閆 坤 程 瑜

（1.中國社會科學院，北京 100732；2.財政部財政科學研究所，北京 100142）

中國經濟改革為經濟高速增長提供了有效的經濟制度前提，同時也意味著激勵機制的改變和分配制度的變化，其結果是居民收入分配格局的演變和收入差距的變化。這種持續(xù)擴大的收入差距，對改革的進一步深化以及和諧社會的構建產生了相當大的影響。2009年12月召開的中央經濟工作會議提出，要加大國民收入分配調整力度，增強居民特別是低收入群眾消費能力。在當前經濟正在回暖的特殊時期，這個表述被看成是收入分配改革進程加快的信號。財政政策作為社會資源配置和政府宏觀調控的重要手段，對于切實解決收入分配問題，縮小收入差距，具有不可或缺的重要作用。從財政政策框架、目標和實施的路徑入手，調整收入分配關系，促進收入分配的起點、過程和結果公平具有重要意義。

一、基于多重視角考察我國收入分配差距現(xiàn)狀

新中國成立60年來，我國的收入分配體制形成大致分四個階段，也可說伴隨著四次改革。首先是建政之初，實行的是不規(guī)范的財產供需分配制，包括配給制、實物工資制等，到1956年，改革為全國統(tǒng)一的干部的等級工資制、工人的八級工資制，貨幣工資的制度化出現(xiàn)；其后于1985年，配合經濟體制改革，收入分配制度改為企業(yè)和機關的分立，各類機關吃財政飯，企業(yè)則改為有市場機制的初次分配制；到1992年，機關事業(yè)單位雖然還吃財政飯，但開始進行級別、職務、崗位津貼等改革。企業(yè)則獲放權，推出各類有分配自主權的改革；最后是2006年，公務員工資制建立，事業(yè)單位開始試行崗位績效工資制。但與之同時，收入分配秩序混亂、分配不規(guī)范，工人和民工被拖欠工資，機關事業(yè)單位亂發(fā)補助津貼等問題日漸嚴重。更重要的是，分配不合理、收入差距逐年拉大、收入不平等的矛盾加劇。

（一）基尼系數(shù)反映的差距

國際上通常用基尼系數(shù)來判斷收入分配公平程度，這個指數(shù)在0和1之間，數(shù)值越低，表明財富在社會成員之間的分配越均勻。國際上通常把0.4作為收入分配差距的“警戒線”。一般發(fā)達國家的基尼系數(shù)在0.24到0.36之間。根據(jù)世界銀行的報告，20世紀60年代，我國基尼系數(shù)大約為0.17-0.18，20世紀80年代為0.21-0.27，從2000年開始，我國基尼系數(shù)已越過0.4的警戒線，并逐年上升，2007年達到0.48。另據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計劃署的統(tǒng)計數(shù)字，中國目前占總人口20%的最貧困人口占收入或消費的份額只有4.7%，而占總人口20%的最富裕人口占收入或消費的份額高達50%。最高收入的20%人口的平均收入和最低收入20%人口的平均收入，這兩個數(shù)字的比在中國是10.7倍，而美國是8.4倍，俄羅斯是4.5倍，印度是4.9倍，最低的是日本，只有3.4倍。這也就意味著，改革開放以來，我國由世界上居民收入最平均的國家之一，變成世界上居民收入差距較大的國家之一。

（二）國民收入結構反映的差距

據(jù)中國社科院發(fā)布的《2008年社會藍皮書》顯示，近年來我國勞動報酬所占國民收入比重逐年下降。在20世紀90年代以前，勞動者報酬占比為50%以上，2001年后這個比重不斷下降，到2007年已降至39.7%。與此同時，代表政府所得的生產稅凈額和代表企業(yè)所得的固定資產折舊及營業(yè)盈余占GDP比重則分別由1990年的11.7%和34.9%上升到2007年的14.2%和46.1%。2000年-2008年，我國財政收入年均增長20.4%，但職工的實際工資年均僅增長15.7%。這表明，我國國民收入結構失衡，特別是勞動者報酬所占國民收入比重的不斷下降，已明顯抑制了居民的消費意愿，并限制了刺激消費對拉動經濟增長的促進作用。在一個國家內部，當收入和財富主要掌握在極少數(shù)富人手中的時候，必然形成消費需求的短缺。這種挑戰(zhàn)并非新事物，只是今天變得更為迫切。隨著全球貿易出現(xiàn)二戰(zhàn)以來最嚴重的滑坡，內需問題再度引起注意，收入分配畸形正是中國內需不振的卡口。

