★莫長松

完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的深層思考

★莫長松

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開農(nóng)村土地資源的合理配置，而土地流轉(zhuǎn)，是優(yōu)化土地資源配置、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然要求。探索建立合理的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，將有利于提高廣大農(nóng)民建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的積極性，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；制度創(chuàng)新；經(jīng)濟(jì)發(fā)展

一、實(shí)現(xiàn)土地合理流轉(zhuǎn)是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的客觀要求

土地作為一種生產(chǎn)要素，只有合理流動(dòng)，才能提高使用效率，取得更好的經(jīng)濟(jì)效益。實(shí)現(xiàn)土地合理流轉(zhuǎn)，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著十分重要的意義。

1.有利于農(nóng)村土地資源的合理配置

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開農(nóng)村土地資源的合理配置，而土地合理流轉(zhuǎn)，是優(yōu)化土地資源配置、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然要求。目前，引入新型工業(yè)化理念，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，把農(nóng)業(yè)與市場(chǎng)聯(lián)系起來，把農(nóng)業(yè)與工業(yè)結(jié)合起來，實(shí)行企業(yè)化生產(chǎn)，一體化經(jīng)營，現(xiàn)代化管理，市場(chǎng)化運(yùn)作，才能發(fā)展和壯大縣域經(jīng)濟(jì)。然而，無論是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化還是農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，都需要征用土地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的合理配置。問題是，現(xiàn)在農(nóng)村土地所有權(quán)是屬于集體的，而土地使用權(quán)歸農(nóng)民個(gè)人所有，由于沒有建立規(guī)范和合理的土地流轉(zhuǎn)制度，農(nóng)民不能按照自己的意愿轉(zhuǎn)讓或獲得土地使用權(quán)，農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化所需土地的征用不同程度地受到行政干預(yù)，損害了農(nóng)民利益。因此，只有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)，才能實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營

一是土地的合理流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要求改變?cè)瓉淼姆N植品種和種植模式，打破以往戶戶種田的家庭經(jīng)營格局，使土地按照規(guī)模效益法則集中于優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。只有實(shí)現(xiàn)土地的合理流轉(zhuǎn)，才能從根本上改變農(nóng)業(yè)分散經(jīng)營的生產(chǎn)方式，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。二是土地的合理流轉(zhuǎn)有利于提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度。長期以來，由于農(nóng)戶的科技文化素質(zhì)和資金、技術(shù)等方面的差異，加上分散經(jīng)營，農(nóng)戶不可能都按照統(tǒng)一規(guī)劃從事種養(yǎng)經(jīng)營，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度不高，經(jīng)濟(jì)效益低下。只有從實(shí)際出發(fā)，實(shí)現(xiàn)土地合理流轉(zhuǎn)，才能落實(shí)農(nóng)業(yè)區(qū)域布局規(guī)劃，促進(jìn)土地向種糧養(yǎng)殖專業(yè)大戶集中，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。三是土地合理流轉(zhuǎn)有利于在農(nóng)村推廣新技術(shù)和新品種。承包專業(yè)大戶都渴望使用新技術(shù)、新品種，以提高產(chǎn)量、提高效益。土地流轉(zhuǎn)后，地塊相對(duì)集中，便于農(nóng)技部門推廣新技術(shù)、新品種，從而有效地提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

3.有利于解決農(nóng)民生產(chǎn)和生活上的實(shí)際問題

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)，首先是有利于穩(wěn)定完善土地承包關(guān)系，保護(hù)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性。延長土地承包期30年不變，是黨在農(nóng)村的一項(xiàng)基本政策，在承包和承包關(guān)系不變的前提下，因勢(shì)利導(dǎo)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，妥善處理好農(nóng)村人地矛盾、結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村勞動(dòng)力變化等因素對(duì)土地承包關(guān)系的影響，能夠保護(hù)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其次是有利于農(nóng)村勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。解決“三農(nóng)”問題的根本出路是大量減少農(nóng)民，它涉及到整個(gè)社會(huì)利益格局的大調(diào)整。合理的土地流轉(zhuǎn)制度，將改變一部分農(nóng)民“亦工亦農(nóng)，亦商亦農(nóng)”的兼業(yè)化狀態(tài)，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，向城鎮(zhèn)聚集，加速城市化、農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。第三是有利于增加農(nóng)民收入。土地合理流轉(zhuǎn)，可以使一部分農(nóng)民在獲得土地轉(zhuǎn)讓收入的同時(shí)依附于專業(yè)大戶進(jìn)行養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)生產(chǎn)，形成“公司+基地+農(nóng)戶”的模式，既可以解決農(nóng)戶小規(guī)模生產(chǎn)與農(nóng)產(chǎn)品大市場(chǎng)的矛盾，又可以通過提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率來增加農(nóng)民收入。

