★徐慶國 黃豐 劉紅梅

黨外正職與中共黨組（黨委）關(guān)系的研究

★徐慶國 黃豐 劉紅梅

黨外正職與中共黨組（黨委）合作共事的發(fā)展歷史分為初創(chuàng)時期、確立時期、曲折時期和完善發(fā)展時期等4個不同階段。黨外干部任正職有利于推進(jìn)民主政治建設(shè)，有利于構(gòu)建社會主義和諧社會，有利于推進(jìn)干部人事制度的改革，有利于推進(jìn)科學(xué)決策。

黨外正職；中共黨組；多黨合作；民主黨派

“黨外正職”一詞，系指非中共黨員擔(dān)任各級政府、政府各部門和單位正職領(lǐng)導(dǎo)崗位的干部。由于黨外正職的出現(xiàn)，引起了各級政府部門和單位的權(quán)力結(jié)構(gòu)及運(yùn)行決策程序的一定變化，黨外正職與中共黨組（黨委）關(guān)系的研究也就成為統(tǒng)一戰(zhàn)線的重大嶄新理論課題[1-3]，為此，我們進(jìn)行了專門的調(diào)研和思索，總結(jié)成文，供各位專家同行參考和批評指正。

一、黨外正職與中共黨組（黨委）合作共事的發(fā)展歷史

中國共產(chǎn)黨與非中共黨外人士的合作共事，早在第一次大革命期間與孫中山領(lǐng)導(dǎo)的國民黨建立國共合作時就已經(jīng)開始了。但黨外干部在中國共產(chǎn)黨建立和領(lǐng)導(dǎo)的政權(quán)中任職，包括擔(dān)任正職工作，則是從抗日戰(zhàn)爭才開始的。黨外正職與中共黨組（黨委）合作共事的發(fā)展歷史，按照時間先后順序，可分為如下4個不同階段。

（一）黨外正職與中共黨組（黨委）合作共事的初創(chuàng)時期

抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨為了進(jìn)一步貫徹抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政策，團(tuán)結(jié)各階層人民和各黨派、無黨派人士共同抗日。在抗日根據(jù)地創(chuàng)造性地實(shí)行了一種“三三制”的抗日民主政權(quán)的新政權(quán)組織形式。1940年3月6日，中共中央發(fā)布了名為《抗日根據(jù)地的政權(quán)問題》的指示，對根據(jù)地政權(quán)建設(shè)的原則和政策作了具體規(guī)定。它指出：“根據(jù)抗日根據(jù)地民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)的原則，在人員分配上，應(yīng)規(guī)定為共產(chǎn)黨員占三分之一，非黨的左派分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一?！痹谕?月11日的延安高級干部會議上，毛澤東重申，在政權(quán)上人員分配應(yīng)該是“共產(chǎn)黨占三分之一，他們代表無產(chǎn)階級和貧農(nóng)；左派進(jìn)步分子占三分之一，他們代表小資產(chǎn)階級；中間分子及其他分子占三分之一，他們代表中等資產(chǎn)階級和開明紳士；只有漢奸和反共分子才沒有資格參加這種政權(quán)。”1940年7月，中國共產(chǎn)黨向全國公開宣告推行“三三制”原則。按照“三三制”原則，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的各抗日根據(jù)地先后通過民主選舉建立起臨時參議會和政府機(jī)關(guān)。

（二）黨外正職與中共黨組（黨委）合作共事的確立時期

新中國成立以后，中國共產(chǎn)黨確立了執(zhí)政黨的地位，黨依然很重視黨外干部的參政工作。從國家副主席到全國人大常委會副委員長、全國政協(xié)副主席、政務(wù)院副總理及部長以至地方官員，都有不少黨外干部任職，其中有不少黨外干部擔(dān)任了正職。1949年9月30日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議（代行全國人民代表大會職權(quán)）選舉的中央人民政府6名副主席中有3名（宋慶齡、李濟(jì)深、張瀾）是黨外干部；56名中央人民政府委員中有31名是黨外干部；政務(wù)院4名副總理中有2名是黨外干部；在15名政務(wù)委員中有9名是黨外干部；政務(wù)院各部、委、院、署、行正職領(lǐng)導(dǎo)34人中，黨外正職有15人；黨外干部沈鈞儒（民盟）擔(dān)任了最高法院院長。在省市政府主席、副主席中有54名黨外干部。當(dāng)時的綏遠(yuǎn)、甘肅、新疆、湖南和浙江的省人民主席均由黨外干部擔(dān)任正職。

