□ 陳文權(quán) 李言昌

試論“建設(shè)人民滿意的政府”

□ 陳文權(quán) 李言昌

2007年3月5日，溫家寶總理在十屆全國(guó)人大五次會(huì)議上做政府工作報(bào)告時(shí)表示：“我們的目標(biāo)是建設(shè)一個(gè)行為規(guī)范、公正透明、勤政高效、清正廉潔的政府，建設(shè)一個(gè)人民滿意的政府”。

2008年3月黨的十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱 《意見(jiàn)》）明確提出：“深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)是，到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制。通過(guò)改革，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開(kāi)透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的政府?！?/p>

至此，“建設(shè)人民滿意的政府”這一命題被明確提出來(lái)。建設(shè)人民滿意的政府已經(jīng)成為中央和地方各級(jí)政府加強(qiáng)自身建設(shè)的目標(biāo)。重慶市人民政府在2010年政府工作報(bào)告中提出 “努力建設(shè)人民滿意的政府”，就是這一命題的具體體現(xiàn)。

一、建設(shè)人民滿意的政府的基本內(nèi)涵

建設(shè)人民滿意的政府是我國(guó)當(dāng)前行政體制改革的總目標(biāo)即中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制的核心內(nèi)容?！叭嗣駶M意的政府”的概念，將服務(wù)政府、法治政府、責(zé)任政府和廉潔政府都涵蓋在內(nèi)，是一個(gè)現(xiàn)代政府改革和發(fā)展的總體目標(biāo)?！叭嗣駶M意的政府”的提出，標(biāo)志著我國(guó)行政體制改革進(jìn)入了一個(gè)全新的階段。行政體制改革的內(nèi)容已經(jīng)從單一性走向綜合性，其路徑也從局部突破走向整體推進(jìn)。

人民滿意的政府是在堅(jiān)持社會(huì)主義制度和中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的前提下，以全心全意為人民服務(wù)為宗旨，以推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧、更好地維護(hù)人民群眾的利益為目的，以創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義為基本職能，以規(guī)范有序、公正透明、高效便民為特征，以人民滿意不滿意作為政府工作評(píng)價(jià)依據(jù)的政府模式?！叭嗣駶M意的政府”這一概念具有豐富的內(nèi)涵，可以從政府性質(zhì)、政府職責(zé)、行政效能、政府評(píng)價(jià)四個(gè)維度來(lái)理解。

第一，在政府性質(zhì)上，它表達(dá)了我國(guó)政府的人民性?！叭嗣瘛笔且粋€(gè)階級(jí)范疇，是與“敵人”相對(duì)的一個(gè)政治概念，專指在一定歷史中對(duì)社會(huì)進(jìn)步起推動(dòng)作用的階級(jí)、階層、社會(huì)集團(tuán)和其他政治力量的總稱。[1]我國(guó)的國(guó)體是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，我國(guó)的全稱以及國(guó)家機(jī)關(guān)都以“人民”命名。我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。同樣，政府的權(quán)力也來(lái)自于人民，政府的一切工作都是為了造福于人民，不為民的政府就不是人民的政府。既然政府是人民政府，就應(yīng)當(dāng)做到讓人民滿意。人民不滿意的政府，人民就要把委托給它的行政權(quán)力收回，人民有權(quán)不要它來(lái)管理或服務(wù)，就會(huì)把它拋棄。人民滿意的政府表達(dá)了我國(guó)政府權(quán)力的性質(zhì)、來(lái)源和歸屬。

第二，在政府職責(zé)上，它突出了服務(wù)的重要性。“人民滿意的政府”不僅在抽象意義上表達(dá)了我國(guó)政府的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)，而且強(qiáng)調(diào)了政府的具體管理工作也是服務(wù)。人民滿意的政府首先表現(xiàn)在它是一個(gè)服務(wù)型政府，“服務(wù)是政府的首要職能”[2]。人民滿意的政府把政府服務(wù)行為突顯出來(lái)，寓服務(wù)于管理之中。管理和服務(wù)是政府的兩大工作，不能重管理而輕服務(wù)。

