范瑩瑩,王中華

(1.安徽三聯(lián)學(xué)院工商管理系,合肥 230601;2.安徽大學(xué)政治學(xué)系,合肥 230039)

公開與監(jiān)督:讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行
——從《道路交通安全法》第 73條修改議案談起

范瑩瑩1,王中華2

(1.安徽三聯(lián)學(xué)院工商管理系,合肥 230601;2.安徽大學(xué)政治學(xué)系,合肥 230039)

根據(jù)現(xiàn)行的《道路交通安全法》第 73條及其相關(guān)法律規(guī)定,公安機(jī)關(guān)交通部門的交通事故責(zé)任認(rèn)定行為不屬于具體行政行為,因此不在行政訴訟和行政復(fù)議受案范圍之內(nèi),一名全國人大代表對此提出質(zhì)疑并且提出修改議案。為了實(shí)施有效的監(jiān)督,可以通過行政訴訟和行政復(fù)議,由人民法院和公安機(jī)關(guān)交通部門的上級政府機(jī)構(gòu)監(jiān)督交通事故責(zé)任認(rèn)定行為;可以讓檢察機(jī)關(guān)和政府律師共同參與監(jiān)督交通事故責(zé)任認(rèn)定行為;還可以引入聽證制度,對交通事故責(zé)任認(rèn)定行為舉行公開的聽證。

《道路交通安全法》第 73條;交通事故責(zé)任認(rèn)定行為;具體行政行為;外部監(jiān)督機(jī)制;聽證制度

近年來因司機(jī)醉酒駕車引發(fā)的惡性交通事故,引起了當(dāng)前國人的高度關(guān)注,大家都在熱議如何從完善立法角度加大對醉酒駕車行為的懲處力度。我們認(rèn)為在考慮如何進(jìn)一步規(guī)范駕駛?cè)诵袨榈耐瑫r(shí),必須對公共權(quán)力同樣保持高度的警惕,因?yàn)椤缎谭ā泛汀兜缆方煌ò踩ā返确煞ㄒ?guī)調(diào)整的對象不僅涉及到駕駛?cè)?還涉及到執(zhí)法部門——公安機(jī)關(guān)交通管理部門及其工作人員 (交警),因?yàn)槿魏我环叫袨榈氖Х抖紩?huì)導(dǎo)致社會(huì)秩序的紊亂。

一、全國人大代表遲夙生律師關(guān)于《道路交通安全法》第73條的修改議案

《道路交通安全法》的條文本身設(shè)置是否合理、合法直接關(guān)系到預(yù)期的立法的目的和宗旨能否實(shí)現(xiàn)。在《道路交通安全法》實(shí)施的過程中,律師出身的全國人大代表遲夙生以其敏銳的職業(yè)眼光覺察到其中的第 73條存在不少的問題。在 2005年 3月全國人民代表大會(huì)開會(huì)期間,遲夙生律師提出了對《道路交通安全法》第 73條進(jìn)行緊急修改的議案?！八趯?shí)際工作中發(fā)現(xiàn),新的《道路交通安全法》第 73條將公安機(jī)關(guān)在交通事故發(fā)生后出具的交通事故責(zé)任認(rèn)定書改為交通事故認(rèn)定書,加大了法院審判的難度,增加了交警認(rèn)定事故的隨意性,而對交通事故認(rèn)定有異議的當(dāng)事人因?yàn)闊o法得到法律的救濟(jì),只有上訪。遲夙生建議,緊急修改《道路交通安全法》第 73條,減少涉法上訪現(xiàn)象?！盵1]《道路交通安全法》第 73條規(guī)定:“公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)交通事故現(xiàn)場勘驗(yàn)、檢查、調(diào)查情況和有關(guān)的檢驗(yàn)、鑒定結(jié)論,及時(shí)制作交通事故認(rèn)定書,作為處理交通事故的證據(jù)。交通事故認(rèn)定書應(yīng)當(dāng)載明交通事故的基本事實(shí)、成因和當(dāng)事人的責(zé)任,并送達(dá)當(dāng)事人?！彼罢J(rèn)為這個(gè)規(guī)定實(shí)際上取消了幾十年來傳統(tǒng)的由公安機(jī)關(guān)交通部門出具的《交通事故責(zé)任認(rèn)定書》,人民法院依據(jù)這個(gè)劃分事故各方當(dāng)事人責(zé)任的做法,但認(rèn)定的權(quán)力卻沒有轉(zhuǎn)移,認(rèn)定的職權(quán)成了沒有復(fù)議與訴訟程序監(jiān)督的特權(quán)”,“《道路交通安全法》第 73條還與現(xiàn)行的行政復(fù)議法不一致。行政復(fù)議法的基本程序是對行政機(jī)關(guān)的行為可以復(fù)議,而這里的規(guī)定則完全相?！?“第 73條執(zhí)行的結(jié)果,助長了公安機(jī)關(guān)交通管理部門對事故認(rèn)定的隨意性,助長了腐敗?！盵2]

