宋 崧

(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院,北京 100029)

宅基地使用權(quán)涵義之法律分析

宋 崧

(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院,北京 100029)

關(guān)于宅基地使用權(quán)的涵義的理解存在分歧。宅基地使用權(quán)的涵義,包括主體、客體、內(nèi)容以及法律性質(zhì)等方面的要素。宅基地使用權(quán)的涵義界定為:宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村居民及部分城鎮(zhèn)居民,在農(nóng)村集體所有的土地上,對(duì)分配或通過其他合法途徑得來的農(nóng)村宅基地,依法享有的占有、使用、收益以及有限制地處分的用益物權(quán)。

宅基地使用權(quán);要素分析;用益物權(quán)

引 言

宅基地使用權(quán)是我國農(nóng)民享有的一項(xiàng)獨(dú)立的民事權(quán)利,但是長期以來,我國關(guān)于宅基地的制度主要是體現(xiàn)在國家的政策中,而不是以立法的形式予以規(guī)定的,而且在我國法律中也長期少有關(guān)于“宅基地使用權(quán)”用語的使用。隨著我國關(guān)于宅基地使用制度的逐步演變,“宅基地使用權(quán)”的概念逐漸應(yīng)用到了我國頒布的一些法律法規(guī)以及司法解釋中,2007年頒布的《物權(quán)法》也以專章規(guī)定了宅基地使用權(quán)。然而,截至目前,包括《物權(quán)法》在內(nèi)的我國諸多法律中仍沒有關(guān)于宅基地使用權(quán)涵義的直接規(guī)定。我國關(guān)于宅基地使用權(quán)的涵義的理解主要是從學(xué)理的角度,由學(xué)者從我國關(guān)于宅基地使用權(quán)的各處規(guī)定歸納而來的。筆者試圖在借鑒他人研究成果的基礎(chǔ)上,闡釋自己關(guān)于宅基地使用權(quán)涵義的主張,以期對(duì)完善我國宅基地使用權(quán)法律制度有所裨益。

一、我國學(xué)理上關(guān)于宅基地使用權(quán)涵義的界定

縱觀學(xué)者的不同闡釋,關(guān)于宅基地使用權(quán)的涵義主要有如下幾種觀點(diǎn):第一種觀點(diǎn)認(rèn)為,宅基地使用權(quán)是指城鎮(zhèn)或者農(nóng)村居民在國家所有或者集體所有的土地上建造房屋供居住的權(quán)利?！?〕第二種觀點(diǎn)認(rèn)為,宅基地使用權(quán)是城鄉(xiāng)居民依法對(duì)劃批給自己的建造住宅的土地享有的建造房屋以供使用、收益的權(quán)利?！?〕第三種觀點(diǎn)認(rèn)為,宅基地使用權(quán)是依法審批的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配給其成員用于建造住宅的沒有使用期限限制的集體土地使用權(quán)?！?〕第四種觀點(diǎn)認(rèn)為,宅基地使用權(quán)是農(nóng)村居民及少數(shù)城鎮(zhèn)居民為建造自有房屋對(duì)集體土地所享有的占有、使用的權(quán)利?！?〕第五種觀點(diǎn)認(rèn)為,宅基地使用權(quán)是在農(nóng)村集體所有的土地上形成的,用于建造、保有以居住為目的的建筑物及其附屬設(shè)施的無期限的用益物權(quán)?！?〕

縱觀上述關(guān)于宅基地使用權(quán)涵義的不同闡釋,可以看出,學(xué)者們對(duì)于宅基地使用權(quán)涵義理解的分歧主要集中在如下幾個(gè)方面:一是關(guān)于宅基地使用權(quán)所涉及的土地的屬性問題,也即宅基地使用權(quán)是僅指農(nóng)村集體土地上的宅基地使用權(quán),還是也包括城鎮(zhèn)國有土地上的宅基地使用權(quán)。二是關(guān)于宅基地使用權(quán)的內(nèi)容的問題,也即宅基地使用權(quán)的內(nèi)容,除了包括占有、使用的權(quán)能之外,是否還包括收益、處分的權(quán)能。三是關(guān)于宅基地使用權(quán)的法律性質(zhì)問題。目前我國學(xué)界的主流觀點(diǎn)認(rèn)為,宅基地使用權(quán)是一種用益物權(quán),也即將宅基地使用權(quán)界定為一種以占有、使用甚至包括收益權(quán)能在內(nèi)的用益物權(quán)。不過,仍有學(xué)者將宅基地使用權(quán)界定為與用益物權(quán)性質(zhì)基本相同而措辭不同的其他的權(quán)利類型,如將宅基地使用權(quán)的性質(zhì)界定為權(quán)利、土地使用權(quán)等。

