王長平

（東南大學法學院,江蘇南京 211189）

論我國農民參政權
——基于2009年《選舉法修正案草案》的現(xiàn)實思考

王長平

（東南大學法學院,江蘇南京 211189）

政治參與是衡量政治現(xiàn)代化的重要指標,是民主政治的重要內容。農民是中國最大的群體,卻是政治參與的邊緣群體。《選舉法修正案草案》有望使農民獲得真正意義上的平等選舉權,更有機會參與國家政治生活;但應該在對其肯定的同時,更多地從我國農民參政所處的現(xiàn)狀思考,通過對農民參政影響因素及現(xiàn)狀分析,探尋一條適合國情的農民參政權的實現(xiàn)路徑。

農民;選舉;政治參與;影響因素;路徑選擇

2009年10月27日,在北京舉行的十一屆全國人大常委會第十一次會議上,《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法修正案（草案）》被提交會議審議。此次選舉法修改涉及原選舉法中的若干條款,其中,最引人關注的是擬將城鄉(xiāng)按照“四比一”的比例選舉人大代表的規(guī)定修改為“一比一”。這一草案如獲通過,備受爭議的“農民1/4選舉權”條款有望成為歷史,農村居民和城市居民將迎來同票同權的新局面。標志著我國實現(xiàn)了真正意義上的平等選舉,農民將更加廣泛的參與到國家公共事務的管理中來。最終有利于農民政治權利的實現(xiàn)和利益的表達及維護。

一、引發(fā)的對農民參政的現(xiàn)實主義思考

選舉法修正案草案體現(xiàn)了民主法治、權利平等精神,推進我國民主政治發(fā)展具有重大意義;然而我們在振臂歡呼的同時,是否更應該理性地從農民所處的現(xiàn)狀來思考問題?！皡⑴c權的平等未必能實現(xiàn)參與的真正平等。在政治權利平等的情況下,還是會出現(xiàn)不平等的參與,然后導致不平等的代表,最后導致不平等的政治影響?！盵1]基于農民所處的經(jīng)濟、文化弱勢地位,作為政治的邊緣化群體;在我國現(xiàn)行體制下,由于選舉制度、人大制度的不完善及實施不到位,對大多數(shù)農民來說“形式平等”也許只是一個維護政治尊嚴的標簽、一個政治平等的口號,他們實際能得到的不過是他們本來就應該就享有的“形式上的非歧視待遇”。這些不是他們想要的,他們對此也缺乏熱情,他們需要的是一種貼近自身的、能夠發(fā)出聲音的渠道;是一塊維護自身利益不被任意侵害的盾牌。

然而,農民代表是否能真正代表農民利益?農民代表數(shù)量是否能增加?農民話語權分量是否能增加?這些也是我們不得不考慮,因為背后支撐農民代表的是數(shù)量雖眾但經(jīng)濟生產力極不發(fā)達的農村。隨著政治經(jīng)濟的發(fā)展,農民最終要成為政治舞臺博弈中的一方,哪怕只是配角?，F(xiàn)在,我們需要做的就是登臺博弈前的政治預熱,所以農民政治參政權利的實現(xiàn)應首先著手解決小問題,從農民身邊的現(xiàn)有參政制度完善抓起,從制度實踐抓起,農民參政“提量”更要“提質”。這也是廣大農民殷切期盼和熱心參與的。拉斯韋爾曾指出:“各種政治運動的生命來自傾注在公眾目的上的私人感情。”這種利益與人們越貼近,人們對它的追求就越迫切,由它引起的參與動機就越強烈,反之也是如此。[2]本文試圖通過探析當前中國農民政治參與的現(xiàn)狀,為如何提高當前中國農民的政治參與水平提出可行性對策,探尋一條農民參政權由法定權利向實有權利轉變的路徑。

二、對農民參政權的界定

（一）農民參政權的概念

參政權,是指公民依法享有的參與國家政治生活、社會組織和管理活動的權利。[3]包括公民所享有的參與國家政治生活和社會組織管理活動的選舉權、被選舉權、罷免權、復決權等多項政治權利?！皡⒄嗍且豁椫匾娜藱?是人權的靈魂,必須給與充分的重視和保障”。[4]參照參政權概念,筆者提出農民參政權概念,即指農民依法享有參與國家政治生活、社會組織和管理活動的權利,是農民人權的一種。為了獲得更直觀形象、貼近現(xiàn)實的表達效果,我們也可以將其表述為,農民參政權指農民群眾依法享有的,通過合法的方式和途徑參與公共事務管理、影響黨和政府及自治組織的干部及其決策的政治權利。