（三）城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)之間反映的差距

1.城鄉(xiāng)居民收入差距。按國家統(tǒng)計局抽樣調查數(shù)據(jù)，2008年城鎮(zhèn)最低收入6000萬人和最高收入600萬人的收入之比是1∶87，官方公布的城鄉(xiāng)差距為3.3∶1，最富裕地區(qū)和最落后地區(qū)的收入差大概是11倍左右。且上述數(shù)據(jù)沒有包括城市享有而農村沒有的公費醫(yī)療等城市福利和城市居民與農村居民在教育就業(yè)等方面無法用數(shù)字計量的差距。如果考慮到實際購買力和享受政府提供的公共服務水平的不同，中國城鄉(xiāng)收入差距應該更大。這樣的收入差距，不僅意味著經濟發(fā)展受到拖累，也意味著經濟發(fā)展的成果沒有讓人民共享，且制造出更深的社會矛盾。

2.地區(qū)收入分配差距。居民獲得收入首先是用來消費，所以通過比較地區(qū)居民消費水平也可以了解到當前我國地區(qū)居民收入分配的情況。2008年，居民人均消費高于10000元的省份集中在東部地區(qū)，而低于5000元的省份集中于西部地區(qū)。其中居民人均消費最高的上海和最低的西藏二者之比是7.8∶1；農村居民消費二者之比是 5.68∶1；城鎮(zhèn)居民消費二者之比是3.51∶1。

3.行業(yè)收入分配差距。當前我國居民收入差距與個人所從事的行業(yè)有很大的關系，不同的行業(yè)收入有著明顯的差別，行業(yè)收入差距過大，尤其是銀行、電信、石油、保險、電力、煙草等具有壟斷性質的行業(yè)其員工的壟斷性高收入與保潔、保安等低收入行業(yè)員工收入的差距更是懸殊。據(jù)統(tǒng)計，1978年收入最高的行業(yè)是電力、煤氣和水的生產和供應業(yè)，職工的平均工資為850元，收入最低的行業(yè)是社會服務業(yè)，職工平均工資為392元，兩者絕對差額為458元，相對差距為2.17∶1。2008年平均工資最高的三個行業(yè)是證券業(yè)172123元，是全國平均水平的5.9倍；其他金融活動業(yè)87670元，是全國平均水平的3.0倍；航空運輸業(yè)75769元，是全國平均水平的2.6倍。平均工資最低的三個行業(yè)是木材加工及木竹藤棕草制品業(yè)15663元，只有全國平均水平的53.6%；紡織業(yè)16222元，只有全國平均水平的55.5%；農副食品加工業(yè)17559元，只有全國平均水平的60.1%。最高與最低行業(yè)平均工資之比為11∶1。

二、財政政策在調節(jié)收入分配差距方面的缺陷

通過以上分析可知，我國當前收入分配差距過大，并呈不斷擴大之勢。盡管收入分配差距過大是多種原因造成的，但保持居民收入分配均衡是政府的基本職責之一，因此政府有必要運用多種手段來改變這種局面。財政實現(xiàn)收入公平分配的機制主要是通過發(fā)揮稅收、社會保障和轉移支付在調節(jié)收入分配中的作用實現(xiàn)的。但是，因為我國的財政收入分配職能長期以來重點在于宏觀的國民收入分配，政府熱衷于投資鋪攤子，對虧損企業(yè)不惜進行財政補貼，導致對居民收入的再分配出現(xiàn)“缺位”，財政收入分配職能弱化。

1.稅制不夠科學合理，影響收入分配的公平性。稅收制度在制定中采取“一刀切”的原則使得其在實際征收中缺乏靈活性，不能根據(jù)征收對象的實際情況采取靈活的征收措施，對稅收維護收入分配公平的職能大打折扣。例如對調節(jié)個人收入分配公平有重要影響的個人所得稅在設計中就缺乏靈活性。盡管現(xiàn)行的2000元的起征點相對于2008年城鎮(zhèn)居民13876元的人均可支配收入應該是比較合適的，但它忽視了居民收入差距和具體家庭的負擔能力，如地區(qū)差距、婚姻狀況及家庭成員數(shù)目，更未考慮通貨膨脹對扣除標準的影響。將我國現(xiàn)狀與美國、韓國等國的情況加以對比可以發(fā)現(xiàn)，我國個人所得稅在調節(jié)收入分配差距過大方面的主體作用還沒有充分發(fā)揮出來，稅制設計不科學、不合理使原本是調節(jié)高收人群體的個人所得稅卻使工薪階層成為其主要調節(jié)對象，這在一定程度上加劇了收入差距的擴大，影響了收入分配的公平性。

