周黃河

（北京師范大學(xué) 法學(xué)院，北京 100875）

金融危機下關(guān)于WTO《政府采購協(xié)議》（GPA）的再思考
——以“購買國貨”為視角

周黃河

（北京師范大學(xué) 法學(xué)院，北京 100875）

美國金融危機自去年爆發(fā)之后在全球迅速蔓延,最終導(dǎo)致大范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)危機的爆發(fā).各國政府為了擴大“內(nèi)需”,紛紛實施新一輪的貿(mào)易保護(hù)主義政策,采用購買“國貨”政策,反傾銷、反補貼政策,以及其隱性貿(mào)易壁壘等.這些貿(mào)易保護(hù)主義政策呈現(xiàn)出一些新特點,以“購買國貨”為例，其以相關(guān)國內(nèi)法和WTO《政府采購協(xié)議》為法律基礎(chǔ)，凸顯出現(xiàn)有國際經(jīng)濟(jì)法律體制的不足.而政府采購市場的開放是世界經(jīng)濟(jì)一體化的必然趨勢，在這種趨勢之下，GPA不會永遠(yuǎn)停留在WTO“諸邊協(xié)議”上的，其納入WTO一攬子協(xié)議只是早晚的事情，因此，包括我國在內(nèi)的發(fā)展中國家應(yīng)該用戰(zhàn)略的眼光看待這一問題.

貿(mào)易保護(hù)主義；購買國貨；政府采購協(xié)議

從2007年9月美聯(lián)儲開始降息開始、到以美林、摩根斯坦利、貝爾斯登等華爾街巨頭發(fā)布巨額虧損；房地產(chǎn)價格快速下跌為分水嶺，再到全球性的流動性收縮、實體經(jīng)濟(jì)受損，美國的次級貸款危機演變?yōu)橐粓鋈娴慕鹑谖C已經(jīng)有兩年多的時間了.在當(dāng)前金融危機的席卷下，全球貿(mào)易增長自1982年以來出現(xiàn)了首次下降，而且這一勢頭還在延續(xù).所以金融危機下的全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的前景依然充滿著各種不確定性，而這種經(jīng)濟(jì)的衰退更是加劇了全球的貿(mào)易保護(hù)主義.

金融危機轉(zhuǎn)化為全球經(jīng)濟(jì)危機,給世界經(jīng)濟(jì)帶來了重大和持續(xù)的破壞性影響已成為不爭的事實.雖然各國政府都在采取各種方式救市,但是世界經(jīng)濟(jì)增長放緩,進(jìn)出口衰退的趨勢在短時期內(nèi)卻很難逆轉(zhuǎn).在全球經(jīng)濟(jì)低迷的形勢下,貿(mào)易保護(hù)主義重新抬頭.貿(mào)易保護(hù)主義是指通過關(guān)稅和各種非關(guān)稅壁壘限制進(jìn)口，以保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)免受外國商品競爭的國際貿(mào)易理論或政策.現(xiàn)階段各國實行的貿(mào)易保護(hù)主義除了傳統(tǒng)的“兩反一?！贝胧┩?，“購買國貨”成為一個新的貿(mào)易保護(hù)主義表現(xiàn)形式.