（二）農民參政范圍、方式

根據(jù)中國現(xiàn)行憲法,公民享有廣泛的參與國家管理的權利。如公民有選舉權和被選舉權;對于國家機關和國家工作人員,有提出批評和建議的權利;對于國家機關和國家工作人員的違法失職行為,有提出申訴、控告或者檢舉的權利?！妒澜缛藱嘈浴返?1條規(guī)定了參政權:“（一）人人有直接或通過自由選擇的代表參與治理本國的權利。（二）人人有平等機會參加本國公務的權利?！薄豆駲嗬驼螜嗬麌H公約》第25條作了類似的規(guī)定:“每個公民有:（一）直接或通過自由選擇的代表參與公共事務;（二）在一般的平等的條件下,參加本國公務?！蔽覈鴳椃ǖ诙l第三款也規(guī)定:“人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經(jīng)濟和文化事務,管理社會事務?！?/p>

根據(jù)以上理解,并結合我國農民現(xiàn)實情況?？梢园盐覈r民參政權的范圍及方式從廣義角度界定,概括如下:第一,通過行使選舉權和被選舉權或擔任公共職務,參與國家管理活動;第二,參與村民基層自治組織,參與公共事務管理活動。第三,行使申訴、控告、檢舉等政治性權利,在我國主要表現(xiàn)為信訪制度。第四,與參加公共事務管理密切相關的一些權利,如政治平等權、政治知情權、政治性的言論出版、結社權和公民監(jiān)督權等也屬于農民參政權不可缺少的一部分,應給與充分重視和保障。

三、我國農民參政影響因素及現(xiàn)狀分析

探尋解決問題的路徑,必須先了解問題,抓住問題的關鍵所在。對于農民政治參與問題的產生是多層次、多方面因素綜合作用的結果,從宏觀環(huán)境層面考慮,農民政治參與的環(huán)境因素主要包括經(jīng)濟環(huán)境、體制環(huán)境、文化環(huán)境等。

（一）經(jīng)濟因素。經(jīng)濟因素是影響農民政治參與的決定性因素。當前,我國農民政治參與水平還比較低,這與農村生產力不發(fā)達、社會主義市場經(jīng)濟還沒有充分發(fā)展有關系。奧羅姆曾指出,“人的經(jīng)濟地位和政治參與之間存在著相當明確的關聯(lián)”。也就是說,一個人在社會分層等級中的經(jīng)濟地位越高,他的政治參與機率也就越高?！皬娜珖秶?農村明顯落后于城市,農村的經(jīng)濟發(fā)展不高,人均純收入很低。還有些偏遠山區(qū),農民尚未解決溫飽問題,還在為生計而奔波,他們根本沒有更多的時間和精力去過問政治,也無興趣過問政治。即使參與政治,也是消極被動參與。貧窮成為制約他們參與政治的首要因素?！盵5]經(jīng)濟基礎決定上層建筑,只有讓廣大農村和農民真正發(fā)達起來、富裕起來,農民才能真正獲得更強的話語權。作為政府,就應從重視和關注“三農”入手,繼續(xù)深化農村經(jīng)濟體制改革,加大科技、資金投入力度,大力發(fā)展農村經(jīng)濟。

（二）政治制度因素。當前影響和制約農民政治參與問題的制度根源,是沒有形成健全的政治參與民主運行機制和程序?；鶎愚r民參政制度在促進和保障農民政治參與方面存在滯后性,無法滿足農民利益表達和政治參與的需要。集中表現(xiàn)為:1.農村基層人大制度尚存一些實踐問題。農民人大代表的代表性不足,不能真正代表農民利益;選民獲知候選人情況的信息渠道尚不暢通,難以保證當選的人大代表的質量,導致選民參與熱情不高;選民的監(jiān)督權尚未充分行使,具體的監(jiān)督機制還沒有建立起來,選民的監(jiān)督權和罷免權不能得到充分行使。2.村民自治組織的職能未能充分發(fā)揮。村民自治是當前我國農民進行政治參與的重要方式之一。但地方村民自治制度不健全,村民議事會制度、村務公開制度等并沒有建立起來,村民也就無從參與。另外,措施不夠配套、完備,并缺乏可操作性,導致農民政治參與難以落實。3.信訪渠道不暢。信訪制度未能從根本上滿足農民政治參與的制度化要求。主要表現(xiàn)在:“雖然確定了‘分級負責、歸口管理’的基本原則,但對如何確定各級各部門的職責卻沒有一個嚴格的標準,造成各部門均可以以各種理由推諉農民的信訪請求。同時由于信訪實行垂直領導體制,造成農民在信訪或上訪至上級部門時,往往又被批轉下來,這樣的重復往來,增大了信訪工作的難度,使問題長期得不到解決甚至于復雜化,大多數(shù)問題最終不了了之。”[5]

