尹珊珊

(吉首大學法學院,湖南吉首416000)

我國農(nóng)村金融屬于典型的二元制結構,正規(guī)金融組織與非正規(guī)金融組織并存。目前,農(nóng)村正規(guī)金融組織是以農(nóng)村信用社為主體,以農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為兩翼,再輔之以郵政儲蓄銀行、新型農(nóng)村金融機構等的多種金融機構并存的格局。非正規(guī)金融組織是相對于正規(guī)金融組織而言的金融形式,也可以稱之為民間金融,其主要包括民間借貸、高利貸、合會、合作基金、集資以及私人錢莊等形式。由于農(nóng)村建設資金的短缺和農(nóng)村金融的邊緣化,非正規(guī)金融逐漸成為農(nóng)村建設的重要金融資源。隨著社會主義新農(nóng)村建設的加速,農(nóng)村金融需求日益增加。這就需要創(chuàng)新農(nóng)村金融供給組織和農(nóng)村金融供給方式,以破解新農(nóng)村建設的資金難題。金融創(chuàng)新與制度創(chuàng)新是結合在一起的,要加快我國的制度創(chuàng)新,必須解決制度供給短缺問題。[1]我國農(nóng)村金融組織立法無法適應農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需求,對農(nóng)村金融組織立法進行完善與制度創(chuàng)新是時代發(fā)展的必然要求。

一、我國農(nóng)村金融組織立法現(xiàn)狀

組織立法是國內外金融的基本立法模式,也是有效規(guī)制金融市場的法制形式。農(nóng)村金融組織法律制度是指有關農(nóng)村金融組織的地位、職能、權利與責任以及彼此之間的相互關系的正式安排與行為規(guī)則。[2]就我國當前農(nóng)村金融組織立法來說,大體上包括兩個方面的立法安排:

(一)農(nóng)村正規(guī)金融組織立法現(xiàn)狀

1995年,《中華人民共和國商業(yè)銀行法》和《中華人民共和國農(nóng)村商業(yè)銀行管理暫行規(guī)定》對農(nóng)村商業(yè)性金融機構的主體地位、業(yè)務范圍、運行方式等進行了較為詳細的規(guī)定。1994年,國務院發(fā)布了《關于組建中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的通知》,批準組建農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行,并通過《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行章程》確定了其業(yè)務管理范圍。以上法律法規(guī)奠定了農(nóng)村商業(yè)性正規(guī)金融組織和政策性金融組織的地位和運行規(guī)則。

目前,在農(nóng)村金融中起主導作用的合作金融還沒有專門立法,其運行規(guī)范主要依照《商業(yè)銀行法》的有關規(guī)定。如《商業(yè)銀行法》第93條規(guī)定:“城市信用合作社、農(nóng)村信用合作社辦理存款,貸款和結算等業(yè)務,適用本法的規(guī)定?！庇捎谵r(nóng)村信用合作社主管機關多次發(fā)生變更,導致規(guī)范其管理的行政法規(guī)與規(guī)章眾多且存在沖突之處。如中國農(nóng)業(yè)銀行于1995年發(fā)布了《農(nóng)村信用合作社等級管理試行辦法》。中國人民銀行于1998年先后發(fā)布了《農(nóng)村信用社與中國農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關系實施方案》、《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》、《農(nóng)村信用合作社機構管理暫行辦法》等規(guī)范性文件。2003年,國務院頒布了《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》、銀監(jiān)會頒布了《農(nóng)村信用社省聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》、《關于農(nóng)村信用社以縣 (市)為單位統(tǒng)一法人工作的指導意見》以及《農(nóng)村合作銀行管理暫行規(guī)定》等規(guī)范性文件。[3]