直到“文化大革命”前夕，國務(wù)院各部委中仍有黨外正職部長(主任)9人，地方政府中有黨外正職省長3人，正副廳局長403人。

（三）黨外正職與中共黨組（黨委）合作共事的曲折時期

回顧歷史感到遺憾的是，黨外干部擔(dān)任各級政府和各部門正職的良好制度設(shè)計(jì)，從1957年開始，受到了扭曲，在文革中更是遭到了毀滅性的破壞，黨外干部在各級政府、各部門的類似任職逐漸中輟。

1957年的反右斗爭及其后來不斷的政治運(yùn)動，使民主黨派和無黨派人士組成的黨外干部任用狀況急速改變，他們當(dāng)中的一些代表人物大多被安排在人大和政協(xié)，盡管在省市以下各級政府中也都有一定數(shù)量的民主黨派和無黨派人士擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，但幾乎都是副職。不僅如此，就連國家管理的企事業(yè)單位，專業(yè)性極強(qiáng)的學(xué)校校長、醫(yī)院院長，大大小小的社長、經(jīng)理，也很少有黨外干部，即使有，也大都是擔(dān)任副職。國家機(jī)構(gòu)中一直沿行著“黨外干部不擔(dān)任正職”的不成文規(guī)定，國家各部的正職更是基本上已經(jīng)沒有黨外干部擔(dān)任了。甚至擔(dān)任副職的黨外干部在升遷時，都有自己獨(dú)特的“越級副職晉升”規(guī)律，也就是說從下一級副職直接升任上一級副職。

（四）黨外正職與中共黨組（黨委）合作共事的完善發(fā)展時期

2005年2月，中共中央頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》，指出“加強(qiáng)同黨外人士的合作共事，是中國共產(chǎn)黨堅(jiān)定不移的方針”?！兑庖姟愤€強(qiáng)調(diào)，“民主黨派和無黨派人士擔(dān)任國家和政府領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，是實(shí)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。縣以上地方政府要選配民主黨派成員或無黨派人士擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)?！蠗l件的可以擔(dān)任正職”。為黨外正職安排提供了政策上的保證。隨后的2007年4月，當(dāng)時的中國致公黨副主席萬鋼被任命為科技部部長，成為30余年來第一位擔(dān)任部級正職的黨外干部。2007年6月29日，陳竺被任命為衛(wèi)生部部長，這是改革開放以來中國首位出任國務(wù)院組成部門正職的無黨派人士[4-5]。

二、黨外正職配備的意義與作用

（一）配備黨外正職有利于推進(jìn)民主政治建設(shè)

黨外干部擔(dān)任正職，特別是擔(dān)任省部級正職，將會穩(wěn)步推進(jìn)我國社會主義民主政治建設(shè)步伐，它表明了中國共產(chǎn)黨推進(jìn)政治體制改革的決心和信心，這也是中國民主政治建設(shè)的一個閃光點(diǎn)，也是政治體制改革的內(nèi)在要求和必然趨勢。

黨外干部擔(dān)任正職，是中國共產(chǎn)黨同各民主黨派和無黨派人士政治協(xié)商的一種好方式，更加有利于各級中共黨組（黨組）領(lǐng)導(dǎo)下的各級政府部門和單位民主執(zhí)政。

（二）配備黨外正職有利于推進(jìn)多黨合作制度的建設(shè)