2.稅種不完善，限制了調節(jié)分配作用的發(fā)揮。經過1994年的稅制改革，我國事實上建立起了以增值稅為主體稅種的稅制結構，增值稅、消費稅和營業(yè)稅等流轉稅類稅種在稅收總額中占絕對比重。作為調節(jié)收入分配差距的主要稅種，如個人所得稅、車船稅、房產稅、土地增值稅等的比重過小，而同樣具有收入分配調節(jié)作用的社會保障稅、財產稅、贈與稅和證券交易稅等還沒啟用。這就使得體現(xiàn)稅收收入分配職能的稅種收入在總稅收中的比重過低，稅收公平分配功能的發(fā)揮空間相當有限。

3.稅收征管制度不健全，造成稅收調控功能弱化。由于我國正處于轉軌時期，收入渠道不規(guī)范、信息不對稱，致使稅收征管不能從源頭上確定稅基，偷稅漏稅的現(xiàn)象時有發(fā)生，影響了稅收的公平性。目前我國尚沒有建立全面的個人收入監(jiān)控體系，征管手段不科學，對偷逃稅者的懲罰力度不夠。從個人收入監(jiān)控體系來看，稅務部門難以根據(jù)個人支付情況和個人財產變動情況來掌握個人的真實收入，并據(jù)此核定推算其應納的個人所得稅額。

4.社會保障支出在財政總支出中的比重太低，其調節(jié)收入分配的職能微弱。社會保障是對社會收入分配不公的一種補救。在現(xiàn)代社會中，社會保障是使每一個社會成員得以維持起碼生活水平的手段。在很多西方國家，社會保障支出已成為中央政府支出中的第一大支出。但是，我國社會保障支出數(shù)額較少，雖然近年來，政府加大了對社會保障的投入力度，但從社會保障支出占財政支出的比重來看依然較小。此外，我國社會保障支出的流向也不合理。從財政支出的構成來看，社會保障支出主要流向了城鎮(zhèn)居民，這種社會保障支出不是在縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，而是在擴大差距。并且在城鎮(zhèn)居民之間，社會保障支出也沒有起到調節(jié)收入差距的作用。比如，在很多地方，城市集體、私營和外資企業(yè)的職工，自由職業(yè)者、個體工商戶和進城民工仍未納入社會保險的范疇。

5.公共產品供給的支出在城鄉(xiāng)之間嚴重不均，致使城鄉(xiāng)居民收入差距擴大。公共產品供給支出的城鄉(xiāng)不均，主要從義務教育、公共衛(wèi)生、公共設施與基礎設施等方面的城鄉(xiāng)供給差異表現(xiàn)出來。從義務教育方面來看，由于農村義務教育政府財政投入實行鄉(xiāng)財政或縣財政負擔的體制，而縣鄉(xiāng)財政普遍困難，所以農村義務教育經費普遍低于城市。從公共衛(wèi)生方面來看，城鄉(xiāng)之間衛(wèi)生經費投入存在很大差距。國家財政2006年用于醫(yī)療衛(wèi)生的支出為380多億元，而用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的還不到60億元，只占15.5%，也就是說，財政開支的醫(yī)療衛(wèi)生經費用在城市居民身上的占到總量的84.5%。再從公共設施和基礎設施方面來看，城市的基礎設施和公共設施比農村不僅齊全和先進得多，而且在城市是不需要市民負擔的，但在農村則需要農民負擔，這也在一定程度上拉大了城鄉(xiāng)居民的收入差距。

6.政府間轉移支付制度不恰當，沒有發(fā)揮應有的調節(jié)地區(qū)之間收入分配的功能。改革開放以后至1994年的分稅制改革期間，我國政府間財政關系的基本特征是“財政包干制”。這一制度存在諸多問題，其中之一是它迅速拉大了沿海與內地的經濟差距。1994年的分稅制改革試圖消除“財政包干制”的弊端，但在中央對地方稅收返還方面，中央對地方稅收返還額則以1993年為基期核定，這其實不僅沒有通過中央對地方的財政轉移支付來實現(xiàn)財政不均衡問題，而且固化了沿海與內地的經濟差距。此外，我國在中央政府對下級政府的撥款方面，有條件的撥款往往多于無條件的撥款，因而沿海地區(qū)由于配套資金充裕，就容易得到中央政府的撥款；而貧窮落后地區(qū)苦于無配套資金，就難以得到中央政府的撥款。這導致區(qū)域經濟差距加大，進而拉大了地區(qū)之間的收入差距。