（三）文化環(huán)境因素。文化因素即村民的受教育程度和傳統(tǒng)政治文化的影響也在其中起了很大的作用。傳統(tǒng)的思想政治文化影響著農民的政治參與。比如家庭意識、人情觀念、鄉(xiāng)土觀念和無爭無為思想等根深蒂固的文化意識,仍然深深地影響著當代農民的生活方式和行為方式。另外,農民的受教育程度也制約著農民的政治參與。當公民的知識文化素養(yǎng)普遍偏低時,就會導致公民對公共事務參與排斥性和低效性。因為,“如果你覺得你的知識太有限了,不能有所作為,你就不大會介入政治,似乎在每個國家中,有很多人都覺得他們對政治不甚了解,他們中的一些人完全避開政治是不足為奇的?！盵6]另外,我國的公民意識還處于培育和發(fā)展過程中,公民的責任意識和主人翁意識仍然有待加強。為此,我國應繼續(xù)加強農村教育投入,培育農民公民意識,全面提升國民素質。

四、農民參政權實現(xiàn)的路徑選擇

通過上文對農民參政影響因素的分析,筆者認為,影響農民參政的因素中,經(jīng)濟是基礎因素,起決定作用;制度是核心因素,是關鍵所在;文化是必備因素,起補充作用。經(jīng)濟基礎的增強、文化素質的提高是否能獲得相應的參政效果,依賴于通暢的制度渠道的建立。而且,我國農民參政制度的現(xiàn)狀已滯后于農村經(jīng)濟文化的發(fā)展需求;所以,農民參政權的實現(xiàn)應從制度入手?？紤]到我國現(xiàn)行政治體制改革的緩慢進程,農民參政制度的完善和創(chuàng)新,還需從基層做起。美國學者卡羅爾·佩特曼在其《參與和民主理論》一書中轉述密爾的觀點時寫道:“如果人們還沒有在地方層次上準備好參與,全國性政府的普選和參與是沒有用的,正是在地方層次上人們學會了如何管理自己?！盵7]以村民自治為基石,依靠基層選舉自下而上組織國家政權的民主模式,更符合中國國情和廣大農民的現(xiàn)實利益。另外,不斷提高農民的組織化程度、加強參政權利的保障和救濟也不容忽視。

（一）首先發(fā)揮現(xiàn)有制度的作用,在此基礎上推進體制改革。農民政治參與若想得到有效實現(xiàn),必須獲得暢通的參與渠道,并使參與過程制度化。當前農民政治參與的制度化形式主要體現(xiàn)在參與基層民主選舉和投票活動上面,如縣鄉(xiāng)人大代表的選舉和罷免、村民代表的選舉和罷免、村民委員會選舉等。

1.農村基層自治制度。村民自治制度是當前我國農民進行政治參與的重要渠道。因此,應從完善村民自治制度著手,在農民基層組織中真正實現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。完善的村民自治組織,選舉是關鍵,同時建立健全其他保障農民政治知情權、監(jiān)督權等其他農民政治性權利的機制。對于廣大農民來說,農村的自治管理活動是最貼近自身、最具參與性的政治活動。完善的村民自治制度將是農民真正走向政治舞臺的主推手。目前,村民自治組織的職能不能充分發(fā)揮,自治制度還不完善。在村民自治制度設計和實踐方面還存在著一些問題。要真正發(fā)揮農村基層自治制度的效果,應做到以下幾點:第一,建立健全以“兩推一選”和“公開競選”為主要內容的民主選舉制度,嚴格依照《村民委員會組織法》和相關法規(guī)、政策運行村委選舉程序,加強選舉監(jiān)督;把黨組織的意圖與群眾意愿有機結合起來,通過法定程序選出滿意的人選。第二,建立健全以村民會議和村民代表會議為主要載體的民主決策制度,保證決策內容的合法性、合理性;決策過程的民主性、透明性。第三、建立健全以村務公開、民主評議為主要手段的民主監(jiān)督制度。保障村民應有的知情權、參與權和監(jiān)督權,村民知情權和監(jiān)督權的實現(xiàn)是村民參政的基礎前提和最終保障。第四,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嚴格依法進行工作指導,充分尊重民意。