二、宅基地使用權(quán)涵義之要素分析

筆者認(rèn)為,從嚴(yán)格的意義上講,完善的宅基地使用權(quán)的涵義,應(yīng)包含如下幾個(gè)方面的要素:

(一)宅基地使用權(quán)主體的范圍

宅基地使用權(quán)的主體是指對(duì)宅基地行使占有、使用、收益權(quán)能,并在一定程度上行使處分權(quán)能的民事主體。就宅基地使用權(quán)涵義中的主體方面而言,一個(gè)爭議很大的問題是宅基地使用權(quán)人是否應(yīng)為特定的人,即享有宅基地使用權(quán)的主體是否應(yīng)限定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員,而該問題涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定問題。在解決農(nóng)村居民基本權(quán)利的享有與得失上,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定是事關(guān)農(nóng)民基本民事權(quán)利的核心問題。反映在宅基地使用權(quán)問題上,農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定也是解決其宅基地使用權(quán)取得以及宅基地拆遷補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)法律問題的關(guān)鍵。但是,我國對(duì)該問題的法律規(guī)定并不明確,造成了現(xiàn)實(shí)中的諸多困擾。

關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),理論界存在著住所地說、農(nóng)戶說、村民說、戶籍說以及法定承包人說等不同的觀點(diǎn)?！?〕不過,這些觀點(diǎn)大多是值得商榷的。住所地說認(rèn)為,凡是在農(nóng)村長期居住的人,均具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。此觀點(diǎn)的缺陷在于,其主體的范圍過于寬泛。按照此種觀點(diǎn),如鄉(xiāng)村教師、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)和機(jī)關(guān)人員等都被劃入集體經(jīng)濟(jì)組織成員的行列。但事實(shí)上,這些人由于其人事隸屬關(guān)系和相關(guān)福利待遇均在其相應(yīng)單位,因此當(dāng)然不具備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格。農(nóng)戶說認(rèn)為,只要在本村耕種土地的就是該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。而在現(xiàn)實(shí)中,在某村耕種土地的人既有本村的村民,也有雖非本村村民但卻受本村村民雇傭,甚至直接承租本村土地進(jìn)行耕種的外來人員。這些人員與該集體經(jīng)濟(jì)組織之間一般是沒有直接的法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的。因此,此觀點(diǎn)也是站不住腳的。村民說以是否居住在本村、戶籍是否也在本村,并是否與本村發(fā)生土地所有關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn),來認(rèn)定是否具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。這種觀點(diǎn)具有一定的合理性,但對(duì)于一些特殊的民事主體,如外嫁女、進(jìn)城但戶籍仍保留在農(nóng)村的所謂進(jìn)城農(nóng)民等的利益保護(hù)不力。按照此觀點(diǎn)認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格,會(huì)導(dǎo)致在很多情況下,這些特殊民事主體的合法權(quán)益受到損害,卻很難得到有效的保護(hù)。因此,此觀點(diǎn)也有所欠妥。戶籍說認(rèn)為,戶籍是確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的唯一標(biāo)準(zhǔn)。此觀點(diǎn)在實(shí)踐中影響較大。持該觀點(diǎn)的人認(rèn)為,既然戶籍已經(jīng)遷出了,就已不再是本村的村民了,而不享有本村村民資格的人當(dāng)然也不是該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員?；诖?戶籍不在本村的人是不能取得并享有宅基地使用權(quán)的。依據(jù)該說,較容易確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份。但是,該說對(duì)于只是轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口,但沒有固定經(jīng)濟(jì)來源的人,如戶籍遷出的參軍的農(nóng)民以及在外上學(xué)的學(xué)生來說,是不合理的。法定承包人說將集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格與農(nóng)民承包的土地聯(lián)系起來,認(rèn)為與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂了《集體土地承包合同》的人,均為該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員而可以享有集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán),也理所當(dāng)然地可以享有宅基地使用權(quán)。該說的不足在于其混淆了成員資格和權(quán)利的關(guān)系。農(nóng)民取得土地承包經(jīng)營權(quán),是其依據(jù)現(xiàn)行政策與法律,具有農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的一種當(dāng)然結(jié)果,而并非是因其與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂了《集體土地承包合同》才具有了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格。