三、合理調節(jié)我國收入分配差距的財政政策建議

從公平收入分配的角度出發(fā)，進一步完善現(xiàn)行的財政政策非常必要。而理順收入分配關系，促進收入分配的財政政策框架設計，既要注重相關政策措施的綜合性和全面性，涵蓋收入分配全過程，又要根據(jù)當前我國收入分配的起點、過程和結果不同階段中存在的公平缺失或效率不高的原因，把握好市場經濟環(huán)境中的財政政策理性，選擇相應的政策措施進行干預。

1.完善個人所得稅的制度建設。為了充分發(fā)揮個人所得稅的調節(jié)作用，就需要進一步改進稅制，對高收入階層加強征管，并改進稅制設計，適當提高“起征點”及降低“中段”的累進率以有意培養(yǎng)中等收入階層。在個人所得稅制度建設中必須要充分調研、論證，綜合多方的意見，使個人所得稅的征收能根據(jù)征收對象與其他群體居民的收入差距、具體家庭的負擔能力、婚姻狀況和家庭成員數(shù)目的實際情況來選擇不同的征收標準。同時在完善個稅制度建設中可參照韓國的經驗：將個人所得分為包括勞務所得、利息所得、股息所得、房地產租賃所得、經營所得的綜合性收入，年金和退休金收入以及出售土地建筑物或其權利的資本所得三部分，使個人所得稅從稅基和征收范圍上都能保證高收入者是其調節(jié)的主要對象。

2.引進、完善和健全相關稅種。在發(fā)展新稅種方面應重點考慮引進遺產稅與贈與稅，在完善已有稅種中應適當提高房產稅、土地使用稅、土地增值稅、契稅的征稅標準。遺產稅與贈與稅直接面向的是那些不是通過自己的努力而獲得巨額存量資產的高收入階層，它的出臺既可以縮小由于代際和偶然原因而造成的個人收入差距，同時也倡導了個人要通過自己的努力獲得收入的正確思想。在此可借鑒德國和芬蘭的政策設計，在財產的轉移和贈與環(huán)節(jié)，遺產繼承人要按規(guī)定繳納遺產和贈與稅。德國稅法規(guī)定，只有依法繳納稅率為50%-70%的遺產和贈與稅，才能成為他所繼承遺產的合法所有者。就中國特色社會主義的長遠發(fā)展而言，現(xiàn)階段“富豪”們正迅速增加，研究出臺遺產稅無疑具有重大而長遠的制度建設意義，并且可望逐漸發(fā)揮其調節(jié)居民收入分配和財產差異、抑制兩極分化的作用。作為開征遺產稅的必要條件，首先應大力健全財產保護制度、財產實名登記制度等相應的管理制度，另外作為其將來出臺時的配套事項，亦應設立贈與稅，并大力加強公益性基金會的規(guī)范化制度建設。

在調節(jié)居民收入分配方面，還有一個重要的稅種，即房地產稅（或稱物業(yè)稅、不動產稅）。這是市場經濟國家較為通行的地方主體稅種，除了可以成為地方政府籌集財政收入的有效手段之外，還具有十分重要的經濟、社會調節(jié)作用。目前我國城市的房地產稅僅對三資企業(yè)和外國僑民征收，另有對國內單位和個人的房產稅，而我國私人所有的非經營性房產正呈明顯增長之勢。為有效發(fā)揮稅收在這方面應有的調節(jié)作用，可考慮在時機成熟時把對外、對內不同的房地產稅、房產稅及土地使用稅合成一個房地產稅，借鑒市場經濟的通行模式，逐步走向較全面的征收，而且采用定期重新評估稅基的管理方式。

3.加強稅收征收管理，防止稅收流失。在這方面要特別加強個人所得稅和企業(yè)所得稅的征管。從個人所得稅的征管來看，主要從以下方面進行：深化個人所得稅申報制度的改革，加快稅收信息化建設，重視對高收入者的個人所得稅征管工作，強化代扣代繳制度，從源頭上對個人所得稅加以控制；積極推行存款實名制，并逐步創(chuàng)造條件實行金融資產實名制；加大對偷逃個人所得稅行為的處罰力度，使個人所得稅真正成為有效調節(jié)居民收入分配的“良稅”。此外，還應加強稅法的宣傳教育，提高公民的納稅意識，養(yǎng)成自覺的納稅行為。從企業(yè)所得稅的征管制度來說，主要是要執(zhí)行更為嚴格的稅務稽查制度。具體說來，包括以下幾個方面：完善機構監(jiān)控制度，根據(jù)管理的需要合理賦予“征收”系列和“檢查”系列一定的管理職能，如檢查機構除負責正常和專項的稅收檢查外，還必須負責減免稅條件的審定和漏管戶清理等工作；完善稽查監(jiān)控制度，有針對地加大稅務稽查力度，完善計算機監(jiān)控系統(tǒng)，包括申報稅摘要系統(tǒng)、公司購買和銷售系統(tǒng)等；完善護稅制度，嚴厲打擊各種偷、抗、騙稅和逃避追繳欠稅的犯罪行為。