2.縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大制度?？h鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是最基層的地方國家權力機關,是農民實現(xiàn)真正意義上的參與國家政權的前沿平臺,是農民制度化民意表達的重要渠道。但目前,我國縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大制度在具體的運行中仍存在著問題,急需解決。一方面,根據(jù)近年來的基層人大選舉的調研情,表現(xiàn)在:不平等、不公開和隨意劃分選區(qū);不讓符合法律規(guī)定的選民參加登記;不按多數(shù)選民的意見確定正式候選人;打擊進行選舉宣傳的候選人;以大量委托投票的方式和不公開計票的方式舞弊;選舉委員會不處理選舉爭議等等。單就農民參政權的實現(xiàn)來說,其中最重要的、最具普遍性的一方面是人大代表選舉中的候選人提名、確定制度還不夠完善。從目前的人大選舉組織上看,中國共產黨通過對選舉委員會的領導,層層把關,保證黨推薦的候選人當選,在很大程度上限制了農民的選舉權和被選舉權。選舉一般分三步即推選初步候選人、醞釀正式候選人和投票選舉正式代表,其中關鍵是正式候選人的確定。只有健全和細化候選人遴選機制,嚴格依法運行,保證候選人的產生充分尊重和體現(xiàn)民意,才能實現(xiàn)“人民代表人民選,人民代表為人民”。另一方面,為保證農民話語權和利益表達效果的實現(xiàn),還必須強化保障、全面提升縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大工作地位。建立健全人大對政府的監(jiān)督制約機制,能真正起作用的組織才是廣大農民群眾所向往的。

3.信訪制度。信訪權是我國公民特有的參政權,它是公民以信訪的方式向各級國家機關及其工作人員反映問題,提出要求和建議,進行申訴、控告和檢舉,促使有關部門處理解決并給予答復的權利。信訪是農民與政府對話、參與政府事務的重要渠道。它有助于將農民的利益訴求以更靈活的方式反映給決策層,同時對公權力侵權行為給予有效的監(jiān)督和制約,從而維護農民的切身利益。信訪制度效果的充分發(fā)揮依賴于完善的制度基礎,筆者贊同如下具體做法:“明確各級黨委和政府的信訪責任,加大解決信訪問題的力度;整合各種社會矛盾調處機構,規(guī)范信訪部門職能權力,形成“大信訪”格局;全面落實信訪工作責任制和責任追究制,以解決信訪突出問題為重點,建立完善信訪工作的長效機制;進一步強化初信初訪辦理者的責任意識,特別是要落實好“首問責任制”、“首辦責任制”;堅持和完善領導接待群眾日制度,做好信訪簡報、摘報工作,加大信息反饋、調查研究和督察的工作力度?！盵8]

（二）鼓勵基層政治民主創(chuàng)新,拓寬農民參政議政渠道?；鶎右幌蚴敲裰髡胃母锏那把仃嚨?應當擔負起政治民主創(chuàng)新的先鋒,不斷探索農民參政議政的新途徑?？h鄉(xiāng)基層政權機關及其部門應在黨和國務院不斷推動民主政治建設的號召下,在遵循憲法、法律規(guī)定的基礎上不斷開創(chuàng)民主政治新形式,同時給予基層組織的自治創(chuàng)新更多的支持和指導,讓更多的農民更有效地參與到公共事務的管理中來。近年來,基層政治民主創(chuàng)新成果不斷,也收到了良好的效果。如:山東濟寧嘉祥縣紙坊鎮(zhèn)創(chuàng)造性地推行了以“傾聽農民呼聲,按農民意愿辦事”為主要內容的村民代表議案制,進一步完善了農民參政議政的工作機制;[9]河北省南河縣設立農民“參政日”制度,讓村民“參政”議事。讓農民群眾從被管理者的角色走出來,用自己的智慧來管理自己的事,為新形勢下如何科學合理地管理村政務探出了一條有效的路子;河南安陽召開土地規(guī)劃局部調整聽證會政府,通過邀請群眾參加聽證會的方式征求意見”調動農民參政議政積極性。

