王敬聯(lián)

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，河北 石家莊 050061）

村鎮(zhèn)銀行在農(nóng)村新民居建設(shè)中的作用及建議

王敬聯(lián)

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，河北 石家莊 050061）

我國自2007年開始批準(zhǔn)建立村鎮(zhèn)銀行,經(jīng)過三年已有很大的發(fā)展，截至2009年3月份村鎮(zhèn)銀行的數(shù)量已達到97家.但在村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展中仍有許多問題，尤其是村鎮(zhèn)銀行市場定位易偏離服務(wù)“三農(nóng)”目標(biāo)，支農(nóng)性制度構(gòu)建有待完善，這些已成為村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的瓶頸.在我國大力進行農(nóng)村新民居建設(shè)的關(guān)鍵時刻，村鎮(zhèn)銀行如何更好地服務(wù)“三農(nóng)”，解決農(nóng)村新民居建設(shè)中的資金問題成為研究的熱點問題.本文將通過法律的視角分析村鎮(zhèn)銀行的支農(nóng)性在農(nóng)村新民居建設(shè)中的作用及建議.

村鎮(zhèn)銀行；支農(nóng)性；農(nóng)村新民居建設(shè)

1 相關(guān)概念

⒈1村鎮(zhèn)銀行

2007年1月發(fā)布實施的《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》(銀監(jiān)發(fā)[2007]5號)第二條規(guī)定：“村鎮(zhèn)銀行是指經(jīng)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)批準(zhǔn)，由境內(nèi)外金融機構(gòu)、境內(nèi)非金融機構(gòu)企業(yè)法人、境內(nèi)自然人出資,在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的主要為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供金融服務(wù)的銀行業(yè)金融機構(gòu).”

1.2 農(nóng)村新民居建設(shè)

農(nóng)村新民居建設(shè)是一項著眼于改善農(nóng)民居住條件，提升農(nóng)民生活質(zhì)量的民生工程，也是改善農(nóng)村面貌、縮小城鄉(xiāng)差距的重要舉措，對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，全面加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要戰(zhàn)略意義.新民居建設(shè)具體包括村莊整體布局、農(nóng)民住房改造、公共設(shè)施及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村小學(xué)建設(shè)、道路硬化、村莊綠化等一系列的建設(shè)，是一項具有針對性、全面性和前瞻性的系統(tǒng)工程.

2 村鎮(zhèn)銀行支農(nóng)性的現(xiàn)狀及問題

2.1 有關(guān)村鎮(zhèn)銀行支農(nóng)性的現(xiàn)行法律規(guī)定

《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》第39條對村鎮(zhèn)銀行的支農(nóng)性規(guī)定為：“村鎮(zhèn)銀行在繳足存款準(zhǔn)備金后，其可用資金應(yīng)全部用于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)；村鎮(zhèn)銀行發(fā)放貸款應(yīng)首先充分滿足縣域內(nèi)農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要；確已滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)村資金需求的，其富余資金可投放當(dāng)?shù)仄渌a(chǎn)業(yè)、購買涉農(nóng)債券或向其他金融機構(gòu)融資.”

《銀監(jiān)會關(guān)于加強村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的意見》其第6部分即“支農(nóng)服務(wù)監(jiān)管”中關(guān)于支農(nóng)的規(guī)定為：“(一)市場定位.屬地監(jiān)管機構(gòu)要積極引導(dǎo)村鎮(zhèn)銀行立足縣域，服務(wù)‘三農(nóng)’、服務(wù)社區(qū)，探索建立靈活、便利的信貸管理與服務(wù)模式.在內(nèi)控先行的原則下，以市場為導(dǎo)向，推動村鎮(zhèn)銀行開展金融創(chuàng)新，開發(fā)適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和區(qū)域產(chǎn)業(yè)特點的金融產(chǎn)品，增強金融服務(wù)功能，努力擴大服務(wù)覆蓋面，提高服務(wù)滿意度，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展.(二)支農(nóng)服務(wù)評價.屬地監(jiān)管機構(gòu)要建立支農(nóng)服務(wù)質(zhì)量評價考核體系，構(gòu)建正向激勵與約束機制，定期對村鎮(zhèn)銀行的客戶貸款覆蓋面、客戶貸款滿意度、涉農(nóng)貸款比例等指標(biāo)進行考核，并將考核結(jié)果作為對其綜合評價、行政許可以及高級管理人員履職評價的重要內(nèi)容，促進村鎮(zhèn)銀行更好地服務(wù)‘三農(nóng)’.”

