容

就我國社會(huì)保障立法和實(shí)踐而言，社會(huì)保障責(zé)任主體主要是國家（政府）、單位和個(gè)人。至于其他社會(huì)組織，如非政府志愿組織、社區(qū)組織或社會(huì)團(tuán)體，雖然也承擔(dān)了部分社會(huì)保障責(zé)任，但是由于我國缺少這類組織發(fā)展和壯大的政治、經(jīng)濟(jì)和文化的傳統(tǒng)與背景，使得這些社會(huì)組織目前只能處于一種拾遺補(bǔ)缺的地位，還無法挑起承擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任的大梁。

社會(huì)共同責(zé)任本位顯示社會(huì)保障是一個(gè)眾志成城的事業(yè)，但這并不就意味著各個(gè)責(zé)任主體平均分擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任。相反，社會(huì)保障責(zé)任在各責(zé)任主體之間的配置通常會(huì)因不同的社會(huì)保障項(xiàng)目和人群而呈現(xiàn)輕重不同的分擔(dān)比例。

（一）國家（政府）

1.國家（政府）積極責(zé)任的定位

縱觀歷史，世界各國的社會(huì)保障制度基本上都是以國家為責(zé)任主體強(qiáng)制實(shí)施的政府行為。自從《魏瑪憲法》對(duì)生存權(quán)全面定型化以來，國家開始積極、主動(dòng)地介入保護(hù)公民社會(huì)生活的行為中。國家責(zé)任涵蓋了政治體制、經(jīng)濟(jì)幫助、法律援助等各個(gè)方面和領(lǐng)域。就國家在現(xiàn)代社會(huì)保障責(zé)任中承擔(dān)的責(zé)任形式而言，對(duì)應(yīng)于國家機(jī)關(guān)的分類，存在著立法機(jī)關(guān)的制度構(gòu)建責(zé)任，司法機(jī)關(guān)的制度補(bǔ)救責(zé)任和行政機(jī)關(guān)的制度實(shí)施責(zé)任。眾所周知，社會(huì)保障權(quán)屬于基本人權(quán)系譜中的社會(huì)權(quán)利，其轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)權(quán)利的常態(tài)途徑是政府的執(zhí)法行為，即通過政府機(jī)關(guān)的具體行政行為和抽象行政行為具體落實(shí)社會(huì)保障。[6]因此，在社會(huì)保障領(lǐng)域，國家責(zé)任更多體現(xiàn)為政府責(zé)任。

社會(huì)保障中的政府責(zé)任主要有立法、財(cái)政投入、管理與監(jiān)督等內(nèi)容，其中，財(cái)政投入是政府責(zé)任的重中之重。之所以強(qiáng)調(diào)政府的財(cái)政投入，原因在于社會(huì)保障對(duì)社會(huì)資源的耗散性特征，政府財(cái)政能力的強(qiáng)弱直接決定著社會(huì)資源的總量，沒有政府的財(cái)政投入，社會(huì)保障就成了無源之水，只能退化為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的個(gè)人責(zé)任本位狀態(tài)。②關(guān)鍵的問題是界定政府財(cái)政投入的合理限度。西方發(fā)達(dá)國家社會(huì)保障的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，政府承擔(dān)的社會(huì)保障份額如果超過其財(cái)政負(fù)擔(dān)能力，人為地提升社會(huì)保障水平，就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)保障支付危機(jī)，造成政府赤字和債務(wù)增加，影響政府的信譽(yù)，危及社會(huì)保障制度的生存與發(fā)展。20世紀(jì)70年代后出現(xiàn)的所謂“福利危機(jī)”即是明證。

因此，任何一種社會(huì)保障制度都不可能單獨(dú)依靠政府來支撐，政府對(duì)社會(huì)保障資金來源承擔(dān)的是有限責(zé)任。這個(gè)有限責(zé)任應(yīng)該有上下限標(biāo)準(zhǔn)的界值，即下限應(yīng)當(dāng)定位在保障水平與政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)能力相適應(yīng)，目的在于防止社會(huì)保障支付危機(jī)；上限應(yīng)當(dāng)定位在社會(huì)保障水平與社會(huì)保障的性質(zhì)相一致，目的在于防止出現(xiàn)“福利病”或削弱企業(yè)和產(chǎn)品的國際競爭力。[7]