1 金融危機下貿(mào)易保護(hù)主義的抬頭

1.1 當(dāng)前貿(mào)易保護(hù)主義情勢

貿(mào)易問題研究機構(gòu)Global Trade Alert(簡稱GTA)在今年九月份發(fā)布的報告顯示，貿(mào)易保護(hù)主義風(fēng)潮愈演愈烈，GTA的報告稱，現(xiàn)在各國政府正在計劃、但尚未付諸實施的貿(mào)易保護(hù)措施多達(dá)130項.其中包括提供政府援助資金、提高關(guān)稅、限制移民以及給予出口補貼等.舉例來說，俄羅斯正計劃全面提高關(guān)稅；南非正在修改政府采購條款，惠及非白人開辦的本土企業(yè)；日本則在調(diào)整衛(wèi)生政策，以限制食品進(jìn)口.由于貿(mào)易保護(hù)措施花樣繁多，使得它們有別于上世紀(jì)30年代有名的基于關(guān)稅的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)爭.雖然經(jīng)濟(jì)學(xué)家表示，現(xiàn)在即便是最壞的情況也不至于發(fā)展到那一步，但是貿(mào)易保護(hù)主義的暗涌對經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇來說卻肯定是個實實在在的阻礙.預(yù)計2009年全球貿(mào)易將縮水10%.我們已經(jīng)看到了一場貿(mào)易戰(zhàn)的雛形，奧巴馬政府宣布在從9月26日起的三年時間里，將向中國產(chǎn)汽車輪胎征收25%至35%的進(jìn)口關(guān)稅，這將使占美國市場17%的輪胎面臨定價過高的問題，并迫使零售價水漲船高.中國政府對此表示，已就美國的懲罰性關(guān)稅措施向WTO提起了正式申訴.與此同時，中國商務(wù)部(Ministry of Commerce)發(fā)表公告稱，將對美國產(chǎn)汽車部件以及肉雞產(chǎn)品啟動反傾銷審查.GTA的報告描繪了一個令人擔(dān)憂的前景：歧視性貿(mào)易法案的數(shù)量將遠(yuǎn)超自由貿(mào)易法案，呈6:1的一邊倒勢態(tài).政府將以每季度60項的速度推出貿(mào)易保護(hù)措施.全球逾90%的貿(mào)易商品將在一定程度上受到貿(mào)易保護(hù)措施的影響.中國已經(jīng)成為受到貿(mào)易保護(hù)主義傷害最深的國家，55個國家已通過了會傷及中國出口商品的保護(hù)性措施，超過了其他所有國家，緊隨其后的是針對美國的49項和針對日本的46項.GTA的主管、經(jīng)濟(jì)學(xué)家西蒙?埃弗奈特(Simon Evenett)說，一項關(guān)鍵的發(fā)現(xiàn)是貿(mào)易保護(hù)措施集中于那些茍延殘喘的行業(yè)中，比如汽車業(yè)或農(nóng)業(yè).特種用途機械和食品最容易受到影響.GTA的報告稱，即便是在去年時承諾不走貿(mào)易保護(hù)路線的G20成員國也推出了100多項明顯的貿(mào)易保護(hù)主義措施.

1.2 “購買國貨”成為新的需要警惕的貿(mào)易保護(hù)手段

在全球金融危機的背景下，為振興經(jīng)濟(jì)，解決大量失業(yè)的社會問題，美國眾議院于2009年1月28日通過了奧巴馬政府提出的新經(jīng)濟(jì)刺激計劃，其中的一項條款引發(fā)諸多爭論，即：所有在振興經(jīng)濟(jì)配套的贊助下展開的公共工程建設(shè)項目，要獲得經(jīng)濟(jì)刺激計劃的資金支持，除了法定例外情形，只能采購美國本土生產(chǎn)的鐵、鋼和制成品.對此“購買美國貨”條款，經(jīng)過諸多媒體披露后，引起世界各國的廣泛關(guān)注，總統(tǒng)奧巴馬曾表示，我們不能發(fā)出貿(mào)易保護(hù)主義的信息.可是，連續(xù)十余天時間，歐盟、加拿大、日本等《WTO政府采購協(xié)定》的成員先后對美國的貿(mào)易保護(hù)主義提出了強烈質(zhì)疑.的確，在參議院最終修改之前，經(jīng)濟(jì)刺激計劃中的“購買國貨”條款，沒有考慮到1994年版本的《WTO政府采購協(xié)定》.但該協(xié)定新版本對于各成員的財政刺激而進(jìn)行的采購，是認(rèn)可的.盡管如此，與美國簽訂貿(mào)易協(xié)定的，不僅限于《WTO政府采購協(xié)定》，還包括《北美自由貿(mào)易協(xié)定》以及與新加坡、澳大利亞、智利、以色列等國家的《自由貿(mào)易協(xié)定》，故參議院修改的文本增加了一句“本條適用于符合美國在國際協(xié)定下所規(guī)定的義務(wù)”.無論怎樣，“購買美國貨”條款被指為“典型的”貿(mào)易保護(hù)主義.但是,無論國際社會如何指責(zé),這樣一條購買國貨條款為了解決美國國內(nèi)就業(yè)壓力而深得美國國內(nèi)某些產(chǎn)業(yè)乃至美國公眾歡迎.

