○顏才滿朱建芳

（1、杭州市城市建設(shè)發(fā)展有限公司 浙江 杭州 310020 2、浙江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 浙江 杭州 310027）

2006年，農(nóng)村金融改革縱深發(fā)展的標(biāo)志是決定放寬農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入條件，允許各種社會(huì)資本參與到商業(yè)性小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行以及農(nóng)村資金互助社等新型金融組織的試點(diǎn)。2008年，人民銀行與銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)了關(guān)于小額貸款公司的試點(diǎn)指導(dǎo)意見，使小額貸款公司的試點(diǎn)得以在全國推廣。截至2009年底，全國的小額貸款公司總數(shù)達(dá)到了1334家，注冊(cè)資本金為821.98億元，資金應(yīng)用達(dá)到了940.86億元，總體貸款規(guī)模占整個(gè)金融機(jī)構(gòu)人民幣貸款比重為0.19%，在有效配置金融資源，引導(dǎo)資金流向農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，改善農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了一定的作用。但是，許多試點(diǎn)公司在一年多的運(yùn)行實(shí)踐中暴露出許多問題，特別是小額貸款公司的市場定位及目標(biāo)客戶與原先預(yù)期的政策目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)，在破解“三農(nóng)”及微型企業(yè)金融服務(wù)難之困境方面并未達(dá)到理想的目的。本文分析了試點(diǎn)運(yùn)行的基本狀況及其遭遇的主要問題，提出了在現(xiàn)有金融體制框架的激勵(lì)約束機(jī)制下，小額貸款公司制度不可能取得理想的政策績效。改進(jìn)小額貸款公司對(duì)三農(nóng)與微型企業(yè)金融服務(wù)，必須轉(zhuǎn)換思路突破原有體制的束縛，重構(gòu)小額貸款公司的制度安排。

一、小額貸款公司運(yùn)行中存在的問題

1、目標(biāo)客戶偏移，定位失準(zhǔn)

金融管理當(dāng)局在試點(diǎn)指導(dǎo)意見中明確指出小額貸款公司在堅(jiān)持為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的原則下自主選擇貸款對(duì)象、以“小額、分散”為原則，鼓勵(lì)小額貸款公司面向農(nóng)戶和微型企業(yè)提供信貸服務(wù)、同一借款人的貸款余額不得超過小額貸款公司資本凈額的5%。在此標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)，可以參考小額貸款公司所在地經(jīng)濟(jì)狀況和人均GDP水平，制定最高貸款額度限制。但是，小額貸款公司在運(yùn)作過程中明顯偏離了服務(wù)于三農(nóng)與微型企業(yè)的政策目標(biāo)。比如黑龍江牡丹江新創(chuàng)新小額貸款公司的個(gè)案研究及山西省80家小額貸款公司的實(shí)地調(diào)查都印證了這一判斷。牡丹江新創(chuàng)新公司沒有單筆50萬元以下的貸款，也沒有發(fā)放農(nóng)戶貸款；最早的小額貸款公司試點(diǎn)（也被認(rèn)為是成功的小額貸款公司試點(diǎn)）——平遙縣小額貸款公司，在金融危機(jī)爆發(fā)后以支持企業(yè)渡難關(guān)為由，大量發(fā)放企業(yè)貸款，至2009年6月末，該公司的企業(yè)貸款余額2987萬元，占比為39.14%，同比上升18個(gè)百分點(diǎn)，偏離了最初服務(wù)“三農(nóng)”的目標(biāo)。