為了促進農(nóng)村金融組織多元化與滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需求,我國在農(nóng)村金融市場積極試點與逐步推廣了新型農(nóng)村金融機構。截至2008年底,全國共有新型農(nóng)村金融機構107家,其中村鎮(zhèn)銀行91家。[4]新型農(nóng)村金融機構的興起,打破了農(nóng)村信用社對農(nóng)村金融市場的壟斷,形成了以農(nóng)村信用社為主體、村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司等新型農(nóng)村金融機構共存的新格局,一個充滿競爭和活力的農(nóng)村金融市場正在形成。相應地,規(guī)范新型農(nóng)村金融組織的立法破土而出。2006年,銀監(jiān)會發(fā)布了《關于調整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》和《農(nóng)村中小金融機構行政許可事項實施辦法》兩個規(guī)范性文件,為農(nóng)村新型金融機構法治化邁出了關鍵的第一步。為了進一步與規(guī)范農(nóng)村新型金融組織發(fā)展,2007年,銀監(jiān)會先后頒布了《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》、《貸款公司組建審批工作指引》、《貸款公司管理暫行規(guī)定》、《農(nóng)村資金互助合作社組建審批工作指引》、《關于加強村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的意見》等規(guī)范性文件。2008年4月,中國人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關政策的通知》等規(guī)范性文件。從而為農(nóng)村新型金融機構的健康發(fā)展奠定了堅實的法制基礎。

(二)農(nóng)村非正規(guī)金融組織立法現(xiàn)狀

我國正逐漸改變對農(nóng)村非正規(guī)金融組織壓制政策取向,其規(guī)范化與法治化指日可待。2005年5月,人民銀行《2004年中國區(qū)域金融運行報告》提出要正確認識民間金融的補充作用。2009年3月,溫總理在《政府工作報告》也提出積極引導民間金融健康發(fā)展。最近,國務院常務會議通過的《關于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》中提出要加快修訂《貸款通則》和完善農(nóng)村金融體系,這將為農(nóng)村非正規(guī)金融的法律化發(fā)展邁出最為關鍵的一步。但從當前我國金融組織法律制度來看,農(nóng)村非正規(guī)金融組織運行沒有合法性根據(jù)。我國調整非正規(guī)金融組織相關的規(guī)范性法律主要是國務院行政法規(guī)、中國人民銀行、銀監(jiān)會頒布的部門規(guī)章等。如《關于嚴禁擅自批設金融機構、非法辦理金融業(yè)務的緊急通知》、《非法金融機構和非法金融業(yè)務活動取締辦法》、《取締非法金融機構和非法金融業(yè)務活動有關問題的通知》、《整理亂集資亂批設金融機構和亂辦金融業(yè)務實施方案》、《關于取締地下錢莊及打擊高利貸行為的通知》等。上述行政法規(guī)、部門規(guī)章大多是在20世紀90年代全面治理金融市場背景下制定的,其對非法金融機構和非法金融業(yè)務活動的界定以“中國人民銀行批準與否”為界限,凡未經(jīng)中國人民銀行批準設立的金融機構,均認定為非法金融機構。因此,如農(nóng)村合會、私人錢莊、基金會、民間小額借貸、民間集資等均定性為非法金融機構或非法金融業(yè)務活動,都屬于取締對象。毫無疑問,這樣規(guī)制與當時我國金融市場不夠發(fā)達、經(jīng)濟發(fā)展與金融發(fā)展矛盾不為突出的時代背景相適應。

二、我國農(nóng)村金融組織立法存在的問題

從上述農(nóng)村金融組織立法發(fā)展現(xiàn)狀分析可以發(fā)現(xiàn),我國農(nóng)村金融組織立法比較零散,立法層次不高,法制沖突和法制短缺并存。農(nóng)村金融組織立法存在的問題,直接影響到農(nóng)村金融市場的健康發(fā)展與農(nóng)村金融法治化進程。其存在的問題具體如下:

(一)農(nóng)村金融組織立法價值取向無法適應時代發(fā)展需要

我國對農(nóng)村金融組織的干預堅持“安全之上、國家利益優(yōu)先”基本價值目標。國家為了實現(xiàn)這一目標,利用其優(yōu)勢地位,實行“金融抑制政策”,嚴格禁止非正規(guī)金融組織進入農(nóng)村金融市場,并以犧牲農(nóng)村金融市場效率而換取金融安全和實現(xiàn)特定的國家利益。這對于維持農(nóng)村金融市場的穩(wěn)定具有一定的意義,但也導致國有農(nóng)村金融組織壟斷經(jīng)營與農(nóng)村金融資源配置效率的低下,從而阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展進程。如《銀行業(yè)監(jiān)管法》第1條明確規(guī)定銀行業(yè)監(jiān)管目標是:“防范與化解銀行業(yè)風險,保護存款人和其他客戶利益,促使銀行業(yè)健康發(fā)展?！倍摋l對金融效率目標根本沒有提到,這種價值目標明顯弊大于利。其次,出于金融安全的考慮,對農(nóng)村民間金融采取嚴厲的打壓政策,也影響到合理利用民間金融促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。最后,自1997年國有商業(yè)銀行商業(yè)化改革以來,大量撤并縣級以下經(jīng)營機構,導致農(nóng)村信用社在農(nóng)村金融市場上占據(jù)了絕對的壟斷地位。農(nóng)村信用社在農(nóng)村金融市場的壟斷經(jīng)營,不僅增加了農(nóng)戶與農(nóng)村中小企業(yè)融資成本,而且導致農(nóng)村服務質量低下與經(jīng)營效率不高,直接影響到農(nóng)村經(jīng)濟與社會的發(fā)展。

(二)農(nóng)村金融組織立法嚴重缺失

隨著農(nóng)村金融改革的深化和農(nóng)村金融制度研究的深入,專家學者們一致認為,目前農(nóng)村金融改革面臨的最大問題就是金融法律制度的缺失。[5]改革開放以來,我國農(nóng)村經(jīng)濟飛速發(fā)展,而金融組織立法卻遠遠跟不上經(jīng)濟發(fā)展的步伐。當前調整農(nóng)村金融組織的法律制度主要為《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》等基本金融法,而沒有專門針對農(nóng)村金融市場特殊性進行調整的立法。調整農(nóng)村金融組織的立法多為行政法規(guī)與規(guī)章。其次,作為農(nóng)村金融主要形式的——農(nóng)村信用合作社也沒有統(tǒng)一的法律進行規(guī)范,仍然處于多頭管理的格局。最后,缺乏對農(nóng)村民間金融進行規(guī)制的法律制度,嚴重影響到民間金融功效的發(fā)揮與農(nóng)村經(jīng)濟有序發(fā)展;也缺乏對新型農(nóng)村金融組織進行統(tǒng)一規(guī)范的基本立法?？梢?農(nóng)村金融組織立法亟待加強。

(三)農(nóng)村金融組織立法雜亂無序

從現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢來看,農(nóng)村金融立法應該包括農(nóng)村正規(guī)金融組織立法與非正規(guī)金融組織立法。而正規(guī)金融組織立法主要是農(nóng)村商業(yè)銀行、政策性銀行、信用合作社以及新型農(nóng)村金融機構立法,而農(nóng)村非正規(guī)金融組織立法則主要是民間借貸組織、民間互助合作金融組織、私人錢莊等立法。從我國當前農(nóng)村金融組織立法來看,其缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃,比較雜亂與無序。首先,沒有對農(nóng)村金融組織立法進行宏觀和總體性規(guī)范的基本立法,致使眾多的立法無法形成層次清晰、有序配合的有機整體。其次,農(nóng)村金融組織立法層次較低,大部分立法表現(xiàn)為行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī),立法層次不高,直接影響到農(nóng)村金融組織立法的適用和功能的發(fā)揮。最后,農(nóng)村金融組織立法缺乏針對農(nóng)村金融發(fā)展特殊性的制度設計,導致大多數(shù)的農(nóng)村金融法律制度缺乏應有的執(zhí)行力和實效性。

(四)農(nóng)村金融組織立法之間存在眾多沖突

我國許多金融組織立法出臺后經(jīng)濟社會發(fā)展變化較大,致使前后立法價值取向變化大,必然導致不同時段不同價值取向指導的農(nóng)村金融組織法之間的相互沖突。其次,金融組織法的修改無法跟上時代發(fā)展需要,導致立法之間存在沖突與矛盾之處。如《貸款通則》是依據(jù)《中國人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》制定,但在2003年12月,后兩部法律經(jīng)全國人大常委修改,同時頒布了《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》,三部銀行法重新調整了政府主管部門的職責和貸款行為主體的權利義務關系,改變了現(xiàn)行《貸款通則》一些基本規(guī)定。最后,許多農(nóng)村金融組織立法多為部委規(guī)章,而這些部委規(guī)章往往從部門利益出發(fā)考慮問題,不可避免地造成了規(guī)范農(nóng)村金融組織立法之間的相互沖突。