無獨有偶,經(jīng)濟(jì)危機爆發(fā)以來,由于俄羅斯和外國汽車制造企業(yè)削減在俄羅斯的汽車產(chǎn)量,同時發(fā)出可能裁員的警告,俄國政府對汽車制造業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的前途命運愈發(fā)擔(dān)憂.俄羅斯總理普京在2008年底視察俄羅斯卡馬汽車制造廠一個地區(qū)工廠時倡導(dǎo)公眾購買本國汽車,并提出成立一個國家級汽車租賃企業(yè)以購買在本國生產(chǎn)的汽車,還提議對國家鐵路公司予以經(jīng)濟(jì)補償,使之向俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)汽車買家提供國產(chǎn)汽車送貨服務(wù).盡管普京的提議目前還沒有正式通過國家立法,但是政府的傾向性意見同樣也會成為該國民眾和企業(yè)的風(fēng)向標(biāo),影響國際貿(mào)易的正常發(fā)展.另外,身處歐洲大陸的法國也出臺了一系列政策,包括向本國標(biāo)致雪鐵龍公司和雷諾公司提供高達(dá)六十多億歐元的融資,這一信貸支持本欲附加購買本國汽車零部件為條件,但在歐盟的干涉下最終未果.

2 “購買國貨”的國際法基礎(chǔ)——WTO《政府采購協(xié)議》（GPA）

西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)政策一般均不缺少法律的支持,美國奧巴馬政府提出的新經(jīng)濟(jì)刺激方案中的“購買美國貨”條款就是以1933年美國出臺的《購買美國產(chǎn)品法》和《WTO政府采購協(xié)議》及《自由貿(mào)易協(xié)定》為基礎(chǔ).雖然這些經(jīng)濟(jì)刺激政策均具有一定的國內(nèi)法和國際法基礎(chǔ),但是其也具有貿(mào)易保護(hù)主義的特點，給國際貿(mào)易自由帶來了很大負(fù)面影響.為了消除政府采購國貨的貿(mào)易障礙,各國就統(tǒng)一的政府采購市場做出了積極努力,但是到目前為止,《WTO政府采購協(xié)議》仍不屬于強制性多邊協(xié)定,倘若不是該協(xié)定的成員,無法獲得成員國內(nèi)部之間政府采購領(lǐng)域的國民待遇和非歧視性政策.

2.1 GPA的性質(zhì)

GPA是WTO協(xié)定附錄四中現(xiàn)存的兩個單項貿(mào)易協(xié)議之一,按照WTO的慣例,屬于管理對象范圍之內(nèi),但并非WTO中強制接受的一攬子協(xié)議的一部分,尚未納入到的多邊權(quán)利與義務(wù)的法律框架中.GPA的性質(zhì)主要表現(xiàn)在三個方面.第一,GPA是一個諸邊協(xié)議.雖然它歡迎所有締約方加人,但到目前,只有40個WTO成員加人了該協(xié)議.與其他的協(xié)議相比,該協(xié)議的效力不僅受到締約方數(shù)量的局限,而且還受到締約方有限承諾的限制.所有GPA締約方的承諾都體現(xiàn)在各自加入GPA文件的幾個附錄之中,附錄中沒有涉及的領(lǐng)域都不受GPA約束,因此,GPA的諸邊性質(zhì)有兩個顯著特征:締約方數(shù)量的有限性和締約方承諾的局限性.第二,GPA是一個自愿加入的協(xié)議,所有WTO締約方都有權(quán)力自主選擇加入或者不加入.第三,GPA只對締約方有效,締約方之間相互開放政府采購市場,非GPA締約方雖然不受GPA約束,但也享受不到GPA締約方相互給予的優(yōu)惠政策.