小額貸款公司的目標(biāo)客戶發(fā)生偏移的成因比較復(fù)雜，大致可以分為三個(gè)方面。

（1）制度提供主體之間對(duì)小額貸款公司缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，初始制度設(shè)計(jì)欠妥。中央銀行、銀監(jiān)會(huì)與地方政府三者在小額貸款公司試點(diǎn)工作中扮演著重要角色。央行與銀監(jiān)會(huì)這兩大金融管理當(dāng)局給出了基本框架，地方政府負(fù)責(zé)具體實(shí)施并承擔(dān)相應(yīng)的金融風(fēng)險(xiǎn)。就央行與銀監(jiān)會(huì)來說，央行是小額貸款公司制度的熱切推動(dòng)者，銀監(jiān)會(huì)則態(tài)度冷淡，除了出臺(tái)試點(diǎn)指導(dǎo)意見之外，基本上屬于不作為，顯示出兩大金融管理主體對(duì)小額貸款重要性認(rèn)識(shí)上的分歧，這也是小額貸款公司陷入未能落實(shí)金融機(jī)構(gòu)身份尷尬境地的主要原因。地方政府基于自身偏好，盡量避免小額貸款公司試點(diǎn)給其帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)。而民營企業(yè)出于進(jìn)軍金融行業(yè)的憧憬參與設(shè)立小額貸款公司的熱情高漲。兩種因素綜合作用的結(jié)果導(dǎo)致各個(gè)地方政府出臺(tái)的試點(diǎn)工作意見大幅提高公司注冊(cè)資本下限的要求（試點(diǎn)指導(dǎo)意見要求股份有限公司形式的小額貸款公司注冊(cè)資本不低于1000萬元，許多地方政府規(guī)定該種法律組織形式的公司注冊(cè)資本不低于5000萬元）。以沿海發(fā)達(dá)省份為例，許多小額貸款公司的注冊(cè)資本為2億元。與此相應(yīng)，用于同一借款人的貸款余額上限也隨之提高，2億元的注冊(cè)資本對(duì)應(yīng)著不高于1000萬元的貸款限額。顯然，注冊(cè)資本門檻的提高也意味著客戶選擇范圍的擴(kuò)大，小額貸款公司試點(diǎn)初始的制度安排就為目標(biāo)客戶偏移提供了空間。

（2）小額貸款公司逐利的內(nèi)在沖動(dòng)。貸款的經(jīng)濟(jì)分析表明，額度越小的貸款單筆成本越高，收益越低。小額貸款公司在費(fèi)用、收益的雙重?cái)D壓下，有不斷擴(kuò)張單筆貸款額度的內(nèi)在沖動(dòng)。在實(shí)地調(diào)研中小額貸款公司的工作人員甚至提出“同一借款人的貸款余額不得超過小額貸款公司資本凈額的5%”的規(guī)定，限制了業(yè)務(wù)發(fā)展，故而建議提高單筆貸款比例。

（3）監(jiān)管制度的軟約束。小額貸款公司盡管經(jīng)營貸款業(yè)務(wù)，但目前尚不具備金融機(jī)構(gòu)的身份屬性，沒有被監(jiān)管部門列入監(jiān)管范圍。從實(shí)際操作的情況來看，各地小額貸款公司的主管部門主要是由各級(jí)政府設(shè)立小額貸款公司試點(diǎn)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組，具體承辦部門有的設(shè)在政府金融辦，有的設(shè)在當(dāng)?shù)厝嗣胥y行，有的設(shè)在財(cái)政部門，有的設(shè)在經(jīng)貿(mào)部門，管理相當(dāng)混亂。由于銀監(jiān)部門對(duì)小額貸款公司的組織運(yùn)轉(zhuǎn)情況基本持觀望態(tài)度，人民銀行沒有監(jiān)管權(quán)限，只負(fù)責(zé)政策引導(dǎo)和技術(shù)指導(dǎo)，財(cái)政和工商部門缺乏對(duì)小額貸款公司監(jiān)督的手段和經(jīng)驗(yàn)，行業(yè)自律協(xié)會(huì)不具備行政權(quán)力和監(jiān)督職能，也沒有承擔(dān)和處置風(fēng)險(xiǎn)的能力。在監(jiān)管主體模糊的條件下，小額貸款公司不存在硬性約束，即使突破試點(diǎn)管理規(guī)定中關(guān)于70%資金用于發(fā)放單戶50萬元以下貸款以及30%資金可用于發(fā)放單戶貸款余額不超過注冊(cè)資本5%（以浙江省的規(guī)定為例）的要求也不會(huì)招致相應(yīng)懲罰，這就變相鼓勵(lì)了小額貸款公司的目標(biāo)客戶偏移。