政府在社會(huì)保障中的有限責(zé)任因社會(huì)保障項(xiàng)目而各異。就社會(huì)救助而言，為由貧困人口組成的社會(huì)脆弱群體無償提供物質(zhì)幫助是政府的主要職責(zé)，在這里“有限責(zé)任”中的“有限”被壓縮，“責(zé)任”被擴(kuò)大，亦即政府對(duì)社會(huì)救助承擔(dān)主要的財(cái)政投入責(zé)任。而社會(huì)福利屬于難以采取市場調(diào)節(jié)的社會(huì)公共領(lǐng)域，政府的呵護(hù)與政策扶持是其生存、發(fā)展的必要條件，這要求政府必須對(duì)社會(huì)福利承擔(dān)主要的財(cái)政責(zé)任。社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障的核心，社會(huì)共同責(zé)任本位與政府的有限責(zé)任在社會(huì)保險(xiǎn)中體現(xiàn)的至為明顯。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)是社會(huì)保險(xiǎn)資金的主要來源，通常由單位和受保障的個(gè)人負(fù)擔(dān)，政府是社會(huì)保險(xiǎn)的后盾，承擔(dān)“最后付款人”的責(zé)任。換言之，社會(huì)保險(xiǎn)若出現(xiàn)入不敷出的情況，由政府負(fù)責(zé)兜底，以保障勞動(dòng)者因年老、傷殘、死亡、失業(yè)等事件發(fā)生后，勞動(dòng)者本人及其家屬的基本生活需要。

2.我國現(xiàn)行國家（政府）積極責(zé)任的制度分析

上述所分析的國家（政府）的社會(huì)保障責(zé)任在我國長期以來存在著結(jié)構(gòu)性的失衡。具體而言，在農(nóng)村，政府責(zé)任缺位，缺少長效制度化的財(cái)政投入。例如，根據(jù)現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法規(guī)政策，養(yǎng)老保險(xiǎn)資金主要由農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)籌集，集體補(bǔ)助部分取決于集體經(jīng)濟(jì)的狀況，不確定性較大，政府除了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付的集體補(bǔ)助予以一定的稅收優(yōu)惠政策外，基本上不承擔(dān)任何的財(cái)政責(zé)任。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)退化為農(nóng)民個(gè)人保險(xiǎn)，與城市居民享有的政府高額財(cái)政補(bǔ)貼的養(yǎng)老保險(xiǎn)形成巨大的反差，有違社會(huì)公平。

在城市，政府責(zé)任溢位，面臨著社會(huì)保障支付危機(jī)。同樣就養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，在1991年，我國確立了國家、企業(yè)和個(gè)人的三支柱體系，社會(huì)共同責(zé)任本位成為我國社會(huì)保障制度改革的重點(diǎn)和立法趨向。然而，政府對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的關(guān)注與財(cái)政補(bǔ)貼仍然過重，養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率居高不下，不僅擠壓了其他支柱體系的建立和實(shí)施，而且也給政府造成了巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，影響社會(huì)保障的可持續(xù)發(fā)展。

可喜的是，國家已經(jīng)注意到社會(huì)保障的城鄉(xiāng)差距，開始著手改革現(xiàn)有的社會(huì)保障制度體系。在農(nóng)村，從保障農(nóng)民的基本生存權(quán)角度出發(fā)，中央政府采取了一系列重大舉措：2006年國務(wù)院頒布了新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，明確了中央政府和地方政府對(duì)農(nóng)村五保工作的財(cái)政責(zé)任；2007年，農(nóng)村最低生活保障制度在全國范圍建立，這是我國在社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中邁出的非常重要的一步；新型的合作醫(yī)療制度繼續(xù)推廣，為建立全民統(tǒng)一的醫(yī)療保障制度奠定基礎(chǔ)。

在城市，就基礎(chǔ)保障而言，政府責(zé)任溢位并未得到改善，不過，企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)卻開始逐漸建立。2004年勞動(dòng)和社會(huì)保障部頒布的《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》初步建立了我國企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度框架和運(yùn)營體制，使社會(huì)共同責(zé)任本位理念逐漸走向真實(shí)。