三、我國農(nóng)村金融組織立法的完善對策

在分析農(nóng)村金融組織立法存在問題基礎上,順應農(nóng)村金融體制改革發(fā)展趨勢,針對農(nóng)村金融立法存在問題而進行必要的完善與創(chuàng)新,這不僅是農(nóng)村金融組織立法發(fā)展的需要,也是促進社會主義新農(nóng)村建設的必然選擇。農(nóng)村金融組織立法的完善,應以形成多元化農(nóng)村金融組織、促進農(nóng)村金融市場合理競爭和提高農(nóng)村金融資源配置效率為基本目標。農(nóng)村金融組織立法的完善與創(chuàng)新應該從以下方面著手:

(一)重構農(nóng)村金融組織立法價值目標

價值取向是立法活動的基本性指導思想和行為準則,決定著立法框架和具體制度的設計。重構農(nóng)村金融組織立法價值取向是從根本上完善金融組織立法的基石。我國應創(chuàng)新農(nóng)村金融組織干預價值取向,實現(xiàn)從重安全向效率與安全并重。在市場經(jīng)濟縱深發(fā)展和新農(nóng)村建設快速推進的當今,在堅持安全價值基本價值不變的同時,實現(xiàn)由靜態(tài)金融安全向動態(tài)安全價值取向轉變,并通過提高金融配置效率來保障金融安全。也要轉變之重安全的價值觀,實現(xiàn)金融安全與金融效率價值的和諧相處,確立有效率的安全觀與安全的效率觀,改變過去對金融安全價值的過分強調。引導與鼓勵民間資本進入農(nóng)村金融市場,打破農(nóng)村金融市場壟斷局面,形成多層次多所有制的金融組織相互競爭的新型農(nóng)村金融市場。農(nóng)村金融組織立法應該選擇安全與效率并重、管制與競爭同在、集中與民主互動的多價值和諧共處價值目標。

(二)完善農(nóng)村金融組織立法層次結構

我國農(nóng)村金融組織立法層次低,立法體系混亂,直接影響到其效力和實施效果。大量新型農(nóng)村金融組織的出現(xiàn),法律更是跟不上金融組織的發(fā)展速度。法律的滯后性必將給金融市場的有序發(fā)展造成阻礙。在放寬市場準入條件的同時,完善農(nóng)村金融組織立法層次結構極其必要。這不僅要求對已有成熟金融租住相應制定相關的法律,而且對新興金融組織最好能超前立法,而不是讓其無序發(fā)展和出現(xiàn)問題才對其進行法律規(guī)制。筆者認為應以在農(nóng)村金融組織基本法基礎上,依照“一種銀行組織制定一部法律規(guī)范”的基本思路,全面提高農(nóng)村金融組織立法層次。首先,制定《農(nóng)村金融組織基本法》,就農(nóng)村金融立法的基本制度進行規(guī)定。其次,在此基礎上分別制定《農(nóng)村政策性銀行法》、《農(nóng)村合作制銀行法》、《農(nóng)村非銀行金融組織法》、《農(nóng)村民間金融管理法》、《農(nóng)村保險法》、《農(nóng)村證券法》等,以普遍提高當前農(nóng)村金融組織立法層次,充分體現(xiàn)政府對農(nóng)村金融發(fā)展的特殊政策與有待,增強各種金融組織為“三農(nóng)”服務的針對性。最后,為進一步落實法律目標,可以從具體組織法之下制定實施細則和行政性法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章,形成一個相互協(xié)調的法律體系。