4.調整財政支出結構，加大民生事業(yè)的投入。在“三農”支出方面：要加大對農村的通訊、電力、水利、道路、交通等基礎設施建設方面的投入力度；加強對農村的公共衛(wèi)生、教育、金融服務的投資；強化農作物的科技含量，確保糧食增收，同時提高糧食收購價格和補貼，直接增加農民收入。我國近年來加大了對“三農”的支持力度，出臺了很多支農惠農的政策，尤其是取消了延續(xù)幾千年的農業(yè)稅。但與發(fā)達國家相比，我國對農業(yè)的投入還不夠。從國外情況來看，多數(shù)國家對農業(yè)的財政投入總量可觀，而且結構合理，這是我國應借鑒的經驗。在基礎教育方面：關鍵是要改變農村義務教育政府財政投入實行鄉(xiāng)財政或縣財政為主體的體制，中央和省級政府應主要分攤農村義務教育經費，建立起中央及其以下政府合理分攤農村義務教育經費的財政體制。在公共衛(wèi)生支出方面：要加大對疾病預防體系的資金投入，加強對從事疾病預防體系人員的培訓，強化疾病預防的科技含量，使一些傳染性強和致命性高的疾病在早期能得到預防。同時要在更大范圍內實行重大傳染性疾病免費治療的措施，對特殊困難家庭實行醫(yī)療補助的制度，盡可能降低醫(yī)療藥品的價格，使全體社會成員都能享受到公共醫(yī)療的好處。

5.健全社會保障體系。首先，要調整社會保障資金的籌資模式?？v觀世界各國的社保資金籌集模式，可分為現(xiàn)收現(xiàn)付式和基金式兩大類，要根據(jù)各地的實際情況靈活采取兩類模式中的任何一種模式或將兩類模式結合起來，多渠道、多方面籌集社保資金。其次，要加大對社會保障資金使用的監(jiān)督力度，完善監(jiān)察制度。社會保障資金被視為是全民的“活命錢”，它的管理必須要遵循穩(wěn)健性的原則，不能為了高回報率而置其安全性于不顧。但在實際中社保資金的管理者卻經常違背這一原則，將資金投入到有高風險的項目中，究其原因就是政府對社保資金的管理缺乏監(jiān)督檢查，監(jiān)察制度不健全不完善。再次，要采取多種措施將更多的低收人群體納入到社會保障的范疇。對城鎮(zhèn)居民而言，就要適時地調整居民的最低生活保障金的下限和最低工資的下限，使最低保障金確實能夠維持城鎮(zhèn)居民的最低生活，使居民的工資收入與他的付出相協(xié)調，維護他們的權益，減少收入分配的不公平性。同時，要根據(jù)下崗職工和困難家庭的實際狀況給予他們不同數(shù)量的生活補貼，消除其生活的不安全感。對農村而言，就要改變集體養(yǎng)老和“養(yǎng)兒防老”的養(yǎng)老保障現(xiàn)狀，從制度供給和資金投入上給予支持，增進社會保障制度在起點上對城鎮(zhèn)和農村的公平性。

6.完善轉移支付制度。充分發(fā)揮轉移支付調節(jié)收入差距、減少收入不平等方面的作用。要根據(jù)我國實際情況并借鑒發(fā)達國家的經驗，進一步完善現(xiàn)行的財政轉移支付制度，尤其是補貼制度。這就要將轉移支付制度的公平性放在首位，做到以下幾點：首先，要根據(jù)各級政府事權實際與財政轉移支付的公平性重新確定各級政府的財政收入分享比重，清楚界定各級政府的事權以及各自的轉移支付的范圍，大力推進省以下財政轉移支付制度建設；其次，要完善轉移支付立法，明確轉移支付的運用范圍和轉移名目，使轉移支付規(guī)范化。再次，在轉移支付中，不僅要健全中央對地方的縱向轉移支付制度，而且也要考慮到中央政府財力有限和地區(qū)之間的經濟實力懸殊狀況，積極創(chuàng)造條件，逐步健全發(fā)達地區(qū)對不發(fā)達地區(qū)的橫向轉移支付制度。

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