2、發(fā)展環(huán)境欠佳，贏利未達(dá)預(yù)期

由于缺少金融機(jī)構(gòu)的身份屬性，與經(jīng)營貸款業(yè)務(wù)的其他金融機(jī)構(gòu)相比，小額貸款公司在經(jīng)營中遭遇著不利的政策環(huán)境。

（1）稅負(fù)偏重。小額貸款公司是按照工商企業(yè)來納稅的，分別要負(fù)擔(dān)5%的營業(yè)稅，25%的企業(yè)所得稅，還有0.05%的印花稅。如果考慮到公司的貸款周轉(zhuǎn)速度較快，那么需要繳納的稅收就更多了。

（2）融資比例偏低，融資成本過高。按照目前的規(guī)定，小額貸款公司可向兩家以下金融機(jī)構(gòu)融入不超過注冊(cè)資本50%的資金，這一比例被認(rèn)為過低。由于不屬于金融機(jī)構(gòu)，小額貸款公司在融資時(shí)不能享受銀行間同業(yè)拆借利率，只能依照企業(yè)貸款利率從大銀行批發(fā)資金進(jìn)行零售，成本較高。盡管小額貸款公司希望提高融入機(jī)構(gòu)的個(gè)數(shù)和融資的比例，但實(shí)際上小額貸款公司從商業(yè)銀行融入資金比例并不高。2009年的數(shù)據(jù)顯示，其融資額只占全部資金來源的6.71%，這也從另一個(gè)側(cè)面說明融資成本較高的問題。

（3）無法接入征信系統(tǒng)。鑒于小額貸款公司的非金融機(jī)構(gòu)身份，其貸款業(yè)務(wù)無法接入人民銀行的征信系統(tǒng)，增加了風(fēng)險(xiǎn)防范與控制的難度。

盡管制度設(shè)計(jì)允許小額貸款公司擁有比金融機(jī)構(gòu)更大的利差空間，但稅負(fù)、融資等方面的不利條件導(dǎo)致小額貸款公司的贏利極為有限。以山西平遙兩家比較成功的小額貸款公司為例，至2009年6月末，兩公司貸款資金來源總額為7587萬元，利息總收入598.02萬元，按營業(yè)額的5.55%繳納營業(yè)稅及附加（城建稅、教育費(fèi)附加、教育費(fèi)地方附加），再減去房租、水電費(fèi)、工資等營業(yè)成本，總支出為222.46萬元，凈利潤375.56萬元，資產(chǎn)利潤率僅為4.95%，回報(bào)率遠(yuǎn)低于一般企業(yè)。

3、成長空間受限，投資者熱情受挫

2009年6月，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》，明確小額貸款公司可改制為村鎮(zhèn)銀行。但是，這一制度安排并未得到市場認(rèn)同。小額貸款公司要轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行，就必須滿足單一非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人、自然人及關(guān)聯(lián)方持股不得超過10%和最大股東或唯一股東必須是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的條件。這意味著小額貸款公司原有大股東必須將控股權(quán)拱手相讓，顯然違背了民營企業(yè)設(shè)立小額貸款公司的本意，減少了民企投資小額貸款公司的熱情。就金融機(jī)構(gòu)而言，其入股小額貸款公司的積極性也無處可尋。因?yàn)槌鲑Y參股意味著減少自身有限的資本金，降低資本充足率，同時(shí)，與其他股東共同經(jīng)營小額貸款公司增加了無謂的管理成本。因此，金融機(jī)構(gòu)寧愿申請(qǐng)新設(shè)分支機(jī)構(gòu)，也不愿入股。由于現(xiàn)有的制度安排不盡合理，小額貸款公司未來的成長之路仍有待探討，其發(fā)展具有較大的不確定性。