⒉2村鎮(zhèn)銀行支農(nóng)性的現(xiàn)狀及問題

2.2.1 村鎮(zhèn)銀行的支農(nóng)性發(fā)生偏離

由前述法律規(guī)定可見，成立村鎮(zhèn)銀行的初衷是，引導(dǎo)資金流向農(nóng)村和欠發(fā)達地區(qū)，改善農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)，促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，支持社會主義新農(nóng)村建設(shè).但村鎮(zhèn)銀行從本性上來講仍是商業(yè)性金融機構(gòu)，作為獨立的企業(yè)法人，必然天然地追求利潤最大化，資本總是流向最能獲利的地方.

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟作為風(fēng)險高、效益低的弱勢經(jīng)濟，受自然條件和市場條件的影響巨大，農(nóng)民又往往缺少可供擔(dān)保的財產(chǎn)，村鎮(zhèn)銀行在利益的驅(qū)使下，會有意無意地偏離服務(wù)“三農(nóng)”和支持新農(nóng)村建設(shè)的辦行宗旨，尋求新的市場定位和更大的利潤空間.實踐中，一些村鎮(zhèn)銀行已將目光放在貸款金額比較大的小企業(yè)主及出口企業(yè)上；部分村鎮(zhèn)銀行雖向農(nóng)村地區(qū)放貸，但亦較偏重于向種養(yǎng)大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)或者擔(dān)保明確的農(nóng)戶發(fā)放貸款，“放大不放小”現(xiàn)象在村鎮(zhèn)銀行中較為普遍.普通農(nóng)戶尤其是中低收入的農(nóng)民家庭，在進行新民居建設(shè)時很難從村鎮(zhèn)銀行貸款.

2.2.2 關(guān)于村鎮(zhèn)銀行支農(nóng)性的規(guī)定可操作性差

村鎮(zhèn)銀行支農(nóng)性的規(guī)定在很大程度上仍停留在倡導(dǎo)性階段，缺乏可操作性，在實踐中不能發(fā)揮其應(yīng)有的價值.如前所述，“確已滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)村資金需求的”，其實是很難度量的，這種規(guī)定實際上會成為村鎮(zhèn)銀行“打擦邊球”、嚴(yán)重偏離“三農(nóng)”的“擋箭牌”.

2.2.3 村鎮(zhèn)銀行并沒有很好地解決農(nóng)村新民居建設(shè)中存在的資金問題

農(nóng)村新民居建設(shè)工作的開展，是一項系統(tǒng)工程，單靠政府部門的資金和技術(shù)投入，遠遠不夠，需要全社會的共同努力和支持，尤其是調(diào)動農(nóng)民自己的積極性，才能從根本上改變農(nóng)村貧窮、落后的面貌.而農(nóng)民尤其是貧困地區(qū)的農(nóng)民因缺少資金和可供擔(dān)保的財產(chǎn)，在進行新民居建設(shè)時，往往心有余而力不足，加上村鎮(zhèn)銀行在支農(nóng)性與商業(yè)性上存在沖突，村鎮(zhèn)銀行并不能很好的在新民居建設(shè)中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，大量需要貸款的農(nóng)民無法得到貸款.

3 對完善村鎮(zhèn)銀行的支農(nóng)性，發(fā)揮其在農(nóng)村新民居建設(shè)中的作用的建議

3.1 村鎮(zhèn)銀行支農(nóng)性與商業(yè)性要協(xié)調(diào)發(fā)展

村鎮(zhèn)銀行的支農(nóng)性與商業(yè)性雖然有沖突，但并不是完全對立的.村鎮(zhèn)銀行應(yīng)堅持保本經(jīng)營的原則，開展支農(nóng)性的業(yè)務(wù).

村鎮(zhèn)銀行的市場定位主要是在欠發(fā)達地區(qū)針對農(nóng)戶和微小企業(yè)發(fā)放小額信貸.村鎮(zhèn)銀行本著為“三農(nóng)”服務(wù)的宗旨，其主要競爭力必須在以農(nóng)村為主的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū).農(nóng)民貸款難已成為進行新民居建設(shè)，構(gòu)建和諧社會的潛在障礙，作為“窮人的金融機構(gòu)”村鎮(zhèn)銀行應(yīng)堅持其支農(nóng)性這一市場定位，在服務(wù)新民居建設(shè)的同時，實現(xiàn)自身的社會價值，并分享到經(jīng)濟發(fā)展的成果.