黨外干部任正職，是中國共產(chǎn)黨推進(jìn)多黨合作和政治協(xié)商制度的突出表現(xiàn)和重要內(nèi)容，是中國共產(chǎn)黨多黨合作和政治協(xié)商制度更加規(guī)范化、制度化、程序化的必然，也是多黨合作很有說服力的標(biāo)志，有利于把政治協(xié)商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執(zhí)行中進(jìn)行協(xié)商，真正發(fā)揮民主黨派參政議政的作用。黨外干部擔(dān)任國務(wù)院各部門正職，能在執(zhí)政黨與參政黨之間建立更加和諧的黨際關(guān)系，可使多黨合作在國家最高行政機(jī)關(guān)中也得到比較充分的體現(xiàn)。這可拓展各民主黨派參政議政的平臺，大大豐富多黨合作的形式和內(nèi)涵，鞏固和發(fā)展多黨合作的政治基礎(chǔ)。

（三）配備黨外正職有利于構(gòu)建社會主義和諧社會

黨外干部擔(dān)任正職，體現(xiàn)了構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，也是構(gòu)建和諧社會的一個實(shí)質(zhì)性舉措。在社會主義和諧社會建設(shè)的現(xiàn)實(shí)要求下，中國特色的政黨制度需要黨外正職，是中國社會歷史發(fā)展的必然結(jié)果，是新的政治形勢發(fā)展自然而然的結(jié)果，是由當(dāng)代中國政黨制度本身固有的特點(diǎn)所決定的，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的現(xiàn)實(shí)要求。中國社會主義和諧社會建設(shè)的長期性、復(fù)雜性和艱巨性，需要調(diào)動各方面的積極因素，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量。黨外人士具有進(jìn)步性和廣泛性相統(tǒng)一的特點(diǎn)，能夠聯(lián)系和凝聚廣大人民群眾，使他們?yōu)榻ㄔO(shè)社會主義事業(yè)服務(wù)。有了黨外正職，必將為中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)層注入越來越多的黨外監(jiān)督因素，同時也會給黨的領(lǐng)導(dǎo)集體補(bǔ)充更多更好的意見和聲音，有利于破解黨內(nèi)監(jiān)督難的問題。有了黨內(nèi)和黨外權(quán)力之間的相互制衡，必然會在領(lǐng)導(dǎo)層營造出一種清新和諧的干事創(chuàng)業(yè)的政治氛圍，從而更好地構(gòu)建好社會主義和諧社會。

（四）配備黨外正職有利于推進(jìn)干部人事制度的改革，有利于推進(jìn)科學(xué)決策

由于黨外正職不是中共黨組（黨委）成員，原來由中共黨委集體決策的決策程序，將會由于黨外干部出任正職而帶來一些權(quán)力結(jié)構(gòu)的重大變化，這種變化將對權(quán)力運(yùn)行機(jī)制產(chǎn)生重大影響，最終將有利于加強(qiáng)權(quán)力的黨際監(jiān)督，提高執(zhí)政效率。

同時，黨外干部擔(dān)任正職，特別選擇像萬鋼和陳竺這樣具有海外留學(xué)背景，在專業(yè)領(lǐng)域又有國際權(quán)威地位的技術(shù)專家擔(dān)任國家部門正職，可利用本身的專業(yè)技能、相對超脫的社會角色、熟練的專業(yè)眼光處理政務(wù)，可以增強(qiáng)決策的科學(xué)性，有利于推進(jìn)我們提高科學(xué)決策、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的能力和水平，監(jiān)督和制約執(zhí)政黨決策的科學(xué)化、民主化。能夠?qū)⑽覈慕?jīng)濟(jì)發(fā)展融入當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)一體化的國際化視野，有利于趨同當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展大潮，乘勢而上，做到科學(xué)執(zhí)政，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持又好又快發(fā)展。