二、轉(zhuǎn)變思路，重構(gòu)商業(yè)性小額貸款公司制度

小額貸款公司試點(diǎn)運(yùn)行的結(jié)果與初始的政策目標(biāo)差距甚遠(yuǎn)，表明試點(diǎn)制度在很大程度上是失敗的。這一結(jié)果并不令人驚奇，因?yàn)樵趲资甑臅r(shí)間內(nèi)，無論是規(guī)模龐大的國有銀行，還是頗具效率的股份制銀行以及善于創(chuàng)新的區(qū)域性銀行都未能解決三農(nóng)與微型企業(yè)貸款難的問題，現(xiàn)在僅僅憑借小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行或其他新型組織的設(shè)立來破解這一金融困局本身就是一種奢望。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論表明，在原有的金融體制規(guī)定的激勵(lì)約束機(jī)制下，不管是成立哪種類型的金融機(jī)構(gòu)都無法解決三農(nóng)與微型企業(yè)的金融服務(wù)問題。因此，針對(duì)小額貸款公司試點(diǎn)不容樂觀的狀況，需要反思與重構(gòu)小額貸款公司試點(diǎn)制度，突破舊體制的桎梏，構(gòu)建新型有效的激勵(lì)約束機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)資源配置到三農(nóng)與微型企業(yè)上。具體的政策建議如下。

1、創(chuàng)建專門的監(jiān)管制度

面向三農(nóng)及微型企業(yè)提供金融服務(wù)具有金額小、成本高、風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)，不對(duì)這些業(yè)務(wù)進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)管難以調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)的積極性。比如國際小額信貸的旗艦——尤努斯的格萊珉銀行，目前正為600多萬貧困農(nóng)戶提供金融服務(wù)，其成功的重要條件之一當(dāng)屬孟加拉政府為它頒布了特別的《鄉(xiāng)村銀行法》，為它提供了有利的法律政策環(huán)境。菲律賓等國家也出臺(tái)了小額信貸銀行法；韓國政府于2009年也啟動(dòng)了促進(jìn)小額信貸發(fā)展的工程，政府出資建立了小額信貸發(fā)展基金，并要求韓國各企業(yè)集團(tuán)和金融機(jī)構(gòu)為小額信貸工程提供資助，而且允許他們利用資助資金開辦小額信貸銀行。相比之下，建議相關(guān)部門盡快研究出臺(tái)適用于小額貸款的資本金比率、壞賬準(zhǔn)備、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收、融資渠道、小額貸款機(jī)構(gòu)的成長通道等規(guī)章制度，明確金融機(jī)構(gòu)的身份，規(guī)范準(zhǔn)入與退出機(jī)制，構(gòu)建一個(gè)比既有金融體制更具激勵(lì)效果的管理、監(jiān)督制度，推動(dòng)小額貸款事業(yè)快速發(fā)展并為三農(nóng)與微型企業(yè)提供高質(zhì)有效的金融服務(wù)。此外，在出臺(tái)小額貸款專門的監(jiān)管制度前必須對(duì)小額貸款的界限做一個(gè)清晰的界定，這是制度有效實(shí)施的關(guān)鍵點(diǎn)。比如印度對(duì)小額貸款的定義形成了共識(shí)，就是針對(duì)貧困、低收入人口的信貸服務(wù)，無需抵押，單筆貸款額度限制在1000美元。由于各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與所處階段不同，單筆貸款額度可以根據(jù)國情自行調(diào)整。根據(jù)中國非政府組織小額貸款機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)村地區(qū)單戶貸款上限定為1萬元左右、城市地區(qū)為3萬元左右比較合適，這種貸款限額水平有效地將目標(biāo)客戶鎖定在農(nóng)村弱勢群體內(nèi)。目前小額貸款公司試點(diǎn)效果欠佳的一個(gè)重要原因恰恰在于初始的制度設(shè)計(jì)不夠明確，無論是人民銀行與銀監(jiān)會(huì)的試點(diǎn)指導(dǎo)意見，還是各地政府出臺(tái)的試點(diǎn)工作意見都缺乏細(xì)致的規(guī)定。因此，界定清楚的小額貸款概念是出臺(tái)專門監(jiān)管制度的前提。