二、關(guān)于交通事故責(zé)任認(rèn)定行為是否屬于行政訴訟和行政復(fù)議受案范圍的爭議

正如遲夙生代表所言,當(dāng)事人如果對公安機(jī)關(guān)交通部門出具的《交通事故認(rèn)定書》不服,按照目前的相關(guān)法律規(guī)定卻不能對此向人民法院提起行政訴訟和向公安機(jī)關(guān)交通部門的上級政府機(jī)構(gòu)提起行政復(fù)議,也就是說,當(dāng)事人除了向上級公安機(jī)關(guān)交通管理部門申訴和向人民法院提起民事訴訟外以外就沒有其他有效的權(quán)利救濟(jì)途徑,問題在于申訴和提起民事訴訟這兩條權(quán)利救濟(jì)途徑對保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利是否充分、有效和公正?交通事故責(zé)任認(rèn)定行為到底是否屬于具體行政行為?把它排除在行政訴訟和行政復(fù)議的受理范圍之外是否合理?這樣規(guī)定對公安機(jī)關(guān)交通部門在交通事故責(zé)任認(rèn)定時(shí)的執(zhí)法行為會(huì)產(chǎn)生哪些影響?

1.從當(dāng)事人申訴和提起民事訴訟這兩條權(quán)利救濟(jì)途徑的實(shí)際效果來看

一方面從申訴來看,申訴并不是有關(guān)政府機(jī)關(guān)必須啟動(dòng)的法定程序,而當(dāng)事人的申訴能否被接受是一個(gè)未知數(shù),主動(dòng)權(quán)無疑不在當(dāng)事人手中。申訴對當(dāng)事人來說就是意味著漫長的上訪道路的開始,為此拖上幾年甚至更長的時(shí)間卻沒有結(jié)果的現(xiàn)象并不少見,這樣無疑加重了當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和心理負(fù)擔(dān),耗費(fèi)當(dāng)事人大量的時(shí)間和精力,讓當(dāng)事人及其家屬產(chǎn)生了更多的社會(huì)怨恨,增加了社會(huì)不安定的因素。另一方面從提起民事訴訟來看,由于交通事故的現(xiàn)場勘驗(yàn)、技術(shù)鑒定等事實(shí)認(rèn)定和責(zé)任認(rèn)定比較專業(yè),公安機(jī)關(guān)交通部門與當(dāng)事人相比無疑具有先天優(yōu)勢。公安機(jī)關(guān)交通部門做出的交通事故認(rèn)定書對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的處分具有決定性的影響,當(dāng)事人如果對交通事故認(rèn)定書不服又不能提起行政訴訟,無法通過行政訴訟提請人民法院對交通事故責(zé)任進(jìn)行重新認(rèn)定。當(dāng)事人提起民事訴訟,在舉證時(shí)又無法與公安機(jī)關(guān)交通部門的強(qiáng)勢地位相抗衡,在案件實(shí)際審理過程中人民法院幾乎把公安機(jī)關(guān)交通部門出具的交通事故認(rèn)定書當(dāng)做“不證自明”的證據(jù),對公安機(jī)關(guān)交通部門提出的證據(jù)采信的可能性更大。在對交通事故責(zé)任認(rèn)定的問題上,人民法院做出的判決書與公安機(jī)關(guān)交通部門的交通事故認(rèn)定書幾乎如出一轍,因此通過民事訴訟的方式來維護(hù)當(dāng)事人的利益,其實(shí)際作用也十分有限。