通過以上分析可得知,上述觀點(diǎn)雖具有不同程度的合理性,但若僅僅以上述某一種觀點(diǎn)為標(biāo)準(zhǔn),是不能夠準(zhǔn)確地認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格并充分地保護(hù)農(nóng)村居民的合法權(quán)益的。在實(shí)踐中,認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格時(shí),一般而言,戶籍的確認(rèn)是值得考慮的最重要的因素;在此基礎(chǔ)上,是否承包集體經(jīng)濟(jì)組織的土地是個(gè)參考的因素,不過值得說明的是,是否承包集體經(jīng)濟(jì)組織的土地只是個(gè)反證的因素,即以承包了集體經(jīng)濟(jì)組織的土地來反證具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格;在很多情況下,還要考慮其他一些方面的因素,例如是否在本集體經(jīng)濟(jì)組織所在的自然村內(nèi)長期居住。

基于此分析,筆者認(rèn)為,認(rèn)定民事主體是否具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格,應(yīng)以其戶籍為基本的依據(jù);不過,鑒于戶籍說存在的缺陷,應(yīng)當(dāng)在戶籍說的基礎(chǔ)上兼采法定承包人說的觀點(diǎn);而且,在某些情況下還要參考其他一些方面的因素,來認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格。

毋庸置疑的是,農(nóng)村居民無償取得宅基地使用權(quán),是我國針對(duì)除了擁有居住用的宅基地以及解決其基本經(jīng)濟(jì)生活問題的承包的農(nóng)村土地外缺少其他基本生活保障的農(nóng)村居民實(shí)行的一種福利制度,其具有基本的社會(huì)保障功能。如果說,農(nóng)村居民無償取得宅基地使用權(quán)具有一定的合理性的話,那也是以犧牲了農(nóng)村居民的基本的社會(huì)保障為代價(jià)的。換句話說,我國針對(duì)城鎮(zhèn)居民所實(shí)行的諸如醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)制度,一直以來是將農(nóng)村居民排除在適用人群之外的。①目前,我國已有相當(dāng)部分地區(qū)農(nóng)村居民享受了不同程度的醫(yī)療、養(yǎng)老等基本的社會(huì)保障,但是與城鎮(zhèn)居民享有的社會(huì)保障程度相比,仍有很大的差距,農(nóng)民的基本保障制度仍需加以完善?；诖死碛?在農(nóng)村宅基地使用權(quán)的分配的對(duì)象上,就應(yīng)該有所限制,而不應(yīng)由社會(huì)上任何類型的人員可以任意取得。

據(jù)此,筆者認(rèn)為,我國取得宅基地使用權(quán),應(yīng)采納以當(dāng)事人是否具有某集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格為依據(jù)進(jìn)行分配的模式,確定其是否應(yīng)當(dāng)取得該集體經(jīng)濟(jì)組織所有的宅基地的使用權(quán)。值得說明的是,該宅基地使用權(quán)的取得是一種初始取得。在現(xiàn)實(shí)中存在著通過流轉(zhuǎn)的方式取得宅基地使用權(quán)的情形,這種取得方式實(shí)際上是一種與分配模式不同的取得方式,是基于市場(chǎng)行為而取得宅基地使用權(quán)的一種方式。