2、設(shè)置專門的監(jiān)管主體

目前小額貸款公司的監(jiān)管屬于地方政府監(jiān)管審批，但因?yàn)榈胤秸痪邆浣鹑诒O(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)與條件，小額貸款公司的監(jiān)管主體虛置、約束弱化。從整個(gè)宏觀金融體系來看，提供小額貸款的機(jī)構(gòu)眾多，包括小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金合作社甚至傳統(tǒng)商業(yè)銀行的專營部門等等，應(yīng)當(dāng)考慮設(shè)置一個(gè)專門的統(tǒng)一的監(jiān)管部門。可供討論的方案有兩種，一是交給銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管；二是成立獨(dú)立的小額貸款監(jiān)管委員會(huì)。鑒于銀監(jiān)會(huì)對(duì)推動(dòng)小額貸款的積極性不強(qiáng)，可以考慮設(shè)置小額貸款監(jiān)管委員會(huì)的方案。人民銀行可以在小額貸款委員會(huì)中發(fā)揮重要作用，同時(shí)選擇一位深刻了解小額信貸并且有創(chuàng)造一個(gè)新的金融部門的耐心和能力的人士來擔(dān)當(dāng)首屆委員會(huì)主席。獨(dú)立的監(jiān)管部門有助于推動(dòng)小額貸款機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新與升級(jí)，有利于加強(qiáng)小額貸款對(duì)三農(nóng)與微型企業(yè)的扶持。

3、建立正向激勵(lì)機(jī)制，以市場化手段引導(dǎo)小額貸款公司服務(wù)“三農(nóng)”

（1）從服務(wù)“三農(nóng)”的角度出發(fā)，統(tǒng)一制定工商、稅務(wù)等優(yōu)惠政策。針對(duì)小額貸款實(shí)際稅負(fù)過重的問題，已有一些地方政府出臺(tái)了相應(yīng)的稅收優(yōu)惠規(guī)定。比如浙江省政府允許小額貸款公司的稅收參照農(nóng)村信用社，并實(shí)行全部返還三年?duì)I業(yè)稅、給予貸款余額0.5%風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助的財(cái)務(wù)補(bǔ)貼政策。這種做法的針對(duì)性還有待提高，可以考慮按照貸款投向三農(nóng)的比例高低予以不同程度的稅收優(yōu)惠或財(cái)政補(bǔ)貼。通過這種區(qū)別政策引導(dǎo)小額貸款公司甚至其他類型的金融組織明確市場定位，堅(jiān)定服務(wù)“三農(nóng)”方向。

（2）采用多種辦法，積極創(chuàng)新拓展小額貸款的贏利空間?？梢詮某杀竞褪找鎯蓚€(gè)角度來考慮：針對(duì)現(xiàn)行的融資困難，可以考慮對(duì)優(yōu)秀的小額貸款公司適度開放金融市場，發(fā)行短期中期票據(jù)，集合債券，再貸款融資等，同時(shí)適度提高融資比例，將小額貸款公司融資比例從資本凈額的50%逐步提高到兩倍以內(nèi)；可以通過立法，考慮放寬小額貸款公司貸款利率不能超過同期基準(zhǔn)利率四倍的規(guī)定，以市場化原則進(jìn)行貸款定價(jià)。