2.按照相關(guān)法學(xué)理論交通事故責(zé)任認(rèn)定行為到底是否可以認(rèn)定為具體行政行為

所謂具體行政行為是指行政主體在國家行政管理活動(dòng)中行使職權(quán),針對特定的行政相對人,就特定的事項(xiàng),做出有關(guān)該行政相對人權(quán)利義務(wù)的單方行為。按照人們對具體行政行為定義及其特征的理解,公安機(jī)關(guān)交通部門交通事故責(zé)任認(rèn)定行為也完全符合具體行政行為的所有要件,這就完全沒有理由把它排斥在行政訴訟和行政復(fù)議受案范圍之外。按照目前的相關(guān)法律規(guī)定,公安機(jī)關(guān)交通部門交通事故責(zé)任認(rèn)定行為成了沒有復(fù)議與訴訟程序監(jiān)督的特權(quán),遲夙生代表對公安機(jī)關(guān)交通部門權(quán)力行使不當(dāng)?shù)膿?dān)心不是沒有根據(jù)的。英國的阿克頓勛爵認(rèn)為:“不受制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗,絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗?！盵3]眾所周知,在交通事故處理和責(zé)任認(rèn)定中,公安機(jī)關(guān)交通部門對交通事故中當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)的處分起著非常大的作用甚至是決定性的作用,特別是在確定交通事故當(dāng)事人過錯(cuò)比例問題上的執(zhí)法自由裁量權(quán)很大,過錯(cuò)比例不同對當(dāng)事人意味承擔(dān)不同的財(cái)產(chǎn)損失費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)、誤工費(fèi)、護(hù)理費(fèi)、交通費(fèi)、殘疾賠償金、被撫養(yǎng)人生活費(fèi)、精神損害撫慰金、死亡補(bǔ)償金等等,最后涉及的金額可能高達(dá)幾十萬元以上。有少數(shù)交警利用交通事故責(zé)任認(rèn)定的特權(quán)主動(dòng)索賄或接受當(dāng)事人的賄賂,故意減輕或者加重一方當(dāng)事人承擔(dān)的責(zé)任,產(chǎn)生了惡劣的后果。為了解決此問題,建議盡快修改《道路交通安全法》及其相關(guān)法律規(guī)定,把公安機(jī)關(guān)交通部門的交通事故責(zé)任認(rèn)定行為納入到行政訴訟和行政復(fù)議的受理范圍之內(nèi)。

三、公開與監(jiān)督:關(guān)于完善公安機(jī)關(guān)交通部門交通事故責(zé)任認(rèn)定行為的設(shè)想

應(yīng)對行政執(zhí)法中的不公行為和腐敗行為,最好的辦法是實(shí)行公開原則和監(jiān)督原則,讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行,因?yàn)椤瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎薄９P者在此無意對《道路交通安全法》進(jìn)行全面的研究,僅針對與第 73條相關(guān)及其其他相關(guān)的法律規(guī)定的修改和完善,進(jìn)一步規(guī)范公安機(jī)關(guān)交通部門的交通事故責(zé)任認(rèn)定行為,保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利,防止和減少執(zhí)法腐敗行為提出如下兩點(diǎn)設(shè)想:

1.引入外部監(jiān)督機(jī)制

法國啟蒙思想家孟德斯鳩在《論法的精神》中指出:“一切有權(quán)力的人,都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才停止?！北仨毎压矙C(jī)關(guān)交通部門交通事故責(zé)任認(rèn)定行為納入到法定監(jiān)督的范圍之內(nèi)。公安機(jī)關(guān)交通部門內(nèi)部有一些督查、監(jiān)督和制約機(jī)制,具有一定的作用,但是還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。具體設(shè)想是一方面可以通過行政訴訟和行政復(fù)議,由人民法院和公安機(jī)關(guān)交通部門的上級政府機(jī)構(gòu)監(jiān)督公安機(jī)關(guān)交通部門的交通事故責(zé)任認(rèn)定行為,另一方面還可以讓檢察機(jī)關(guān)和政府律師共同參與監(jiān)督公安機(jī)關(guān)交通部門的交通事故責(zé)任認(rèn)定行為。也許有人質(zhì)疑讓檢察機(jī)關(guān)和政府律師參與監(jiān)督公安機(jī)關(guān)交通部門交通事故責(zé)任認(rèn)定行為有沒有必要,有沒有可能?會(huì)不會(huì)干擾公安機(jī)關(guān)交通部門的正常執(zhí)法行為和混淆不同國家機(jī)關(guān)的職責(zé)?中國的道路交通安全形勢非常嚴(yán)峻,每年發(fā)生的交通事故不計(jì)其數(shù)。有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明,每 5分鐘就有一人喪身車輪,每 1分鐘都會(huì)有一人因?yàn)榻煌ㄊ鹿识鴤麣垺Ｃ磕暌蚪煌ㄊ鹿仕劳鋈藬?shù)均超過 10萬人,每年因交通事故所造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)數(shù)百億元[4]。數(shù)量如此之大的交通事故都讓檢察機(jī)關(guān)和政府律師參與監(jiān)督,他們的人力是否足夠?全國人大代表遲夙生律師也擔(dān)心認(rèn)定交通事故責(zé)任需要掌握專門的道路交通知識,具備一定的道路交通技術(shù)分析水平,公安交警部門有一支成型的隊(duì)伍,人民法院等其他組織、個(gè)人可能不具備這樣的技術(shù)力量。應(yīng)該說上述的質(zhì)疑和擔(dān)心是有一定合理性,但這不是公安機(jī)關(guān)交通部門不要和不能進(jìn)行外部監(jiān)督的理由。

首先,檢察機(jī)關(guān)介入監(jiān)督有法可依,政府律師制度介入監(jiān)督可以促進(jìn)政府有關(guān)機(jī)構(gòu)依法行政。我國憲法第 129條規(guī)定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”第 131條規(guī)定:“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán),不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！睉椃ㄙx予檢察機(jī)關(guān)的職能主要就是監(jiān)督職能,公安機(jī)關(guān)交通部門的執(zhí)法行為當(dāng)然屬于監(jiān)督之列。問題是目前檢察院的監(jiān)督在絕大多數(shù)情況下僅限于事后監(jiān)督,事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和全程監(jiān)督?jīng)]有做到,這在很大程度上限制了監(jiān)督的效果,與其讓行政執(zhí)法腐敗行為造成惡劣后果后再加以嚴(yán)厲查處,不如提前介入監(jiān)督。政府律師介入政府行政執(zhí)法腐敗案件的多發(fā)環(huán)節(jié)和部位,也有助于監(jiān)督其依法行政,維護(hù)政府的公信力和形象。