二、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題及對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

1.土地所有權(quán)主體不明晰

目前，農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)戶以承包方式獲得土地使用權(quán)，集體土地產(chǎn)權(quán)不清的問題仍然存在。我國農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，其他都屬于農(nóng)民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中都有明確規(guī)定。但是，“集體”到底是哪一級(jí)，法律規(guī)定卻較為模糊。如在《憲法》中，被籠統(tǒng)地界定為集體所有；在《民法通則》中，被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級(jí)所有。土地所有權(quán)主體不明晰容易導(dǎo)致地方政府在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，借集體的名義隨意解除土地承包合同，低價(jià)征用農(nóng)民土地，使農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保障。不僅如此，農(nóng)村土地集體所有權(quán)還是產(chǎn)權(quán)不完整的所有權(quán)。我國現(xiàn)有法律規(guī)定，城鎮(zhèn)土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸村集體所有，農(nóng)民向村集體承包土地，擁有土地的使用權(quán)。然而這種土地所有制事實(shí)上是不平等的。這種不平等主要表現(xiàn)在：建設(shè)用地大部分只能使用國有土地，國家可以征用村集體的土地，而村集體禁止購買國有土地，也不能將集體非農(nóng)用地進(jìn)入市場(chǎng)流通，國有土地使用權(quán)在土地市場(chǎng)上形成了壟斷等。也就是說，在非農(nóng)用地上，農(nóng)民對(duì)自己擁有的土地不具有處分權(quán)和收益權(quán)，這種財(cái)產(chǎn)權(quán)利在征地時(shí)被國家獲取，這就從制度層面上否定了農(nóng)民對(duì)所擁有土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。從理論上而言，農(nóng)民是土地的所有者，村委會(huì)代替農(nóng)民行使土地所有權(quán)的職能，農(nóng)民和村委會(huì)之間形成了委托代理關(guān)系，但事實(shí)上這種委托代理關(guān)系很模糊。農(nóng)民很難對(duì)村委會(huì)的干部進(jìn)行監(jiān)督，他們有可能不履行或不完全履行代理人職責(zé)。

2.土地承包經(jīng)營權(quán)不完整

家庭聯(lián)產(chǎn)承包制雖然使農(nóng)民擁有了土地使用權(quán)，但這種權(quán)利由于受到諸多限制，是不完整的或殘缺的。其主要表現(xiàn)，一是對(duì)農(nóng)民擁有土地使用權(quán)的內(nèi)容和權(quán)限沒有明確規(guī)定，理解的隨意性，導(dǎo)致侵害農(nóng)民權(quán)益的事情時(shí)有發(fā)生。二是現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)際上只是一種耕種權(quán)，是狹義的土地使用權(quán)，與承包經(jīng)營權(quán)的真實(shí)內(nèi)涵相比，其權(quán)能是殘缺的。正是這種殘缺的土地使用權(quán)，使得農(nóng)民無法真正行使自身的權(quán)利。例如，農(nóng)民不能通過抵押土地使用權(quán)獲取銀行貸款，也很難將土地使用權(quán)折現(xiàn)入股等等。三是土地承包經(jīng)營權(quán)的不完整還表現(xiàn)在許多農(nóng)民根本沒有書面的土地承包合同，沒有合同保障的承包經(jīng)營權(quán)受到隨意的侵害就可想而知了。從土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓來講，既然已經(jīng)把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)性質(zhì)，就應(yīng)賦予承包經(jīng)營人完整的土地使用權(quán)。因?yàn)?，土地流轉(zhuǎn)權(quán)是農(nóng)戶依法享有的權(quán)利，它與承包土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)一道構(gòu)成家庭承包制的基礎(chǔ)。承包農(nóng)戶是流轉(zhuǎn)的主體，土地流轉(zhuǎn)主要是通過市場(chǎng)機(jī)制，流轉(zhuǎn)收益全部歸承包農(nóng)戶，農(nóng)民在遵守法律的情況下應(yīng)當(dāng)有自主權(quán)。目前一些地方實(shí)施的土地?fù)Q戶籍、土地?fù)Q福利的政策，其根本目的是為了以低廉價(jià)格獲得農(nóng)民土地，轉(zhuǎn)手倒賣，以維持長期以來形成的土地財(cái)政?？梢?，土地承包經(jīng)營權(quán)的缺陷不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化和要求，也挫傷農(nóng)民的積極性，必然影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.土地流轉(zhuǎn)制度不健全