2.2 GPA的演變

GPA是原關(guān)貿(mào)組織框架的一項諸邊協(xié)議.關(guān)貿(mào)組織在成立之初，政府采購并非談判內(nèi)容.主要原因是，政府采購是絕大多數(shù)國家通行的保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)的重要政策手段，例如美國在1933年頒布了《購買美國產(chǎn)品法》，要求聯(lián)邦政府必須購買美國產(chǎn)品.為了不與普遍施行的政策沖突，關(guān)貿(mào)組織刻意將政府采購排除在談判范圍之外.歐美等國家隨著國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的成熟和國際競爭力的增強，為進(jìn)一步開拓國外市場，解決國際貿(mào)易失衡問題，借助貿(mào)易自由化趨勢，將談判重點轉(zhuǎn)向了非關(guān)稅保護(hù)領(lǐng)域，占一個國家年度GDP的10-15%政府采購，是談判的主攻方向.歐美國家經(jīng)過艱苦談判，在1979年形成了GPA，性質(zhì)為諸邊.經(jīng)過多次修改后在1994年形成新的GPA.1995年關(guān)貿(mào)組織更名為WTO后，GPA也相應(yīng)成為WTO框架下的一項協(xié)議，性質(zhì)仍為諸邊，由WTO成員自愿簽署.

2.3 GPA的主要內(nèi)容

GPA的主要內(nèi)容包括兩部分：一是GPA條文，二是各簽署成員依據(jù)協(xié)定所承諾開放政府采購市場的清單及發(fā)布政府采購信息的刊物清單GPA第一部分包括序言和二十四條條款，主要內(nèi)容分為基本目標(biāo)、一般原則、適用范圍、采購方式、國民待遇與非歧視原則、資料提供和質(zhì)疑程序七個方面.其中加入GPA談判的核心內(nèi)容是政府采購市場開放范圍，但GPA沒有對政府采購做出明確定義，而是在附錄1中載明了開放清單格式，由加入方通過談判確定開放范圍并列入相應(yīng)清單.GPA附錄1包括5個附件和1份總備注.附件一至三是采購機構(gòu)開放清單，分別載明承諾開放的中央采購機構(gòu)、地方采購機構(gòu)、其他采購機構(gòu)及各自開放項目的門檻價；附件四和五是采購項目開放清單，分別載明各采購機構(gòu)開放的服務(wù)項目和工程項目.總備注一般是對例外等情況做出聲明.出價清單是申請加入方按GPA附錄1，單方面提出的開放范圍及對相關(guān)事項的聲明.

3 金融危機下需要重新審視WTO 《政府采購協(xié)議》（GPA）

在經(jīng)濟(jì)生活中，政府采購占據(jù)了巨大的市場份額，其采購額一般占到國民生產(chǎn)總值的10%—15%，對國際貿(mào)易影響重大.美國早在1946年就提出“除了軍事建制以外，政府機構(gòu)為公共用途所進(jìn)行的采購，亦受國民待遇義務(wù)的規(guī)范”.但是由于種種原因，美國的意見沒有被采納.隨著國際貿(mào)易的發(fā)展，歧視性的政府采購成為了國際貿(mào)易中越來越嚴(yán)重的非關(guān)稅壁壘，阻礙了國際貿(mào)易自由化進(jìn)程.在這次金融危機風(fēng)暴中，各國為了刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定的一系列“購買國貨”政策凸顯出現(xiàn)有國際經(jīng)濟(jì)和法律體制的不足，我們應(yīng)該重新審視WTO《政府采購協(xié)議》.

3.1 重新修改GPA的法律性質(zhì)

WTO的宗旨之一就是促進(jìn)貿(mào)易自由化，但是，WTO的各項協(xié)議又都是各國利益相互妥協(xié)的產(chǎn)物，現(xiàn)今的貿(mào)易自由化制度并非無懈可擊，存在著一些缺陷，而這些缺陷為貿(mào)易保護(hù)主義提供了發(fā)展空間.