筆者認(rèn)為,宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是有益于農(nóng)民利益并促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種現(xiàn)象,因此法律不應(yīng)對(duì)此加以過多限制,而應(yīng)采取合理的方式對(duì)其加以規(guī)范和引導(dǎo),使宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在良性的法律機(jī)制下發(fā)揮最大的社會(huì)效應(yīng)。因此,基于流轉(zhuǎn)的方式取得宅基地使用權(quán),已經(jīng)并將隨著我國城鄉(xiāng)一體化政策的貫徹實(shí)施,成為一種非常普遍的宅基地使用權(quán)的取得方式。但是,從考察通過流轉(zhuǎn)的方式取得宅基地使用權(quán)的主體的身份上看,此類主體大多并不具有流轉(zhuǎn)的宅基地所屬集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份。由此,這些民事主體將構(gòu)成除具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份者之外的另一種宅基地使用權(quán)主體類型。當(dāng)然,基于國家宅基地政策的福利性特征,可以給予集體經(jīng)濟(jì)組織成員相對(duì)于非集體經(jīng)濟(jì)組織成員更加優(yōu)惠的權(quán)利。例如,可以通過法律規(guī)定,本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在同等條件下,享有相對(duì)于非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的優(yōu)先受讓的權(quán)利,以彌補(bǔ)由于宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織外成員而給集體經(jīng)濟(jì)組織成員帶來的利益上的損失。

(二)宅基地使用權(quán)客體的范圍

宅基地使用權(quán)的客體是指宅基地使用權(quán)所指向的對(duì)象,它構(gòu)成宅基地使用權(quán)的載體。宅基地使用權(quán)作為我國物權(quán)法特有的一種物權(quán)類型,其設(shè)定的宗旨是為了解決我國數(shù)億農(nóng)村居民最基本的居住問題,而宅基地使用權(quán)正是在農(nóng)村集體所有的土地上設(shè)定的。取得宅基地使用權(quán),意味著不僅可以得到宅基地,而且還可以在該宅基地上建造住宅及其附屬設(shè)施以供使用。由此,宅基地及其上的住宅和附屬設(shè)施構(gòu)成宅基地使用權(quán)賴以產(chǎn)生并得以存續(xù)的物質(zhì)基礎(chǔ),并成為宅基地使用權(quán)的客體。不過,宅基地及其上的住宅和附屬設(shè)施對(duì)于宅基地使用權(quán)的存續(xù)來說,并非具有完全相同的功能。一般來說,宅基地的滅失及收回會(huì)導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的喪失,但宅基地上的住宅及其附屬設(shè)施的損毀或滅失卻未必導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的喪失。

宅基地使用權(quán)是基于宅基地不動(dòng)產(chǎn)而產(chǎn)生的一項(xiàng)物權(quán),其所依附的宅基地作為集體土地的一種類型,是一種具體而明確的不動(dòng)產(chǎn),具體體現(xiàn)為該宅基地具有“四至”的特性,也即宅基地的位置、面積等是具體的并可以用數(shù)字的方式表述出來的。此外,宅基地使用權(quán)的客體即作為權(quán)利對(duì)象的宅基地,除了從平面上理解外,還應(yīng)從立體的角度加以理解。實(shí)際上,使用權(quán)人使用宅基地,不僅在宅基地的地面上建造住宅及其附屬設(shè)施,而且還可以充分利用宅基地的上空以及地下的空間。例如,宅基地使用權(quán)人可以在其房屋頂上搭建天線、太陽能設(shè)施等,還可以在宅基地地下修建地窖、停車庫等設(shè)施。

(三)宅基地使用權(quán)的內(nèi)容

關(guān)于宅基地使用權(quán)的具體內(nèi)容,也即宅基地使用權(quán)人應(yīng)如何行使自己的權(quán)利,是一個(gè)頗具爭議的問題。筆者認(rèn)為,宅基地使用權(quán)的內(nèi)容應(yīng)該包括占有、使用、收益以及有限制的處分等四項(xiàng)基本的權(quán)能。在理論與實(shí)務(wù)上,關(guān)于宅基地使用權(quán)的占有、使用的權(quán)能,并沒有太多的爭議,爭議的焦點(diǎn)主要集中在收益及處分的權(quán)能上。