3.2 對村鎮(zhèn)銀行支農(nóng)性的規(guī)定量化、細化，增強其可操作性

村鎮(zhèn)銀行關(guān)于支農(nóng)性的原則性規(guī)定，使其支農(nóng)價值的實現(xiàn)大大削弱，現(xiàn)行法律應(yīng)將其規(guī)定量化、細化，增強可操作性.現(xiàn)行法律應(yīng)明確規(guī)定村鎮(zhèn)銀行發(fā)放貸款的一定比例，該比例的具體量化當(dāng)以保證村鎮(zhèn)銀行的盈利性為前提，必須針對本區(qū)域內(nèi)的“三農(nóng)”客戶,特別是要對中低收入農(nóng)戶以及農(nóng)村中小企業(yè)貸款的金額、發(fā)放筆數(shù)、貸款分布和占該機構(gòu)在當(dāng)?shù)刭J款總額的比例等進行詳細的規(guī)定,并建立合理的指標(biāo)體系對各村鎮(zhèn)銀行滿足所在區(qū)域內(nèi)貸款、服務(wù)需求的程度進行評價.

⒊3開發(fā)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的融資價值

村鎮(zhèn)銀行作為服務(wù)“三農(nóng)”的金融機構(gòu)，應(yīng)大力支持新農(nóng)居建設(shè)，針對農(nóng)民融資難的現(xiàn)狀，法律可以創(chuàng)新將農(nóng)村宅基地的使用權(quán)進行抵押.下面筆者對宅基地使用權(quán)的抵押的相關(guān)法律問題進行如下探討：

宅基地使用權(quán)，是指宅基地使用權(quán)人依法享有占有、使用集體所有的土地，在該土地上建造房屋，其他附著物，并排除他人干涉的權(quán)利.《憲法》第十條，《土地管理法》第八條第二款均規(guī)定宅基地屬于集體所有.《物權(quán)法》第一百五十二條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施.”可見，宅基地使用權(quán)的客體是農(nóng)村集體所有的土地.權(quán)利屬性符合對他人的物在一定范圍內(nèi)的占有、使用、收益和處分的他物權(quán)的特征，其根本性質(zhì)是一種用益物權(quán).

農(nóng)民對自己的宅基地，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利.但是宅基地使用權(quán)人在行使收益和處分權(quán)利的時候，受到嚴(yán)格限制.《擔(dān)保法》第三十七條明確規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得抵押.禁止宅基地使用權(quán)抵押已經(jīng)限制了農(nóng)民的融資渠道.中國人民大學(xué)法學(xué)院王利明教授認(rèn)為，宅基地具有一定的身份性質(zhì)，并不適合自由轉(zhuǎn)讓，而只能在集體經(jīng)濟組織成員之間進行自由轉(zhuǎn)讓.在實踐中，同集體經(jīng)濟組織之間宅基地轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)象也確實存在，宅基地在我國有一定的消費市場.所以在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部實現(xiàn)抵押權(quán)是可能的.在實踐中應(yīng)注意以下問題：

3.3.1 抵押主體的限制.首先，抵押人應(yīng)有兩處以上宅基地方可進行抵押.雖然現(xiàn)在實行“一戶一宅原則”，但因繼承、婚姻、歷史等原因，有的農(nóng)戶家擁有不止一戶宅基地.因宅基地和住房是農(nóng)民重要的生活資源，為保障農(nóng)民基本的生活,抵押人應(yīng)有兩處以上宅基地方可進行抵押.其次，抵押權(quán)主體必須是集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員.因轉(zhuǎn)讓人和受讓人應(yīng)限定在同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)，故行使抵押權(quán)的主體必須是本集體經(jīng)濟組織成員，否則在實現(xiàn)抵押權(quán)時，會因出讓主體或受讓主體不適格，而導(dǎo)致抵押權(quán)的落空.

3.3.2 把握“房隨地走或地隨房走”的原則.實現(xiàn)宅基地抵押權(quán)時其地上建筑物，其他附著物所有權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓.相對應(yīng)的是宅基地的房屋抵押時，實現(xiàn)抵押權(quán)時宅基地也應(yīng)隨之轉(zhuǎn)讓.

3.3.3 宅基地抵押期限的限制.因為宅基地使用權(quán)是一種特殊的用益物權(quán)，現(xiàn)行法律規(guī)定對宅基地使用權(quán)期限沒有限制，故應(yīng)在立法層面上進一步探討，建議立法規(guī)定，實現(xiàn)抵押權(quán)時抵押權(quán)人對抵押物的占有和使用最長的期限，參照土地承包經(jīng)營期限三十年的規(guī)定，這樣抵押人不會永遠失去宅基地.同時滿足債權(quán)人的合法權(quán)益，加寬了農(nóng)民融資渠道.