三、建立健全黨外正職與中共黨組（黨委）合作共事的長效機(jī)制

（一）影響黨外正職與中共黨組（黨委）合作共事關(guān)系和諧的因素

1、影響黨外正職與中共黨組（黨委）合作共事關(guān)系和諧的社會因素

目前我國各級政府部門和單位大多數(shù)實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)一人擔(dān)任的領(lǐng)導(dǎo)體制，近年黨外正職的出現(xiàn)，使這些黨外正職所在政府部門和單位出現(xiàn)了中共黨組（黨委）書記與行政正職分設(shè)，由于黨外正職只是時隔多年后才又重現(xiàn)的事物，加上我們對新形勢下的黨外正職與中共黨組（黨委）合作共事的意義宣傳不夠，廣大干部群眾與黨外正職的合作共事的意識不濃，對黨外正職這種行政領(lǐng)導(dǎo)體制還缺乏統(tǒng)一的認(rèn)知和認(rèn)同感，還不能從內(nèi)心深處表示理解和衷心接受。因此表現(xiàn)為工作上不能全心全意支持和配合黨外正職的工作，甚至于消極應(yīng)付和干擾黨外正職的工作。

2、影響黨外正職與中共黨組（黨委）合作共事關(guān)系和諧的黨內(nèi)干部因素

有的中共黨內(nèi)干部，特別是有的黨外正職的政府部門和單位的中共黨組（黨委）書記，由于沒有能認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會新時期中共黨的統(tǒng)戰(zhàn)理論，對中共黨的統(tǒng)戰(zhàn)理論缺乏足夠的了解，對黨外正職與中共黨組（黨委）合作共事缺乏必要的心理認(rèn)識和思想準(zhǔn)備，統(tǒng)一戰(zhàn)線理論水平不高，很難將黨外正職的配備工作提升到政治的戰(zhàn)略高度，沒有認(rèn)識到中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度是我國已經(jīng)載入國家基本大法憲法的一項(xiàng)基本政治制度。甚至認(rèn)為黨外正職搶了黨內(nèi)干部的位置；認(rèn)為黨外正職工作能力不行，僅僅是依靠非中共黨員身份的照顧，才能夠當(dāng)上正職；認(rèn)為只有黨內(nèi)正職才是本政府部門和單位的第一把手，黨外正職只是擺設(shè)等等。從而在工作中對安排黨外正職有抵制情緒，不支持、不配合黨外正職工作，甚至處處為難和對抗。

3、影響黨外正職與中共黨組（黨委）合作共事關(guān)系和諧的黨外正職因素

有的黨外正職不能正確認(rèn)識中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度中執(zhí)政黨與各民主黨派參政黨的合作共事關(guān)系，認(rèn)為黨外正職是本政府部門和單位的法人代表，因此對本政府部門和單位的所有事情都具有獨(dú)自決策的權(quán)力，不能主動接受本單位中共黨組（黨委）的領(lǐng)導(dǎo)；也有的黨外正職不能正當(dāng)行使自己的職責(zé)，工作不能大膽負(fù)責(zé)，只求無過，不思開拓進(jìn)?。恢磺蟊Ｗ　拔蛔印?，不能大膽負(fù)責(zé)。因此，同樣造成本政府部門工作毫無起色，令社會和干部群眾對黨外正職失望，不利多黨合作制度進(jìn)一步發(fā)展。

4、影響黨外正職與中共黨組（黨委）合作共事關(guān)系和諧的體制因素

現(xiàn)有黨外正職與本政府部門和單位中共黨組（黨委）及其負(fù)責(zé)人的關(guān)系出現(xiàn)一些不和諧，有的是因?yàn)楝F(xiàn)行的政府部門和單位的工作機(jī)制、決策體制等造成的。如按照中國共產(chǎn)黨章程規(guī)定，中共黨組（黨委）討論和決定本單位的重大問題，對于什么是重大問題，沒有明確的界定，從而使本政府部門中共黨組（黨委）及其負(fù)責(zé)人難以把握，有時可能事無巨細(xì)，都交由中共黨組（黨委）進(jìn)行討論決定；有時只能放任黨外正職自主決策。又如按規(guī)定中共黨組（黨委）要做好干部管理工作，黨外正職缺乏本政府部門和單位的干部人事權(quán)，只能管事，不能管人，也增加了黨外正職的工作難度。

（二）建立健全黨外正職中共黨組（黨委）合作共事的有效機(jī)制

1、提高思想認(rèn)識

各級中共黨組（黨委）組織及其負(fù)責(zé)人必須充分認(rèn)識到，配備黨外正職不僅是中國革命和社會主義建設(shè)歷史經(jīng)驗(yàn)的借鑒，而且也是新時期構(gòu)建和諧社會，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的客觀需要，更是建設(shè)社會主義民主政治，加強(qiáng)干部人事制度改革的重要舉措。

