鄭太福

(湖南警察學(xué)院法律系,湖南長沙410013)

論水工程設(shè)施收集的水資源的所有權(quán)歸屬

鄭太福

(湖南警察學(xué)院法律系,湖南長沙410013)

雨水收集設(shè)施等水工程日益得到應(yīng)用,需要解決雨水收集設(shè)施等水工程設(shè)施收集的水資源的所有權(quán)。因大氣降水是一種自由資源,不屬于《憲法》中的“水流”或《水法》中的“水資源”的范疇,雨水收集設(shè)施等水工程設(shè)施收集的水資源所有權(quán)不能適用《憲法》、《水法》的規(guī)定,而是取決于雨水收集設(shè)施等水工程設(shè)施的所有權(quán)。雨水收集設(shè)施等水工程設(shè)施不是土地的組成部分,所有權(quán)包括國家所有、集體所有、其他組織和個人所有等形式,因此,雨水收集設(shè)施等水工程設(shè)施收集的水資源所有權(quán)自然包括國家所有、集體所有、其他組織和個人所有。但水工程設(shè)施不是公益性、大中型的水利設(shè)施,允許其他投資主體投資,其所有權(quán)應(yīng)以集體、個人所有為主要形式

水資源;水流;所有權(quán);大氣降水;雨水收集設(shè)施

在水資源日益短缺的當(dāng)下,人們越來越有意識地通過雨水收集設(shè)施等水工程收集利用大氣降水。大氣降水從法律上講,既不屬于《憲法》、《物權(quán)法》規(guī)定的“水流”,也不屬于《水法》規(guī)定的“水資源”。通過雨水收集設(shè)施等水工程收集的大氣降水資源的所有權(quán),不能適用《憲法》、《物權(quán)法》或《水法》中關(guān)于水流或水資源所有權(quán)的規(guī)定,其所有權(quán)顯然處于法律空白。隨著收集雨水等水工程設(shè)施的日益運用,適用什么原理確定水工程設(shè)施收集的大氣降水資源的所有權(quán),是一個急需解決的問題。

1 水工程設(shè)施收集的水資源不能適用《憲法》“水流”所有權(quán)的規(guī)定

在水資源短缺的地區(qū),利用包括雨水收集設(shè)施在內(nèi)的水工程設(shè)施,利用大氣降水已非常普遍。如甘肅從20世紀80年代開始,開始瞄準大氣降水,利用集蓄雨水實施主動抗旱;利用新型雨水利用技術(shù),建設(shè)了大量的各類雨水集蓄利用工程,實現(xiàn)了雨水資源的廣泛利用,1995年還首先在干旱重災(zāi)區(qū)實施了“121雨水集流工程”。[1]從2005年6月開始,北京市也先后出臺多項政策措施引導(dǎo)、推動開發(fā)利用雨水。2006年,北京還編制了《北京市雨洪利用技術(shù)導(dǎo)則》和《北京市雨水利用技術(shù)規(guī)程》,建設(shè)雨洪利用工程100多處,每年可收集雨水300多萬m3。[2]

正因為如此,2002年《水法》新增了有關(guān)利用大氣降水的水工程設(shè)施及其蓄水的規(guī)定,如《水法》第24條、25條。我國有關(guān)的政策對雨水收集設(shè)施等水工程也予以了明確肯定。2004年12月31日黨中央、國務(wù)院《關(guān)于進一步加強農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》提出,“……加快丘陵山區(qū)和其他干旱缺水地區(qū)雨水集蓄利用工程建設(shè)……”。2008年黨中央、國務(wù)院在《關(guān)于切實加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的若干意見》也提及,“以雨水集蓄利用為重點,興建山區(qū)小型抗旱水源工程……”

但問題在于,水工程設(shè)施收集的水資源不屬于《憲法》中的“水流”,因而水工程設(shè)施收集的水資源的所有權(quán)自然不能適用《憲法》關(guān)于“水流”所有權(quán)的規(guī)定。為此,我們首先解釋“水流”的含義。