1.收益的權(quán)能。

我國《物權(quán)法》第 152條規(guī)定:“宅基地使用權(quán)人對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利,有權(quán)依法利用該土地建造住房及其附屬設(shè)施。”從該條文的字面意思上看,《物權(quán)法》規(guī)定的宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地行使的權(quán)能中,僅有占有和使用的權(quán)能,而不包括收益和處分的權(quán)能。在《物權(quán)法》起草的過程中,原草案三審稿第 161條規(guī)定:“宅基地使用權(quán)人未經(jīng)依法批準(zhǔn),不得改變宅基地用途。”從該法律條文規(guī)定的內(nèi)容來看,立法者似乎是有意識(shí)地將宅基地的用途限定為供農(nóng)村居民個(gè)人居住使用。從《物權(quán)法》第 152條規(guī)定看,宅基地使用權(quán)人對(duì)其宅基地并無收益的權(quán)能。只是與原草案三審稿不同的是,《物權(quán)法》第 152條從文字上沒有過分強(qiáng)調(diào)宅基地的用途。但是,從該條文所屬《物權(quán)法》的篇章結(jié)構(gòu)來看,宅基地使用權(quán)隸屬于該法第三編用益物權(quán)的范圍。而所謂用益物權(quán),是指對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn),在一定范圍內(nèi)加以占有、使用、收益的權(quán)利。宅基地使用權(quán)作為一類用益物權(quán),理應(yīng)與他類用益物權(quán)一樣也具有占有、使用和收益的權(quán)能,而不應(yīng)存在權(quán)能上的縮減,從而造成規(guī)定邏輯內(nèi)容上的矛盾?！?〕不過,宅基地使用權(quán)作為我國特有的一類用益物權(quán),具有與其他類型用益物權(quán)不同的一些法律屬性。該不同的法律屬性首先表現(xiàn)為宅基地使用權(quán)具有國家福利政策性的因素在內(nèi)。該福利性特征使得宅基地使用權(quán)人即使可以行使宅基地的收益的權(quán)能,該權(quán)能的內(nèi)容也要受到某些因素的限制。

從民法上講,收益的方式是多種多樣的,既有通過商業(yè)經(jīng)營方式取得利益的,也有通過一般的民事行為獲取一定利益的。就宅基地使用權(quán)人對(duì)其宅基地獲取利益的方式而言,其可以通過在自己的宅基地上建設(shè)廠房投資經(jīng)營以獲得比較豐厚的利潤。這種方式,實(shí)際上已經(jīng)超出了宅基地福利性功能所能承載的范圍。除此之外,宅基地使用權(quán)人在其院內(nèi)栽種果木、出租其上的房屋、在其居所內(nèi)從事簡單的手工操作等行為,也會(huì)為宅基地使用權(quán)人帶來一定的經(jīng)濟(jì)利益。從廣義上講,宅基地使用權(quán)人轉(zhuǎn)讓自己的宅基地使用權(quán)的行為,因也會(huì)為其帶來利益而可以理解為使用權(quán)人獲得收益的一種方式。宅基地使用權(quán)的福利性特征與這些行為方式具有天然的排斥關(guān)系,在《物權(quán)法》沒有規(guī)定宅基地使用權(quán)人的收益的權(quán)能的情況下,是否應(yīng)因此認(rèn)定這些行為一概為無效呢?

筆者認(rèn)為,對(duì)于宅基地使用權(quán)的“居住”的使用目的,不能夠從過于狹隘的角度進(jìn)行理解,而應(yīng)賦予宅基地使用權(quán)人在一定程度上對(duì)其所屬的宅基地具有收益的權(quán)能。從農(nóng)村宅基地使用權(quán)的實(shí)際情況看,宅基地使用權(quán)人在自己的宅基地上除了建造房屋以供居住外,其建造的附屬設(shè)施如畜欄、廁所、車庫、沼氣池等等,一般情況下是為了供自己的使用需要。但是,有時(shí)該設(shè)施不僅能滿足自己使用,而且使用權(quán)人還能將該設(shè)施如車庫、沼氣池等有償提供給他人使用,使用權(quán)人的行為并沒有損害到他人的利益,相反在物盡其用的情況下也給他人帶來了方便。這不僅是合理的,也是可行的,法律若對(duì)此強(qiáng)加干預(yù)認(rèn)定使用權(quán)人的此“營利”行為為無效的話,不僅對(duì)宅基地使用權(quán)人的利益帶來不利影響,而且對(duì)使用上述設(shè)施的他人而言也不是一種合理的規(guī)則。