一是缺乏科學(xué)合理的定價(jià)機(jī)制。長期以來，我國農(nóng)村土地制度只進(jìn)行土地的實(shí)物管理，從整體上否定土地是商品，具有價(jià)值，這就割裂了土地所有權(quán)與地租、地租與價(jià)格、價(jià)格與價(jià)值之間的聯(lián)系。在確定土地價(jià)格方面，農(nóng)村土地比城鎮(zhèn)土地更為復(fù)雜，因?yàn)檗r(nóng)村土地在所有權(quán)與使用權(quán)之間較城鎮(zhèn)土地增設(shè)了一項(xiàng)承包權(quán)。承包權(quán)可以和使用權(quán)相統(tǒng)一，表現(xiàn)為承包經(jīng)營權(quán)，也可分離，那么承包權(quán)和使用權(quán)應(yīng)各有價(jià)值，如何計(jì)算，目前尚無計(jì)算方法和價(jià)格衡量標(biāo)準(zhǔn)。二是土地流轉(zhuǎn)交易組織欠缺。一方面，我國土地交易市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施少，場(chǎng)所、機(jī)構(gòu)等相當(dāng)缺乏，市場(chǎng)信息無穩(wěn)定的傳遞渠道；另一方面，我國土地流轉(zhuǎn)交易又實(shí)實(shí)在在地存在，在中央文件中早已提出農(nóng)村土地有償轉(zhuǎn)讓的政策,但尚無相應(yīng)配套的法律文件和供其具體操作的章程,來規(guī)范土地轉(zhuǎn)讓的對(duì)象、范圍和程序等。三是土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)不規(guī)范。由于土地流轉(zhuǎn)的中介組織少且不規(guī)范，我國土地流轉(zhuǎn)基本上是在一種信息不對(duì)稱的雙邊壟斷市場(chǎng)中運(yùn)行，即土地的轉(zhuǎn)讓方找不到土地的受讓方，土地的受讓方找不到土地的轉(zhuǎn)讓方。目前,大多數(shù)情況的土地流轉(zhuǎn)都是集體經(jīng)濟(jì)組織充當(dāng)中介機(jī)構(gòu)。表面上來看，集體經(jīng)濟(jì)組織作為中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，便于交易操作，但這種集體經(jīng)濟(jì)組織既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的情形，不可避免地會(huì)干涉其他交易主體的權(quán)益，從而失去中介服務(wù)組織應(yīng)有的效率和媒介功能。

三、完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)策建議

1.明確土地所有權(quán)主體

從長遠(yuǎn)看，要切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，就必須明確界定農(nóng)村土地的所有權(quán)主體到底是誰。聯(lián)產(chǎn)承包制度把農(nóng)戶視為一個(gè)生產(chǎn)單位,也就是一個(gè)小型的農(nóng)業(yè)企業(yè),作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體,它同時(shí)也應(yīng)該是土地所有權(quán)的主體,這在理論上是說得通的。否則,把個(gè)人說成是私人,把家庭所有說成是私有,就是否定了聯(lián)產(chǎn)承包制度的社會(huì)主義公有制性質(zhì)。但是,農(nóng)戶只是一個(gè)生產(chǎn)單位,不是一級(jí)行政組織,也缺乏權(quán)威性,很難對(duì)土地資源進(jìn)行有效配置,可由村民委員會(huì)代表農(nóng)戶充當(dāng)土地所有權(quán)主體,行使其職責(zé)。目前，還可以通過股份制或股份合作制的辦法，加快推進(jìn)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展，并以此代表農(nóng)民行使土地所有權(quán)，解決現(xiàn)行體制下土地所有權(quán)不到位的問題。