何謂“水流”?《中國大百科全書地理學(xué)》中有“水圈”、“水系”、“水資源”、“河流”等詞,沒有“水流”一詞;《中國大百科全書水利》中有“水資源”、“水庫”詞條,也沒有“水流”一詞。通過查閱,發(fā)現(xiàn)《中國大百科全書水利》的“水力學(xué)”詞條中,使用了“水流”,可見“水流”是在“水力”的意義上使用的。根據(jù)《簡明不列顛百科全書》,“水力”是指“用水流推動水輪或類似裝置而產(chǎn)生的動力”[3]。1993年中國水利工程學(xué)會第三屆年會的決議指出,“水力”指水能利用,即強調(diào)利用水資源中蘊含的巨大能量。

可見,“水流”一詞首先強調(diào)的是人們能利用水資源流動而產(chǎn)生的動力。1982年《憲法》第9條規(guī)定的是“水流”所有權(quán),顯然是從水力學(xué)的角度看待水資源的,強調(diào)利用水資源因流動而產(chǎn)生的能量。1982年《憲法》第9條還將“水流”肯定其為自然資源,而在自然資源那里,人類的利用是第一要義。盡管人們一直在利用大氣降水資源,但問題在于:一方面,這種利用不是有意識的;另一方面,這種無意識的利用也不是利用大氣降水資源因流動而產(chǎn)生的動力,從而決定了大氣降水資源不能納入“水流”的范圍。這樣,《憲法》中的“水流”不包括大氣降水在內(nèi),其“水流”所有權(quán)的規(guī)定自然不能適用于水工程設(shè)施收集的大氣降水資源。

2 《水法》關(guān)于水資源所有權(quán)的規(guī)定不適用于水工程設(shè)施收集的水資源

大氣降水不屬于《憲法》中的“水流”,那么,是否屬于水資源呢?在《中國大百科全書 水利》那里,水資源不僅包括自然界各種形態(tài)(氣態(tài)、液態(tài)或固態(tài))的天然水,而且明確指出,“人類大量利用的是大氣降水、河流水、湖泊和水庫水、土壤水和地下淡水”[4]。2008年《中國水資源公報》在介紹我國水資源總量時也指出,水資源包括降水量、地表水資源量和地下水資源量[5]。

正因為在水利學(xué)上,大氣降水屬于被人類利用的水資源,因此,2001年《水法》修改過程中,李來柱等全國人大常委會委員指出,依照草案“水資源包括地表水和地下水”,有個水資源是否包含空中水的問題。1998年國務(wù)院批準的水利部“三定”方案中關(guān)于“水利部統(tǒng)一管理水資源”中,水資源已明確包括空中水。因此,建議將草案有關(guān)規(guī)定修改為:本法所稱水資源,是指空中水、地表水和地下水。[6]另外,也有學(xué)者指出,“必須把降水量作為原生(不是次生)水資源量而參加統(tǒng)計。把降水量排斥在水資源概念之外無法解釋為什么存在草場、森林和無灌溉的農(nóng)業(yè)(這個道理不識字的農(nóng)民也懂得,可被學(xué)者撂到腦后)。我們必須承認降水量就是水資源。以東北為例,那里的原生水資源量是自然界送給我們6 410億m3/a的淡水,對新疆這個數(shù)字是2 500億m3/a?！盵7]

但2002年《水法》第2條在明確規(guī)定水資源時,僅指出水資源包括地表水和地下水時,并沒有將大氣降水包括在內(nèi)?！端ā返?4條明確將雨水排除在水資源之外:“在水資源短缺的地區(qū),國家鼓勵對雨水和微咸水的收集、開發(fā)、利用和對海水的利用、淡化?！边@樣,我們可以明確得出結(jié)論,《水法》中的“水資源”不包括大氣降水,從而決定了水工程設(shè)施收集的水資源的所有權(quán)不能適用《水法》。

3 應(yīng)依照水工程設(shè)施的所有權(quán)確定收集的水資源的所有權(quán)歸屬

水工程設(shè)施收集的水資源的所有權(quán)既不能適用《憲法》、《物權(quán)法》關(guān)于“水流”所有權(quán)的規(guī)定,也不能適用《水法》關(guān)于“水資源”所有權(quán)的規(guī)定。那么,如何確定其所有權(quán)呢?