（3）探索資產(chǎn)管理新途徑，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范與贏利能力。近幾年，國內(nèi)外出現(xiàn)了所謂的P2P信貸助農(nóng)模式（個(gè)人對(duì)個(gè)人貸款），如美國的Kiva和中國宜信的宜農(nóng)貸。它是信息技術(shù)革命背景下結(jié)合小額貸款發(fā)展出來的一種新型金融模式，其基本思路是通過一定機(jī)制把城市中高收入、熱心助農(nóng)扶貧公益事業(yè)的人士和有信用貸款需求的低收入農(nóng)戶（主要是貧困婦女）進(jìn)行對(duì)接，形成個(gè)人對(duì)個(gè)人的民間借貸關(guān)系。該模式涉及四個(gè)不同主體：P2P網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、小額貸款機(jī)構(gòu)、借款農(nóng)戶、出借者。在具體操作過程中，為了降低交易成本與信息不對(duì)稱的難題，平臺(tái)與農(nóng)村小額貸款機(jī)構(gòu)（MFI）建立合作關(guān)系，由小額貸款機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)借款人審查、貸款審批、發(fā)放及回收工作。在小額貸款機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款后將借款人的相關(guān)信息傳送到P2P平臺(tái)，平臺(tái)在網(wǎng)絡(luò)上公布這些借款人信息供潛在的出借人選擇。一旦出借人決定給予某一借款人貸款，與該名借款人相關(guān)的對(duì)應(yīng)貸款就從小額貸款機(jī)構(gòu)手中轉(zhuǎn)至出借人，出借人開始承擔(dān)該筆貸款的承諾收益與全部風(fēng)險(xiǎn)。由于出借人在決定貸款之前，借款人已經(jīng)獲得了小額貸款機(jī)構(gòu)的貸款，因此，P2P助農(nóng)信貸模式的實(shí)質(zhì)是小額貸款機(jī)構(gòu)的債權(quán)分銷，出借人通過扶持小額貸款機(jī)構(gòu)來達(dá)到扶貧助農(nóng)的終極目標(biāo)。小額貸款公司目前規(guī)定只貸不存，資金來源渠道有限，可以考慮從資產(chǎn)管理方面加速資金流轉(zhuǎn)進(jìn)而提升業(yè)務(wù)發(fā)展空間。

4、拓寬成長空間，為小額貸款公司提供更多選擇

在小額貸款公司經(jīng)營管理能力達(dá)到一定水平后，建議借鑒國際成功做法，為小額貸款公司提供多種出路。

（1）定位為貸款零售商。借鑒美國商業(yè)金融公司的做法，在股東來源上，不設(shè)限制；在資金來源上，不吸收存款，主要依靠資本市場、母公司或銀行來獲取資金來源，其中大型金融財(cái)務(wù)公司依據(jù)較高的信用評(píng)級(jí)發(fā)行商業(yè)票據(jù)和債券籌資。小型金融財(cái)務(wù)公司除自有資金外則主要從銀行和其他金融財(cái)務(wù)公司借款籌資，當(dāng)不良資產(chǎn)超過一定比例時(shí)，將停止其接受融入資金。

（2）定位為受限銀行機(jī)構(gòu)。借鑒香港第二級(jí)牌照金融機(jī)構(gòu)（接受存款公司和有限持牌銀行）的作法，在股東來源上，接受正規(guī)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)參股，在資金來源上，可吸收大額存款（同時(shí)提高對(duì)注冊(cè)資本的要求）。

（3）定位為村鎮(zhèn)銀行。在銀監(jiān)會(huì)現(xiàn)有制度安排基礎(chǔ)上，對(duì)所有權(quán)條款加以折衷調(diào)整，尋求市場較為認(rèn)可的方案。

[1]高鴻齋：小額貸款公司實(shí)務(wù)研究及政策建議——對(duì)山西省小額貸款公司試點(diǎn)情況的調(diào)查[J]．金融縱橫，2009（9）．

[2]譚敏、桂英、李祟：引導(dǎo)與扶持：小額貸款公司發(fā)展不可缺少的助力——對(duì)黑龍江省首家小額貸款公司的調(diào)查[J]．黑龍江金融，2009（7）．