（二）單位

從主體角度來看，西方主要發(fā)達(dá)資本主義國家的社會(huì)保障責(zé)任經(jīng)歷了由個(gè)人——企業(yè)——社會(huì)的發(fā)展歷程，而我國則是一個(gè)由個(gè)人——單位——社會(huì)的發(fā)展軌跡。作為我國社會(huì)結(jié)構(gòu)的基本單元，單位是建國以來我國城市普遍采用的一種特殊的社會(huì)組織形式，主要包括企業(yè)、事業(yè)組織和國家機(jī)關(guān)。一直以來，我國社會(huì)保障法律制度都是以企業(yè)為對(duì)象來構(gòu)建的，近幾年國家雖然開始逐步探索將現(xiàn)代社會(huì)保障制度引入國家機(jī)關(guān)和事業(yè)組織當(dāng)中，但是在總體上，國家機(jī)關(guān)和事業(yè)組織的人員仍然主要由國家提供保障，體現(xiàn)了典型的國家責(zé)任本位思想。

就企業(yè)而言，在80年代以前由于國家與企業(yè)之間的統(tǒng)收統(tǒng)支關(guān)系，社會(huì)保障制度形式上是企業(yè)責(zé)任本位，實(shí)質(zhì)上卻是國家責(zé)任本位。80年代以后，國家與企業(yè)之間不再是統(tǒng)收統(tǒng)支關(guān)系，企業(yè)成為獨(dú)立自主、自負(fù)盈虧的實(shí)體，但是仍然延續(xù)傳統(tǒng)體制下的企業(yè)對(duì)職工的生、老、病、死、殘全包的傳統(tǒng)，使得企業(yè)負(fù)擔(dān)過重，其經(jīng)營和發(fā)展受到阻滯，國際競爭力受到影響。上世紀(jì)90年代開始的社會(huì)保障制度改革，其初衷就是要給企業(yè)減負(fù)，變企業(yè)保障為社會(huì)保障。經(jīng)過一系列的改革措施，我國城市社會(huì)保障制度體系已初步建成，企業(yè)只承擔(dān)職工在職期間為職工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)，基本不直接負(fù)擔(dān)職工生、老、病、死、殘的責(zé)任。

上述社會(huì)保障措施只是就基本社會(huì)保險(xiǎn)而言，實(shí)際上，企業(yè)并非絕對(duì)不能夠成為社會(huì)保障的保障責(zé)任主體。在養(yǎng)老保險(xiǎn)的三支柱體系當(dāng)中，企業(yè)就是提供企業(yè)年金的責(zé)任者。企業(yè)年金是由企業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃提供的養(yǎng)老金，其實(shí)質(zhì)是以延期支付方式存在的職工勞動(dòng)報(bào)酬的一部分。2004年初勞動(dòng)和社會(huì)保障部頒布的《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》奠定了我國企業(yè)年金制度的基本框架，企業(yè)年金一時(shí)成為業(yè)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。不過，企業(yè)年金在我國開展的范圍極為有限，通常限于東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和電力、電信、石化、銀行、民航等行業(yè)國有大型、特大型企業(yè)。目前，我國參加企業(yè)年金的人數(shù)僅相當(dāng)于參加國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)的6%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家50%的普及率?？梢哉f，企業(yè)年金在我國遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)展起來，無法擔(dān)當(dāng)起養(yǎng)老保障第二支柱的作用，還不能滿足我國人口結(jié)構(gòu)不斷老齡化和現(xiàn)有社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金缺口不斷加大的現(xiàn)實(shí)需求。

為職工提供年金保障是單位承擔(dān)的主要社會(huì)保障責(zé)任，這是就保障與被保障的法律關(guān)系而言，在這種法律關(guān)系中，單位承擔(dān)保障主體一方的社會(huì)保障責(zé)任。此外，保障與被保障法律關(guān)系的實(shí)現(xiàn)尚需其他具體法律關(guān)系的落實(shí)，其中最重要的是社會(huì)保險(xiǎn)中的繳費(fèi)與征費(fèi)法律關(guān)系。在這種法律關(guān)系中，單位需要承擔(dān)為職工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)，這是一種法定的、強(qiáng)制性的第一性義務(wù)，違反之，需要承擔(dān)消極的法律責(zé)任。