（三）提高農民組織化程度,培養(yǎng)農民的公民意識和政治參與熱情?，F(xiàn)代經(jīng)濟學理論認為,一個社會群體對整個社會產生的影響力,主要取決于它的組織化程度,而不是人數(shù)的多寡。因此,要想提高農民政治參與水平,必須探尋合理的組織化途徑。為此,應建立類似“工會組織”那樣由農民參加的全國性自治性組織,如農民協(xié)會組織。同時,為保證工作效率和組織化效果,還可細分分為城市農民工協(xié)會、種植業(yè)農戶協(xié)會和養(yǎng)殖業(yè)農戶協(xié)會等?！稗r民通過參加農民協(xié)會可以學會如何管理公共事務,如何維護自身利益,有利于提高他們的政治參與能力和水平。農民還可以成立其他民間組織,在此基礎上,逐步發(fā)展代表農民利益的合法政治性團體,通過這些團體形成農民的強大群體力量,增強農民對政策的影響力?！盵10]

（四）對于農民參政權及其相關權利必須給與充分的保障和救濟。政治平等權、政治知情權、政治性的言論出版、結社權和公民監(jiān)督權等權利極易受到公權力侵害。如作為政治參與前提的政治知情權是農民積極參政的先決條件,侵犯此類權利的事件時有發(fā)生,如“江西禁書事件”至今仍警醒著我們。首先,在立法上明確具體規(guī)定農民享有的參政權范圍,將憲法權利具體化、明確化。立法過程中遵循平等原則,“農民政治參與的前提是農民作為社會主體的平等性,這是農民平等權的應有之意”[11]。其次,在執(zhí)法、司法上嚴格保護,尤其防止公權力的侵害,加強司法救濟強度。另外,還必須從制度設計與物質保障上作出長期的、重大的努力,從戶籍制度、城鄉(xiāng)二元體制改革等方面著手加快改革進程。

[1]王紹光.民主四講[M].北京:三聯(lián)書店出版社, 2008.207.

[2]宋春紅.中國農民政治參與的現(xiàn)狀探析及對策研究[D].湖南大學學位論文,2004.

[3]鄧成明,楊松才.公民權利和政治權利國際公約若干問題研究[M].湖南人民出版社,2007.154.

[4]徐顯明.人權的體系與分類[J].中國社會科學,2000, （6）.

[5]胡弘弘,趙濤.農民政治參與的現(xiàn)狀考察[J].四川師范大學學報,2009,（2）.

[6][美]羅伯特·達爾.現(xiàn)代政治分析[M].王滬寧譯.上海:上海譯文出版社,1987.

[7][美]卡羅爾·佩特曼.參與和民主理論[M].陳堯譯.上海:上海人民出版社,2006.29.

[8]潘彩霞,王建立.法治視角下信訪制度的完善與創(chuàng)新[EB/OL].人民網(wǎng)-人民論壇.2009/11/24.

[9]胡輝.民主與法制[N].濟寧日報,2005-11-2.

[10]懂樹華.農民參政的路徑選擇[J].浙江人大,2005, （7）.

[11]龔向和,劉耀輝.農民政治參與——解決農民問題的有效路徑[J].湖南公安高等?？茖W校學報,2007,（4）.

Key works:peasant;vote;participation in politics;influence factors;route choice

On the right of Participate in Politics of Chinese Peasants——Reality Thought on 2009“ElectoralLaw AmendmentDraft”

WANG Chang-ping
（Law School of SoutheastUniversity,Nanjing,211189,Jiangsu）

Participation in political affairs is the i mportant index to judge the modernization of politics and an important content of democratic politics.The peasant is the biggest group in China,but also a marginal group in political participation.The“ElectoralLaw AmendmentDraft”makes it possible that peasants gain the equal vote right in its realmeaning and getmore involved in the country’s political life.However,more thoughts on current situation should be given from the political status quo of Chinese peasants while affir ming it.The writer tries to seek for a suitable route to achieve the peasants’participation in politics through analyzing the factors influencing peasants’participation in politics.

D621

A

1008-7575（2010）02-0009-004

2010-03-06

王長平（1985-）,男,山東鄒城人,東南大學法學院碩士研究生,研究方向為憲法學、行政法學。

（責任編輯:葉劍波）