2.穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系

要借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，通過立法把土地承包權(quán)所有權(quán)化,也就是說農(nóng)民承包了這塊土地,就對(duì)這塊土地具有了所有權(quán),土地流轉(zhuǎn)只涉及土地的使用權(quán)而與所有權(quán)無關(guān),土地所有權(quán)永遠(yuǎn)歸集體即農(nóng)戶所有。農(nóng)民獲得長期而穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，堅(jiān)持土地承包責(zé)任30年不變是土地流轉(zhuǎn)的條件。因?yàn)橹挥邪殉邪P(guān)系穩(wěn)定下來，土地流轉(zhuǎn)才能順利進(jìn)行,才有更大的空間。為此，要繼續(xù)落實(shí)土地承包經(jīng)營30年不變的政策。然而,土地承包經(jīng)營30年不變的政策是對(duì)戶籍在農(nóng)村的農(nóng)民而言的,對(duì)于長期離土離鄉(xiāng)并轉(zhuǎn)城入戶的農(nóng)民,不再適用這一政策,而應(yīng)在給予足夠的補(bǔ)償以后收回其土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。農(nóng)民減少了,人均占有的土地資源就會(huì)增加,土地流轉(zhuǎn)將形成規(guī)模經(jīng)營,有利于增加農(nóng)民收入,提高農(nóng)民的生活水平。

3.建立合理的土地流轉(zhuǎn)制度

一是完善土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)。法律應(yīng)明確規(guī)定農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬及對(duì)農(nóng)民土地的流轉(zhuǎn)提供法律保障,明確土地所有權(quán)歸集體即農(nóng)戶所有,允許轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)；對(duì)于使用權(quán)流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及利益分配、土地流轉(zhuǎn)的管理、土地糾紛的處理等問題，要有明確的規(guī)定；指定土地流轉(zhuǎn)格式合同，明確雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)。由于各地農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展參差不齊，所以地方立法可以超前，可以先行制定地方性的條例或辦法之類的，以法律的形式對(duì)本地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加以規(guī)范，使土地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行，從而達(dá)到集約利用、規(guī)模經(jīng)營的目的。對(duì)暫不具備立法條件的地方也應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，完善土地流轉(zhuǎn)的政策，確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范、有序進(jìn)行。二是有效發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控職能。第一，政府要對(duì)土地流轉(zhuǎn)實(shí)行宏觀調(diào)控。要制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃，建立科學(xué)的土地資產(chǎn)評(píng)估體系，合理評(píng)價(jià)農(nóng)村土地價(jià)值，逐漸形成城鄉(xiāng)地政一體化的管理。第二，要建立約束政府行為過度干預(yù)的機(jī)制。準(zhǔn)確定位政府在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中的角色，監(jiān)控土地供需總量的動(dòng)態(tài)平衡，而不是運(yùn)用行政手段去調(diào)整土地資源，與民爭利。第三，加強(qiáng)宣傳力度，增加農(nóng)民對(duì)有關(guān)法規(guī)和政策的了解，使土地流轉(zhuǎn)由自發(fā)逐步轉(zhuǎn)向自覺。三是努力培育農(nóng)村土地市場(chǎng)。首先，必須加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，確立農(nóng)村集體所有權(quán)和國有土地所有權(quán)的同等地位。其次，探索建立土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，允許農(nóng)村土地在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，并通過市場(chǎng)機(jī)制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格。第三，培育和發(fā)展各種類型的為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)的中介組織。建立土地使用權(quán)的市場(chǎng)化流動(dòng)制度是農(nóng)村土地制度變遷的必然趨勢(shì)，而完善中介服務(wù)組織是農(nóng)地市場(chǎng)化的關(guān)鍵。第四，建立調(diào)節(jié)機(jī)制，防止土地使用權(quán)過于集中，以調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)過程中的壟斷和不公平現(xiàn)象。

10.3969/j.issn.1009-2293.2010.06.015

F124.5

A

1009-2293（2010）06-0044-03

莫長松，中共湖南省委直屬機(jī)關(guān)黨校教授。郵編：410001