其次,關(guān)于檢察機(jī)關(guān)和政府律師是否具備足夠的人力介入監(jiān)督的問題?，F(xiàn)在全國每年發(fā)生的交通事故那么多,交通事故一旦發(fā)生,及時(shí)趕到現(xiàn)場的是公安交警,是否有足夠多的檢察官和政府律師趕到每一個(gè)事故現(xiàn)場確實(shí)讓人懷疑,但是這種困境可以通過對交通事故級別進(jìn)行分類管理制度來解決。實(shí)際上我國的現(xiàn)行《道路交通安全法》也是根據(jù)交通事故的大小、損害程度采取不同的措施,造成輕微損害的,當(dāng)事人爭議不大的,可以采取簡易程序立即解決,以減少對正常交通運(yùn)輸秩序的影響程度,這種情況檢察官和政府律師可以不必介入。根據(jù) 1992年 12月 2日公安部《關(guān)于修訂道路交通事故等級劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》,依據(jù)造成的人身和財(cái)產(chǎn)損害程度對交通事故進(jìn)行了明細(xì)的分類。可以設(shè)想,對造成或者有可能造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的重大事故和特大事故,公安機(jī)關(guān)交通部門接警后有義務(wù)立即通知檢察機(jī)關(guān)人員和政府律師,共同參與交通事故現(xiàn)場的處理。讓檢察官和政府律師監(jiān)督公安機(jī)關(guān)交通部門在處理交通事故,搶救人民生命財(cái)產(chǎn),恢復(fù)和維護(hù)正常交通秩序等問題上是否存在瀆職行為,監(jiān)督事故現(xiàn)場證據(jù)的提取和保存,事故原因的調(diào)查和責(zé)任的認(rèn)定等問題是否合理合法。通過分類管理可以有效利用和節(jié)省檢察機(jī)關(guān)和政府律師的人力資源,又能對造成巨大社會(huì)影響的重大事故和特大事故實(shí)行有效監(jiān)督。從另一個(gè)角度來看,為了保護(hù)廣大人民群眾的人身財(cái)產(chǎn)安全,國家有關(guān)機(jī)關(guān)哪怕是付出一定的人力和成本也是值得的。

最后,關(guān)于檢察機(jī)關(guān)和政府律師是否有足夠的交通方面的專業(yè)知識問題。就拿目前的交通事故處理程序來說,如果當(dāng)事人涉及到交通肇事等犯罪行為,公安機(jī)關(guān)及其所屬交通部門肯定還要提請檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕,最后還要檢察機(jī)關(guān)審查起訴,這是否說明檢察機(jī)關(guān)不懂足夠的交通方面的專業(yè)知識就在此胡亂地批準(zhǔn)逮捕和審查起訴呢?顯然這種設(shè)想是荒謬的!既然交通事故發(fā)生后檢察機(jī)關(guān)不會(huì)因?yàn)椤皼]有所謂的足夠的交通方面的專業(yè)知識”之類的問題而困擾,那么為什么就不能在交通事故發(fā)生之時(shí)介入呢?何況我們前面已經(jīng)分析檢察機(jī)關(guān)的事中監(jiān)督、全程監(jiān)督比事后監(jiān)督效果更理想。檢察機(jī)關(guān)和政府律師與公安機(jī)關(guān)交通部門一樣,完全可以通過加強(qiáng)學(xué)習(xí)和執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的積累彌補(bǔ)交通專業(yè)知識的不足。從目前政府律師發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢來看,政府律師的職責(zé)范圍逐步擴(kuò)大,可以考慮將監(jiān)督公安機(jī)關(guān)交通部門交通事故責(zé)任認(rèn)定行為納入其中。目前我國公職律師(包括政府律師)模式主要有“廣州模式”、“揚(yáng)州模式”和“廈門模式”[5],政府律師具有專業(yè)水平較高、相對獨(dú)立性強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn),可以承擔(dān)起監(jiān)督公安機(jī)關(guān)交通部門交通事故責(zé)任認(rèn)定行為的職能。在人民法院審理交通事故刑事和民事案件過程中政府律師必須出庭充當(dāng)證人的角色,這樣還可以克服目前我國法院審判中因證人出庭率過低,從而影響案件正常和公正審理的弊病。