(三)完善農(nóng)村金融組織準入制度

我國對農(nóng)村金融市場準入比較嚴格,導致農(nóng)村金融市場不發(fā)達和金融工具少,嚴重影響到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。在農(nóng)村金融市場準入基本條件中,我國應根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展情況適當降低金融組織的最低資本制度。目前,我國法律規(guī)定商業(yè)銀行的最低注冊資本為10億元,農(nóng)村信用社的最低注冊資本為1 000萬元。如農(nóng)村合作金融組織,由于其為相互熟悉,相互信賴的農(nóng)民自愿聯(lián)合起來的金融互助合作組織,成員覆蓋地域范圍小,資金集中能力低。在農(nóng)村經(jīng)濟不是很發(fā)達的現(xiàn)實情況下,盲目追求小范圍內的農(nóng)民社員聯(lián)合能形成千萬元甚至更多的資本金規(guī)模,不科學也不符合實際情況。雖然新型農(nóng)村金融組織在最低注冊資本上有了調整,但其門檻仍然過高。農(nóng)村金融組織立法也應該打破對金融資本所有制的嚴格限制,鼓勵多種資本進入農(nóng)村金融組織、特別是允許民間資本組建多種形式的農(nóng)村金融組織。從而使農(nóng)村金融的服務對象、服務項目、服務手段實現(xiàn)多元化,促進農(nóng)村信用業(yè)務、保險業(yè)務、證券業(yè)務及其他金融業(yè)務的開發(fā),推進多層次資本市場體系建設,提高農(nóng)村金融組織網(wǎng)點覆蓋率,滿足農(nóng)村發(fā)展對金融的需求。

(四)完善農(nóng)村非正規(guī)金融組織立法

非正規(guī)金融組織順應了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和市場需求,對豐富農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營資金供給、提高農(nóng)村金融效率、擴展農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)融資資渠道、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展等方面起了積極的作用。但因其農(nóng)村非正規(guī)金融組織運行不規(guī)范,缺乏法律的規(guī)制,加上其本身的高投機性和高風險性,導致其帶來了一系列經(jīng)濟與社會問題。實現(xiàn)農(nóng)村非正規(guī)金融組織法律化是充分發(fā)其功效、減少其弊端的關鍵。通過立法的形式確立非正規(guī)金融組織的法律主體地位,并明確規(guī)定合法民間金融與非法民間金融的界限,這樣才有利于對其加以引導,減少金融風險,消除社會不穩(wěn)定因素。如農(nóng)村金融領域最原始的互助合作形式——合會,其可以說是合作金融發(fā)展的雛形,如果在其運行過程中法律加以規(guī)制,金融風險是可以控制的?？梢酝ㄟ^規(guī)范合會會員人數(shù),合會標金、會金以及利息上限等引導其健康發(fā)展。合會的規(guī)范化運作,將加強其抵御風險的能力,這能很好地解決農(nóng)村融資困難問題。在對非正規(guī)金融法律規(guī)制時,應該將國家相關的產(chǎn)業(yè)政策融入法律規(guī)定中,引導與鼓勵非正規(guī)金融組織發(fā)展符合國家政策,起到增加農(nóng)村金融供給和有效促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構調控等的金融組織。

(五)完善農(nóng)村金融組織監(jiān)管立法

農(nóng)村金融組織與城市金融組織具有不同的特點,其運行的規(guī)模、風險控制和服務對象都具有特殊性。因此,對農(nóng)村金融組織的監(jiān)管不能完全照搬城市金融組織的監(jiān)管方式,而應該依據(jù)農(nóng)村金融組織發(fā)展的特殊規(guī)律創(chuàng)新監(jiān)管方式。首先,建立健全監(jiān)管體系,逐步形成以銀監(jiān)會為核心,各個農(nóng)村金融機構強化內部稽核為基礎,社會審計部門共同監(jiān)督為補充的金融風險監(jiān)管社會網(wǎng)絡系統(tǒng),建立有學的政策協(xié)調和信息共享機制。[6]其次,創(chuàng)新農(nóng)村金融組織監(jiān)管模式,對不同類型的農(nóng)村民間金融組織確立不同的監(jiān)管主體,對于商業(yè)性的農(nóng)村民家金融由銀監(jiān)會負責監(jiān)管,對于合作性的農(nóng)村金融組織建議下放監(jiān)管權,由省級政府負責監(jiān)管。而對于農(nóng)村新型中小金融機構和非正規(guī)金融組織,建議由市級政府負責監(jiān)管。這樣不僅有利于激發(fā)地方政府監(jiān)管信息優(yōu)勢和監(jiān)管熱情,也有利于地方政府依據(jù)地方農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需要而活躍農(nóng)村金融市場。在實現(xiàn)非正規(guī)金融法律化基礎上創(chuàng)新其監(jiān)管模式,強化審慎監(jiān)管,建立風險預警制度。最后,疏通農(nóng)村金融組織退市機制,建立金融主體市場約束機制,建立存款人保險制度,以減少農(nóng)村金融組織退市后帶來的社會問題。

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