3.4 推出小額無擔(dān)保信用貸款模式

隨著新民居建設(shè)的進行，農(nóng)民資金需求增加，而進行新民居建設(shè)是一項系統(tǒng)的長期的工程，新民居建設(shè)的實際需要及農(nóng)戶收入和還貸能力的不同，決定了農(nóng)民除了相對大額貸款外，必須有相應(yīng)的零星分散、額度小、總量大的金融服務(wù)與之相適應(yīng)，所以發(fā)展農(nóng)戶小額信用貸款十分必要.村鎮(zhèn)銀行可以依據(jù)貸款戶上年收入、上兩年節(jié)余、家庭財產(chǎn)、品德、社會反映等指標(biāo)對單個貸款戶發(fā)放貸款.村鎮(zhèn)銀行隨著業(yè)務(wù)的持續(xù)開展，會逐步建立起征信系統(tǒng)和個體信用評分模型，從而提高村鎮(zhèn)銀行防御風(fēng)險的能力.在農(nóng)村新民居建設(shè)中，村鎮(zhèn)銀行應(yīng)從客戶需求入手，可以對農(nóng)戶小額貸款推行貸款聯(lián)保、按期存款、分期還款的管理辦法.村鎮(zhèn)銀行應(yīng)根據(jù)自身的資金實力和農(nóng)戶的風(fēng)險情況，科學(xué)核定農(nóng)戶貸款額度和貸款期限，提高風(fēng)險管理能力，服務(wù)農(nóng)村新農(nóng)居建設(shè).

3.5 政府應(yīng)有所作為

村鎮(zhèn)銀行作為服務(wù)“三農(nóng)”的銀行，在其支持農(nóng)村新民居建設(shè)時，政府應(yīng)在政策上進行傾斜，使其能更好的服務(wù)農(nóng)村新民居建設(shè).

3.5.1 政府應(yīng)推行財稅優(yōu)惠政策.村鎮(zhèn)銀行仍然是按照對一般商業(yè)銀行要求去繳納稅收,村鎮(zhèn)銀行是不能盈利為目標(biāo)的政策性銀行機構(gòu)，因此對它的稅收不能按照商業(yè)性金融機構(gòu)來征收.稅收是村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營中的成本負(fù)擔(dān)，對村鎮(zhèn)銀行的征稅，既要按照國家有關(guān)法律法規(guī)來實施，又必須給予相當(dāng)程度的優(yōu)惠和鼓勵，因此必須在稅收政策的制定上確立較大幅度的減免和退稅政策.

3.52 政府應(yīng)放松對村鎮(zhèn)銀行的利率管制.發(fā)展村鎮(zhèn)銀行，應(yīng)該按照市場經(jīng)濟的規(guī)則，政府對村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展只能通過政策加以引導(dǎo)，在審慎監(jiān)管的前提下，賦予村鎮(zhèn)銀行更大的金融創(chuàng)新自由.政府應(yīng)適當(dāng)放松農(nóng)村金融市場的利率，通過農(nóng)村市場的資金供求關(guān)系來確定利率，以實現(xiàn)利率市場化.村鎮(zhèn)銀行的利率應(yīng)根據(jù)市場利率及時調(diào)整，始終要保持在商業(yè)銀行的利率與黑市和民間借貸利率兩種利率之間.這是借鑒孟加拉鄉(xiāng)村銀行的成功經(jīng)驗，該銀行的利率比一般商業(yè)銀行的利率高,但低于黑市和民間借貸的利率.因為利率太高，窮人們根本承受不起也就失去了村鎮(zhèn)銀行存在的意義，利率太低，可能會導(dǎo)致更多的“尋租”行為，使富人有利可圖，窮人不但沒有得到好處，還被拒之門外.

4 結(jié)語

新民居建設(shè)是一項著眼于改善農(nóng)民居住條件，提升農(nóng)民生活質(zhì)量的民生工程，也是改善農(nóng)村面貌、縮小城鄉(xiāng)差距的重要舉措.村鎮(zhèn)銀行以服務(wù)“三農(nóng)”為宗旨，在進行新民居建設(shè)時，村鎮(zhèn)銀行發(fā)揮其支農(nóng)性義不容辭，政府應(yīng)給予其更多優(yōu)惠政策，并落實到實處.相關(guān)部門對村鎮(zhèn)銀行要審慎監(jiān)管，給予其一定的自由空間.村鎮(zhèn)銀行要不斷開發(fā)出適合新民居建設(shè)的金融產(chǎn)品和服務(wù)，提高自身信譽和市場競爭力.

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〔2〕馮華，杜曉山.村鎮(zhèn)銀行應(yīng)向中低收入農(nóng)戶傾斜[N].人民日報,2008-09-25.

〔3〕邵春妹.農(nóng)村民居建設(shè)研究[D].中國優(yōu)秀碩士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫,2009(12).

〔4〕喬鈺剛，朱晨暉.新民居建設(shè)：推動農(nóng)村發(fā)展新引擎——全市農(nóng)村工作會議延伸報道之二[N].張家口日報,2010-03-4.

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F320

A

1673-260X（2010）09-0070-03

本文是王利軍教授主持的司法部課題《村鎮(zhèn)銀行法律制度研究》的階段性成果，課題編號09SFB20477