GPA是WTO協(xié)議框架中的特殊協(xié)議，其特殊性之一是該協(xié)議冠以“諸邊”二字.它與“多邊協(xié)議”相對應(yīng)，形成世界貿(mào)易組織協(xié)議的兩大類型.諸邊協(xié)議從法律地位上看，該協(xié)議是“獨立于貿(mào)易總協(xié)定之外的單獨條約，只在其簽約方適用，而且都有自設(shè)章法的程序規(guī)則”.正因為GPA的這種法律性質(zhì)，在這次金融危機風(fēng)暴中，以美國為首的發(fā)達(dá)國家很容易為自己“購買國貨”的貿(mào)易保護(hù)政策找到國際法的基礎(chǔ).例如，美國在其最新的經(jīng)濟(jì)刺激方案中規(guī)定“購買美國貨”條款，中國是無法向WTO上訴的;即使后來這一條款遭到眾締約國反對，美國也只是將購買范圍擴大到了GPA的40個成員生產(chǎn)的產(chǎn)品，仍然“合法地排除”了最具競爭力的中國產(chǎn)品.原因何在？就是因為GPA是WTO框架下的“諸邊協(xié)議”，即使是中國已經(jīng)是WTO成員國，但由于目前仍未加入GPA，既然我們無法享受GPA里的國民待遇，對有關(guān)國家當(dāng)然也無須履行這樣的義務(wù).假設(shè)GPA是WTO的一種“多邊協(xié)議”，對各成員國就將具有“承諾約束力”，所謂的“購買國貨”條款在WTO框架下也將成為一紙空文.GPA的“多邊協(xié)議”性質(zhì)更有利于國際貿(mào)易的自由化和一體化.

3.2 發(fā)展中國家應(yīng)重新評估GPA的發(fā)展

如果GPA成為WTO框架下的“多邊協(xié)議”，那么對于WTO成員國的大多數(shù)發(fā)展中國家來說挑戰(zhàn)與機遇并存，一方面，目前國際經(jīng)濟(jì)形勢存在諸多不確定因素，特別是發(fā)展中國家的產(chǎn)品不具備國際競爭力，并且國內(nèi)的政府采購法律體系不夠完善，這將使發(fā)展中國家的企業(yè)面臨強大的國際競爭，對企業(yè)也會造成巨大的沖擊.但是，另一方面，對于發(fā)展中國家的優(yōu)勢企業(yè)來說，有利于它們進(jìn)入國際政府采購市場，增強企業(yè)國際競爭力，有利于提高國內(nèi)政府采購市場的競爭程度和政府采購的效率，合理利用國家財政資源，有利于規(guī)范國內(nèi)政府采購市場和完善政府采購制度，有效防止可能出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象，有利于更好地保護(hù)國內(nèi)企業(yè)的發(fā)展.

4 結(jié)語

政府采購市場的開放是世界經(jīng)濟(jì)一體化的必然趨勢，在這種趨勢之下，GPA不會永遠(yuǎn)停留在WTO“諸邊協(xié)議”上的，其納入WTO一攬子協(xié)議只是早晚的事情因此，包括我國在內(nèi)的發(fā)展中國家應(yīng)該用戰(zhàn)略的眼光看待這一問題，盡早著手研究未來世貿(mào)組織成員新一輪談判中有關(guān)GPA的問題，同時整合相關(guān)國內(nèi)的政府采購法律，政府采購市場是整個市場中的最后一塊領(lǐng)地，它的開放將意味著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入和拓展.

〔1〕http://chinese.wsj.com/gb/20090915/ecb092936. asp?source=NewSearch華爾街日報.

〔2〕http://blog.sina.com.cn/s/blog_488bec170100cuxn. html

〔3〕張麗.經(jīng)濟(jì)危機下貿(mào)易保護(hù)主義的法律思考.黑龍江對外經(jīng)貿(mào)，2009（6）.

〔4〕孟曄.論WTO《政府采購協(xié)議》的修改及其對中國的影響.2007（7）.

〔5〕張照東.WTO政府采購協(xié)議與中國.http: //www.dadaolaw.com/zhangzhaodong/lunwen/.2006-3-26.

〔6〕王愛蓮.論世貿(mào)組織《政府采購協(xié)議》.天中學(xué)刊，2006（6）.

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1673-260X（2010）09-0073-03