（三）個(gè)人

根據(jù)社會(huì)共同責(zé)任本位的思想，個(gè)人也是社會(huì)保障責(zé)任主體的一分子。強(qiáng)調(diào)個(gè)人的社會(huì)保障責(zé)任目的在于防止對(duì)社會(huì)保障的福利依賴思想，杜絕“養(yǎng)懶漢”等福利病的發(fā)生。“私有化”是世界社會(huì)保障制度改革進(jìn)程中的重要議題之一，智利和新加坡是社會(huì)保障“私有化”的極端代表。我們認(rèn)為，社會(huì)保障應(yīng)該是一種責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，過度強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障的個(gè)人責(zé)任只會(huì)弱化社會(huì)保障的“社會(huì)性”，違背社會(huì)保障的福利互濟(jì)性和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)性的本質(zhì)。根據(jù)世界銀行的建議和我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的三支柱體系政策，個(gè)人保障在整個(gè)社會(huì)保障制度體系中只能是補(bǔ)充保障，不可能是核心保障。

從責(zé)任結(jié)構(gòu)來講，社會(huì)保障的個(gè)人責(zé)任機(jī)制主要表現(xiàn)為兩種形式：一是以個(gè)人為中心的自我規(guī)劃、自我積累；二是以家庭為范圍的家庭積累、代際保障。

從責(zé)任內(nèi)容來講，社會(huì)保障的個(gè)人責(zé)任主要表現(xiàn)為以下兩方面：一是在保障與被保障的基本法律關(guān)系中，個(gè)人承擔(dān)應(yīng)對(duì)生、老、病、死、殘等風(fēng)險(xiǎn)的保障責(zé)任；二是在繳費(fèi)與征費(fèi)的具體社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系中，個(gè)人承擔(dān)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的責(zé)任，這也是一種法定的、強(qiáng)制性的第一性義務(wù)，違反之，需要承擔(dān)消極的法律責(zé)任。

[1]現(xiàn)代漢語詞典[M].北京：商務(wù)印書館，2005.

[2]張文顯.法哲學(xué)范疇研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2001.

[3]董保華.社會(huì)保障的法學(xué)觀[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007.

[4]彭高建.中國養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任問題研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2005.

[5]王全興、樊啟榮.社會(huì)保障法的若干基本問題探討[EB/OL].中國民商法律網(wǎng)http://www.civillaw.com.2007 -12-01.

[6]田蕙.淺議政府在現(xiàn)代社會(huì)保障制度構(gòu)建中的責(zé)任[J].聊城大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2006，（6）.

[7]陳樹文.社會(huì)保障中基本主體的責(zé)任分析[J].科研管理，2003，（1）.

［注 釋］

①當(dāng)前，學(xué)界主流將法律責(zé)任界定為一種否定性法律后果。而孫笑俠、葛洪義等教授則認(rèn)為法律責(zé)任包含多層含義，法律義務(wù)和不利后果是法律責(zé)任兩項(xiàng)互為邏輯關(guān)聯(lián)的層次。社會(huì)保障法具有社會(huì)法屬性，積極義務(wù)的履行，尤其是國家、政府和單位等保障主體積極義務(wù)的履行，是被保障個(gè)人社會(huì)保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。這種積極義務(wù)多與角色、職責(zé)相關(guān)聯(lián)，責(zé)任一詞因此成為社會(huì)保障研究領(lǐng)域的熱門語詞。在上述學(xué)術(shù)背景之下，本文采用法律責(zé)任具有多層含義的研究思路，在社會(huì)保障法律責(zé)任劃分為積極責(zé)任和消極責(zé)任的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)探討社會(huì)保障積極責(zé)任。參見孫笑俠《法的現(xiàn)象與觀念》，群眾出版社1995年版，第202頁。葛洪義《法律責(zé)任若干理論問題的探討》，正義網(wǎng)http: //www.jcrb.com/zyw/n6.htm.2003-01-16.

②即使是在首推個(gè)人責(zé)任的智利和新加坡，政府在財(cái)政投入上也不是完全無所作為，當(dāng)個(gè)人賬戶基金積累不足最低給付標(biāo)準(zhǔn)時(shí)政府須負(fù)補(bǔ)足責(zé)任。