現(xiàn)階段的黨外正職工作還沒能得到全社會的一致認(rèn)同，需要通過廣泛的新聞媒體宣傳；各級中共黨組（黨委）及其負(fù)責(zé)人堅(jiān)決支持黨外正職工作的榜樣作用；必要的培訓(xùn)教育工作可使黨外正職工作的必要性深入人心，獲得人民群眾的廣泛支持。

2、創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)和決策體制

目前在黨、政正職分設(shè)的政府部門和單位，如果是黨內(nèi)干部擔(dān)任行政正職或黨、政正職由一人承擔(dān)，不存在黨、政正職不和諧情況；如果黨、政正職由不同人承擔(dān)，也可能出現(xiàn)黨、政正職不和諧的情況。配備黨外正職的政府部門和單位中共黨組（黨委）書記，有如下兩種配備方式：一是兼任本政府部門和單位的行政副職職務(wù)；二是不兼任本政府部門行政副職職務(wù)。前者有利中共黨組（黨委）書記作為行政會議的正式參加人，更好地參與本部門單位的行政事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)和決策；同時黨政交叉任職，有利精減領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，符合行政管理體制改革的總體要求。后者，則使本政府部門黨外行政正職和中共黨內(nèi)黨務(wù)正職，在出現(xiàn)事情很難分清是行政事務(wù)，還是黨務(wù)工作時，有可能難于進(jìn)行本部門和單位的領(lǐng)導(dǎo)和決策，有可能容易產(chǎn)生黨、政正職工作不和諧。

3、選準(zhǔn)配備優(yōu)秀干部

要達(dá)到黨外正職與中共黨組（黨委）合作共事和諧，關(guān)鍵還在于要切實(shí)按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，選準(zhǔn)配備好黨外正職與中共黨組（黨委）負(fù)責(zé)人。也就是正確的政治路線方針決定以后，能否執(zhí)行完好關(guān)鍵在于領(lǐng)導(dǎo)干部。

4、創(chuàng)立黨外正職工作機(jī)制

要創(chuàng)建黨外正職與中共黨組（黨委）協(xié)商的工作機(jī)制。堅(jiān)持黨外正職列席中共黨組（黨委）會議制度，對重大問題具有發(fā)言權(quán)和建議權(quán)，并充分尊重黨外正職的意見。黨外正職要主動對本政府部門和單位的行政事務(wù)，及時征求中共黨組（黨委）及其負(fù)責(zé)人的意見。如果雙方出現(xiàn)分歧，可召集相應(yīng)會議進(jìn)行討論，廣納良策，形成共識后再作決策。

為了適應(yīng)新形勢下的黨外正職工作，有必要創(chuàng)建黨外正職的領(lǐng)導(dǎo)和決策體職，創(chuàng)建黨外正職與中共黨組（黨委）協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，明確中共黨組（黨委）書記和黨外正職的工作職責(zé)，并且細(xì)化相關(guān)原則規(guī)定，使其更加具有充分的可操作性。

[1]石有健.新世紀(jì)新階段黨外干部培養(yǎng)選拔工作機(jī)制初探——以廣西壯族自治區(qū)為例，學(xué)術(shù)論壇，2007，（8）：48-51，61.

[2]周述杰.關(guān)于構(gòu)建黨外干部能力培養(yǎng)教學(xué)體系的探索[J].中央社會主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（4）：71-73.

[3]許毅.做一名高素質(zhì)的黨外干部[J].河北省社會主義學(xué)院院刊[J].1999，（1）：21-23.

[4]陳喜慶.黨外正職可任正職是長期政策[J].共產(chǎn)黨員，2007，（11上）：45.

[5]崔士鑫.執(zhí)政黨的大視野[J].決策與信息[J].2007，（8）：4.

10.3969/j.issn.1009-2293.2010.06.004

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1009-2293（2010）06-0011-04

徐慶國，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師。郵編：410128