2.引入聽證制度

2003年 8月 26日公安部發(fā)布了《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序的規(guī)定》,其中的第八章關(guān)于聽證程序的一般規(guī)定中,只是規(guī)定責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、停機(jī) (計(jì)算機(jī))整頓、停止施工;吊銷許可證或者執(zhí)照;較大數(shù)額罰款等幾種行政處罰行為可以舉行聽證[6],并沒有把公安機(jī)關(guān)交通部門交通事故責(zé)任認(rèn)定行為列入到可以舉行聽證的幾種情形之中,這樣的規(guī)定是不合理的。2003年 9月 28日《國務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施行政許可法的通知》要求各級政府及其所屬機(jī)構(gòu)要認(rèn)真執(zhí)行聽證制度,依法確定聽證的具體范圍,明確主持聽證的人員,制定聽證規(guī)則;要完善有關(guān)聽取利害關(guān)系人意見的程序制度,便于申請人、利害關(guān)系人陳述和申辯[7]。對目前交通事故責(zé)任認(rèn)定行為改進(jìn)的具體設(shè)想是,如果當(dāng)事人要求或者公安機(jī)關(guān)交通部門認(rèn)為有必要對交通事故責(zé)任的認(rèn)定舉行聽證,就可以啟動(dòng)聽證程序,旨在為與行政決定行為有重大利害關(guān)系的相對人創(chuàng)造一個(gè)事先發(fā)表意見的機(jī)會(huì),從而增強(qiáng)行政決定的社會(huì)認(rèn)同感。具體來說,可以由公安機(jī)關(guān)交通部門主持,當(dāng)事人及其近親屬、代理人、鑒定人、證人等相關(guān)人員參與聽證會(huì),就其中核心問題——交通事故責(zé)任承擔(dān)主體及其比例等問題進(jìn)行充分陳述、質(zhì)證和辯論,最后綜合各方意見再做出合理合法的結(jié)論。這樣可以進(jìn)一步避免和減少公安機(jī)關(guān)交通部門在交通事故責(zé)任認(rèn)定行為中的暗箱操作現(xiàn)象,讓其執(zhí)法行為暴露在陽關(guān)下,讓因權(quán)錢交易、以權(quán)謀私而損害一方、雙方或多方當(dāng)事人權(quán)益的行為無處藏身,這樣也可以消除當(dāng)事人的疑慮情緒,從而對交通事故責(zé)任的認(rèn)定結(jié)果口服心服,自覺履行自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任,停止或減少上訪行為,自覺息訴服判。這樣不一定非要鬧到由法院最終來處理,從而達(dá)到減少行政執(zhí)法成本、司法成本和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目的。

[1]邢五一.共圖宏偉大業(yè),共謀和諧發(fā)展 [J].中國律師, 2005,(4):8.

[2]遲夙生.《道路交通安全法》第七十三條需緊急修改[J].中國律師,2005,(4):16.

[3][英 ]約翰·阿克頓.自由與權(quán)力 [M].北京:商務(wù)印書館,2001:286.

[4]李曉斌,李一.中國每年交通事故死亡人數(shù)超 10萬人,居世界第一 [EB/OL].http://www.chinanews.com.cn/ news/2005/2005-04-08/26/560338.shtml.

[5]文心.處在理想與現(xiàn)實(shí)之間的公職律師 [J].中國律師, 2007,(9):86-88.

[6]本書編寫組.新編道路交通法律手冊[M].北京:中國法制出版社,2004:69.

[7]國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施行政許可法的通知 [EB/ OL].http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2003-10/27/ content_1143490.h tm.

(責(zé)任編輯:陳 樹)

D922.14

A

1001-7836(2010)06-0184-03

2010-03-23

安徽省高校青年教師人文社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目《和諧社會(huì)視野下的律師政治參與——以安徽省律師為例》(2008jq014zd)和安徽省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目《當(dāng)代中國律師的政治參與》(2009sk044)階段性成果

范瑩瑩 (1982-),女,安徽碭山人,助教,碩士,從事經(jīng)濟(jì)法、法理學(xué)研究;王中華 (1978-),男,安徽岳西人,講師,博士,從事政治學(xué)理論與方法、法理學(xué)等研究。