第三，人民滿意政府，它是一個(gè)有效的政府。有效政府的指標(biāo)不僅包括行政效率，更重要的是行政效能。它是行政行為效益、效果的綜合體現(xiàn)，是行政機(jī)關(guān)管理水平的綜合反映。人民滿意的政府必須是一個(gè)高效能的政府，通俗的說(shuō)法就是“少花錢多辦事”。政府所花的是納稅人的錢、人民群眾的錢，理應(yīng)精打細(xì)算，降低行政成本，做到“好、快、多、省”，建設(shè)一個(gè)人民滿意的高效、廉價(jià)的政府。

第四，它表明判斷和評(píng)價(jià)政府工作的根本標(biāo)準(zhǔn)是“人民滿意不滿意”。 改革開(kāi)放以來(lái)，鄧小平曾提出用“人民擁護(hù)不擁護(hù)、人民贊成不贊成、人民高興不高興、人民答應(yīng)不答應(yīng)”作為判斷與評(píng)價(jià)黨和政府各項(xiàng)方針政策的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。政府的權(quán)力來(lái)自于人民，人民是政府服務(wù)的對(duì)象，是政府的“顧客”，政府的服務(wù)最終要依據(jù)“人民是否滿意”這個(gè)尺度來(lái)衡量。滿意是一種心理狀態(tài)，是人民的需求被滿足后的愉悅感，是人民對(duì)政府服務(wù)的事前期望與實(shí)際使用服務(wù)后所得到切身感受的相對(duì)關(guān)系。因此，人民應(yīng)該是評(píng)價(jià)政府的主體，人民的滿意度是評(píng)價(jià)政府的基本依據(jù)。

二、建設(shè)人民滿意的政府的基本內(nèi)容

從黨的十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《意見(jiàn)》的內(nèi)容來(lái)看，要建設(shè)人民滿意的政府，需要實(shí)現(xiàn)“三個(gè)根本轉(zhuǎn)變”。根據(jù)行政學(xué)的基本原理，政府一般包括四個(gè)基本要素：職能、機(jī)構(gòu)、體制和過(guò)程，可以將這“三個(gè)根本轉(zhuǎn)變”歸結(jié)為人民滿意的政府的四個(gè)基本內(nèi)容。

（一）人民滿意政府的職能是創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義

《意見(jiàn)》中的第一個(gè)“根本轉(zhuǎn)變”就是要“實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變”。這三大職能與十六大以來(lái)提出的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)四大職能并不矛盾，而是更加全面和更高的要求。人民滿意的政府不僅要全面履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)的職能，而且要更好更有行辦法》，確立了18種問(wèn)責(zé)情形，包括效率低下，執(zhí)行不力，瞞報(bào)、遲報(bào)重大突發(fā)事件，違反法定程序，盲目決策等。問(wèn)責(zé)對(duì)象包括重慶市政府各部門的行政首長(zhǎng)，及參照?qǐng)?zhí)行的辦事機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)和直屬機(jī)構(gòu)及區(qū)縣政府的“一把手”。各區(qū)縣政府和市政府部門都制訂了實(shí)施辦法，三級(jí)問(wèn)責(zé)體系已基本建立。自推行行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制以來(lái)，重慶市共啟動(dòng)49次行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)，涉及到市政府有關(guān)部門和區(qū)縣的89名領(lǐng)導(dǎo)干部。重慶市實(shí)施行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制有力地強(qiáng)化了干部的責(zé)任意識(shí)，得到群眾擁護(hù)和支持。