雨水收集設(shè)施等水工程設(shè)施中的水資源的所有權(quán)問題,涉及到雨水收集設(shè)施等水工程設(shè)施的所有權(quán)和大氣降水的所有權(quán)。根據(jù)前面的分析,大氣降水的所有權(quán)在法律上處于空白狀態(tài),是一種自由資源,任何人都可以對大氣降水進行利用。因此,雨水收集設(shè)施等水工程設(shè)施中的水資源的所有權(quán)的關(guān)鍵,在于分析雨水收集設(shè)施等水工程設(shè)施的所有權(quán)。

3.1 水工程設(shè)施的所有權(quán)歸屬不明

前面指出過,無論是政策還是法律,都對雨水收集設(shè)施等水工程持肯定和支持態(tài)度。那么,什么是水工程設(shè)施呢?從《水法》和上述有關(guān)政策的規(guī)定可以看出,水工程設(shè)施顯然是那些小型、公益性不強的水工程設(shè)施。之所以這么說,是因為根據(jù)《土地管理法》第51條和第54條的規(guī)定,大中型水利、水電工程建設(shè)被視為基礎(chǔ)設(shè)施,其所需土地可以通過劃撥的方式取得,如果需要使用集體所有的土地,則需辦理征收手續(xù),而且征用土地的補償費標準和移民安置辦法,由國務(wù)院另行規(guī)定。而《水法》第25條中的水工程設(shè)施可以在集體所有的土地上建造,不可能屬于公益性的、大中型的水利設(shè)施。

正因為水工程設(shè)施廣泛應(yīng)用,《水法》第25條提到了水工程設(shè)施的建設(shè)、管理和使用,“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者其成員依法在本集體經(jīng)濟組織所有的集體土地或者承包土地上投資興建水工程設(shè)施的,按照誰投資建設(shè)誰管理和誰受益的原則,對水工程設(shè)施及其蓄水進行管理和合理使用。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織修建水庫應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級以上地方人民政府水行政主管部門批準?！钡珕栴}在于在這條規(guī)定中,水工程設(shè)施的所有權(quán)問題被回避了。

不論這種回避是有意識的還僅僅是一個疏忽,回避不是解決問題的根本方法。要明確解決水工程設(shè)施的所有權(quán)歸屬,我們可以從歷史即水工程設(shè)施的主要形式——水庫的所有權(quán)進行分析。

3.2 參照水庫所有權(quán)確定水工程設(shè)施所有權(quán)的歸屬

水庫是“用壩、堤、水閘、堰等工程,于山谷、河道或低洼地區(qū)形成的人工水域。它是用于徑流調(diào)節(jié)以改變自然水資源分配過程的主要措施?！盵4]水庫作為水利工程設(shè)施,其所有權(quán)狀況如何呢?根據(jù)1983年水利電力部頒發(fā)的《水利工程管理條例》的規(guī)定,我國水庫所有權(quán)包括國家所有和農(nóng)民集體所有兩種,對于農(nóng)民出工出力建設(shè)的水庫的所有權(quán)的歸屬沒有明確界定。

1992年,國家土地管理局、水利部發(fā)布了《關(guān)于水利工程用地確權(quán)有關(guān)問題的通知》。該通知第2條規(guī)定,水庫所有權(quán)按照“誰投資、誰擁有”的原則確立,水庫所有權(quán)包括國家所有、集體所有和其他所有三種情形。該通知還指出:“國家興建水庫的土地屬于國家所有。對于集體所有的土地上的水庫,如果水庫是由集體投資、管理、經(jīng)營的,則水庫的所有權(quán)歸集體所有,但如果是其他主體投資興建的水庫,則應(yīng)當(dāng)取得水庫范圍內(nèi)的土地的使用權(quán)。”從這些規(guī)定可以看出,水庫作為水利工程設(shè)施,其所有權(quán)包括三種情形:國家所有、集體所有和私人所有。這就是我國學(xué)者所公認的理論:“無論土地歸國家所有還是屬于集體所有,豎立其上的水工程不當(dāng)然地歸屬于土地的所有權(quán)人,基于我國一直奉行對水工程‘誰投資、誰擁有’的原則,應(yīng)歸投資者所有?！盵8]

前面提到過,《水法》第25條對水工程設(shè)施所有權(quán)予以了回避。那么,上述水庫這種水利工程設(shè)施所有權(quán)的規(guī)定是否同樣可以適用于水工程設(shè)施呢?我們認為,答案是肯定的。原因在于:第一,大氣降水資源不是《憲法》中的“水流”自然資源,也不是《水法》中的“水資源”,是一種自由資源,包括國家、集體、個人等在內(nèi)的各種主體都可以通過水工程設(shè)施對其加以利用;第二,水工程設(shè)施不同于上面提到的水利工程設(shè)施,其是小型、公益性不強的工程設(shè)施,只要不損害公共利益和他人的合法權(quán)益,應(yīng)允許存在多種所有權(quán)形式。