（四）建設(shè)誠(chéng)信政府、廉潔政府

2003年出臺(tái)《重慶市社會(huì)信用體系建設(shè)方案》，對(duì)政府、企業(yè)、個(gè)人誠(chéng)信體系建設(shè)進(jìn)行了布署。自2006年2月召開(kāi)政府廉政工作會(huì)議以來(lái)，重慶突出“八個(gè)重點(diǎn)”深入推進(jìn)廉政建設(shè)工作。一是強(qiáng)化正確行使行政權(quán)力的意識(shí)；二是認(rèn)真開(kāi)展商業(yè)賄賂專項(xiàng)治理工作；三是加強(qiáng)對(duì)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的監(jiān)督檢查；四是深入開(kāi)展糾風(fēng)專項(xiàng)治理；五是深化行政體制改革和制度創(chuàng)新；六是嚴(yán)肅查處行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法案件；七是加大對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約；八是切實(shí)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部廉政建設(shè)責(zé)任。2006年開(kāi)展“執(zhí)政為民，服務(wù)發(fā)展”學(xué)習(xí)整改活動(dòng)，旨在改進(jìn)政府和公務(wù)員的工作方式、工作作風(fēng)。

四、重慶建設(shè)人民滿意的政府存在的問(wèn)題及對(duì)策

（一）重慶市建設(shè)人民滿意的政府存在的主要問(wèn)題

當(dāng)前，盡管重慶建設(shè)人民滿意的政府取得了可喜的成績(jī)，但與人民的期待仍有不小差距。那么

還有哪些問(wèn)題需要解決呢？2010年1月6日重慶市社情民意調(diào)查中心在開(kāi)展“2009年度重慶民生問(wèn)題‘盤點(diǎn)’”民意調(diào)查后發(fā)布了調(diào)查報(bào)告。該調(diào)查采用計(jì)算機(jī)輔助電話調(diào)查隨機(jī)抽樣方式，在全市抽取了15個(gè)區(qū)縣的5018戶居民家庭。報(bào)告顯示，重慶市市民對(duì)政府工作的總體滿意度達(dá)到85.2%，為近4年調(diào)查之最。重慶市民對(duì)政府工作滿意方面，“對(duì)政府自身建設(shè)滿意”占18.7%，“對(duì)政府惠民措施滿意”占58.1%；市民對(duì)政府工作不滿意方面，“辦事效率低”占54%，“反腐不力”占22.2%，“政策不太好”占9.7%。“辦事效率低”是重慶市民對(duì)政府工作最不滿意的問(wèn)題，且其所占比例較上一年上升了21.5個(gè)百分點(diǎn)。

這項(xiàng)民意調(diào)查說(shuō)明，重慶市政府在改善民生、強(qiáng)化公共服務(wù)方面做得較好，而在自身建設(shè)方面則需要進(jìn)一步改進(jìn)，尤其是在提高辦事效率、加強(qiáng)廉政建設(shè)方面。事實(shí)上，重慶市政府對(duì)此也有清醒的認(rèn)識(shí)。2010年重慶政府工作報(bào)告指出，“政府自身建設(shè)和管理創(chuàng)新還需加大力度，部分政府工作人員創(chuàng)新能力不足、公仆意識(shí)不強(qiáng)，一些重點(diǎn)工作推進(jìn)不夠理想，個(gè)別領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象仍然存在?！币虼?，未來(lái)重慶建設(shè)人民滿意的政府就應(yīng)該在提高辦事效率、加強(qiáng)廉政建設(shè)方面多做努力。

辦事效率低、腐敗有多方面的原因，既有觀念上的問(wèn)題，也有職能上的問(wèn)題，也有體制上的問(wèn)題，還有工作作風(fēng)問(wèn)題。

在觀念上，政府的服務(wù)意識(shí)、公仆意識(shí)、依法行政意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、廉潔自律意識(shí)還沒(méi)有真正確立起來(lái)。一些地方政府部門掛著“廉潔奉公，熱情服務(wù)”的牌匾，卻“門難進(jìn)，事難辦”；一些政府工作人員喊著“為人民服務(wù)”的口號(hào)，而潛意識(shí)里卻是官為重，民為輕。官本位意識(shí)往往導(dǎo)致實(shí)踐中主觀武斷，違背民意，暗箱操作，使服務(wù)流于形式，流于表面，貪污腐化，以至侵犯人民群眾合法權(quán)益的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。