綜上認為,因大氣降水是一種自由資源,水工程設(shè)施收集的水資源所有權(quán)因而取決于水工程設(shè)施的所有權(quán)。這樣,水工程設(shè)施收集的水資源的所有權(quán)是財產(chǎn)所有權(quán),不再是自然資源所有權(quán)。基于水利工程設(shè)施的所有權(quán)包括國家所有、集體所有、私人所有,又根據(jù)《水法》第25條,水工程設(shè)施的投資主體可以為集體經(jīng)濟組織、集體經(jīng)濟組織的成員,因此,水工程設(shè)施的所有權(quán)應(yīng)包括國家、集體所有、個人所有的情形在內(nèi),水工程設(shè)施收集的水資源所有權(quán)也有國家所有、集體所有、個人所有的情形。

不過,我們認為,水工程設(shè)施的投資主體主要為集體所有和個人所有兩種形式。這是因為:第一,前面指出過,水工程不是公益性、大中型水利設(shè)施,允許其它投資主體投資;第二,根據(jù)2004年國務(wù)院《關(guān)于進一步加強農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》和2008年黨中央、國務(wù)院在《關(guān)于切實加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的若干意見》,由于雨水收集設(shè)施更多的在山區(qū)進行,建設(shè)的主體更多為集體和個人,因而,水工程設(shè)施收集的水資源所有權(quán)應(yīng)以集體、個人所有為主要形式,這樣才更符合政策的精神。

[1]甘肅省:實施雨水集蓄利用工程實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用[EB/OL].2003-10-13[2009-11-04].http://ncsl.mwr.gov.cn/infomationlist.do?method=showDetailInfoList&catalogid=21&formId=672.

[2]關(guān)于雨水利用的思考[EB/OL].2008-05-18[2009-12-01].http://b.co188.com/content/207_1076025_1.html.

[3]中國大百科全書出版社《簡明不列顛百科全書》編輯部.簡明不列顛百科全書[M].北京:中國大百科全書出版社,1986:水力詞條.

[4]中國大百科全書總編纂委員會《水利》編輯委員會.中國大百科全書水利[M].北京:中國大百科全書出版社,1992:水資源詞條.

[5]中華人民共和國水利部.2008年中國水資源公報[EB/OL].2010-01-19.http://www.mwr.gov.cn/zwzc/hygb/szygb/qgszygb/201001/t20100119_171051.html.

[6]水法修訂草案:應(yīng)明確界定水資源的定義[N].法制日報,2001-11-28(4).

[7]張學(xué)文.降水量也是一種水資源[N].中國氣象報,2005-03-10(3).

[8]崔建遠.水工程與水權(quán)[J].法律科學(xué),2003,(1):65-72.

Ownership of the Water Resources Collected by Water Engineering Facilities

Zheng Taifu
(L aw Faculty ofHunan Police College,Changsha Hunan410013)

The increasing application of water engineering facilities such as the rainwater collecting one determines that the ownership of the water resources collected by water engineering must be resolved.The fact that precipitation,a kind of free resources,which does not belong neither to the water flow in Constitution nor the water resources in Water Law leads to such a result that both regulations of the ownership of water flow in Constitution and regulations of the water resources in Water Law are not applicable to the water resources collected by water engineering.Resulting,the ownership of the water resources collected by water engineering depends on the ownership of water engineering which concludes the national,collective or private.So,the ownership of the water resources collected by water engineering may be national,collective or private.But the fact that the water engineering is not often a public welfare or medium-sized water facility determines that the main ownerships of water engineering are collective or private.

water resource;water flow;ownership;precipitation;rainwater collecting facilities

X37

A

1008-813(2010)03-0033-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2010.03.009

2010-03-11

鄭太福(1972—),男,河南信陽人,湖南師范大學(xué)法學(xué)院法學(xué)理論碩士研究生畢業(yè),湖南警察學(xué)院法律系副教授,從事民法、經(jīng)濟法研究。