在職能上，政府職能轉(zhuǎn)變還沒(méi)有到位。政府在一些領(lǐng)域存在缺位、越位，因此會(huì)導(dǎo)致那些對(duì)政府部門無(wú)利或少利的事情沒(méi)人管、沒(méi)動(dòng)力管，而在利益豐厚的領(lǐng)域上爭(zhēng)著管。這樣，在對(duì)待人民要求時(shí)政府不作為、而在一些領(lǐng)域政府與民爭(zhēng)利、分利卻順理成章。

在體制上，離規(guī)范有序、公開(kāi)透明、高效便民的要求還有一定距離。信息公開(kāi)制度不完善，辦事公開(kāi)度還不夠，人民的知情權(quán)得不到保障。依法行政還未實(shí)現(xiàn)，政府不依法、不按規(guī)定和程序辦事也會(huì)造成人民辦事難。行政問(wèn)責(zé)制可能仍流于形式，對(duì)政府的監(jiān)督制度不健全，尤其是人民對(duì)政府的監(jiān)督乏力。這些都可能導(dǎo)致政府不作為和腐敗。

在工作作風(fēng)上，政府對(duì)人民群眾的情感不深，高高在上，工作浮躁、態(tài)度冷漠，官僚主義、享樂(lè)主義、鋪張浪費(fèi)之風(fēng)盛行，也會(huì)造成政府辦事效率低和腐敗現(xiàn)象，導(dǎo)致人民不滿意。

（二）重慶市建設(shè)人民滿意的政府主要措施

基于以上分析，重慶在建設(shè)人民滿意的政府上著重在以下幾方面努力。

1．進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府觀念，堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，努力培育政府工作人員的服務(wù)意識(shí)、公仆意識(shí)、依法行政意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、廉潔自律意識(shí)。要加強(qiáng)對(duì)政府工作人員的思想政治工作。

2．進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。深化政府機(jī)構(gòu)改革和事業(yè)單位分類改革，繼續(xù)推進(jìn)政企、政資、政事及政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)。深化行政審批制度改革。改進(jìn)社會(huì)管理方式，努力為市民提供更多更好的公共服務(wù)，更加注重提高基層為民辦事能力。

3．進(jìn)一步完善體制機(jī)制。必須堅(jiān)持依法行政，規(guī)范政府工作人員的行為。加強(qiáng)政府立法，規(guī)范行政執(zhí)法，完善行政監(jiān)督，建設(shè)法治政府，不斷提高依法行政能力，努力做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償、違法要追究。推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。完善對(duì)政府的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)人民對(duì)政府績(jī)效的監(jiān)督，創(chuàng)造條件讓人民更加有效地監(jiān)督政府。

4．進(jìn)一步改進(jìn)工作作風(fēng)。堅(jiān)持親民愛(ài)民為民，扎實(shí)開(kāi)展“三進(jìn)三同”活動(dòng)，帶著深厚感情為群眾排憂解難。大興調(diào)查研究之風(fēng)，尊重群眾首創(chuàng)精神，問(wèn)政于民、問(wèn)計(jì)于民、問(wèn)需于民。大力倡導(dǎo)勤儉節(jié)約、艱苦奮斗之風(fēng)，狠剎官僚主義、享樂(lè)主義、鋪張浪費(fèi)之風(fēng)。

[1]參見(jiàn)初尊賢主編.政治學(xué)原理 [M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997，97.

[2]李文良.中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題報(bào)告[M].北京:中國(guó)發(fā)展出版社,2003,109.

作者：陳文權(quán)，重慶行政學(xué)院公共管理學(xué)教研部主任、教授李言昌，重慶行期政學(xué)院公共管理教研部博士

責(zé)任編輯：新 華