當(dāng)前,我國農(nóng)村居民的收入狀況呈非農(nóng)收入比例不斷提高的一種趨勢(shì)。農(nóng)民非農(nóng)收入中,除了部分是因?yàn)檗r(nóng)民工在外打工掙錢之外,很多是在家的農(nóng)民通過發(fā)展各種農(nóng)村副業(yè)的方式得來的。而這些發(fā)展副業(yè)的農(nóng)民,尤其是其中規(guī)模較小的,他們發(fā)展副業(yè)往往就在他們自己的宅基地上。而這是有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的,也符合我國關(guān)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本政策。因此,對(duì)這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,不僅不應(yīng)該加以限制,而且還應(yīng)該大力提倡,國家應(yīng)為農(nóng)民發(fā)展這種經(jīng)濟(jì)模式提供各種便利條件,從法律上說,國家應(yīng)承認(rèn)該種經(jīng)濟(jì)模式的合法性。此外,當(dāng)前我國農(nóng)村出現(xiàn)了一種利用宅基地的新型的“農(nóng)家樂”模式。從嚴(yán)格意義上講,“農(nóng)家樂”是一種在農(nóng)民的宅基地上進(jìn)行的經(jīng)營性的活動(dòng),這種“農(nóng)家樂”經(jīng)營模式有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和繁榮,有利于提高農(nóng)民的生活水平,也給眾多閑暇時(shí)到農(nóng)村消閑的城市居民提供了諸多方便,因此是值得肯定的。這些事實(shí)表明,在立法上賦予農(nóng)民對(duì)其宅基地具有收益的權(quán)能是符合我國的客觀實(shí)際的。

基于以上理由并鑒于我國農(nóng)村宅基地政策的福利性,筆者認(rèn)為,對(duì)宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能,應(yīng)有所限制,但是該限制不應(yīng)過于苛刻。在我國土地資源缺乏的現(xiàn)狀下,我國關(guān)于宅基地分配實(shí)行的是“一戶一宅”的原則。根據(jù)這個(gè)原則,農(nóng)民分配宅基地后,非因宅基地自然滅失的,一概不得再行申請(qǐng)宅基地使用權(quán)。既然我國法律已作此規(guī)定,就完全沒有必要過于限制農(nóng)民對(duì)其宅基地的使用方式。即使宅基地使用權(quán)人在其宅基地上建造廠房進(jìn)行投資,只要其經(jīng)營行為本身沒有侵害到他人的利益,并且經(jīng)營者也沒有超額侵占宅基地,法律就沒有干涉的必要。據(jù)此,筆者不認(rèn)同某些學(xué)者關(guān)于宅基地使用權(quán)的住宅目的禁止的是利用宅基地投資建房、商業(yè)開發(fā)等主要目的完全脫離住宅使用的情況的觀點(diǎn)?！?〕

2.處分的權(quán)能。

論及宅基地使用權(quán)的處分權(quán)能,實(shí)際上與其使用的權(quán)能在很多情況下是很難截然區(qū)分的。首先,宅基地使用權(quán)人有權(quán)利用該宅基地建造房屋及其附屬設(shè)施。實(shí)際上,在宅基地上建造房屋及其附屬設(shè)施的行為本身就是對(duì)宅基地的事實(shí)處分行為,否則使用權(quán)人將無法實(shí)現(xiàn)其對(duì)宅基地享有的使用權(quán)。但是,這種事實(shí)處分行為是要受到一定的限制的,如使用權(quán)人不能為了營建自己的住房而對(duì)相鄰方的利益造成不應(yīng)有或者過限的損害。其實(shí),即使宅基地使用權(quán)人對(duì)其宅基地的事實(shí)處分行為,也不過是對(duì)其宅基地使用的方式而已,例如在其宅基地上建造房屋及其附屬設(shè)施,在其房屋上空搭建天線,在其地表之下挖掘地窖等等。

不過,宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地本身與其建造的房屋享有的權(quán)利的屬性并不相同。宅基地使用權(quán)人不管是通過分配、繼承還是轉(zhuǎn)讓的方式取得宅基地的使用權(quán),其均對(duì)宅基地本身不具有所有權(quán)。因?yàn)?根據(jù)我國關(guān)于集體土地法律的規(guī)定,宅基地的所有人不可以是個(gè)人而只能是集體經(jīng)濟(jì)組織。宅基地使用權(quán)人由集體經(jīng)濟(jì)組織得來的只是其對(duì)宅基地使用的權(quán)利。因此,宅基地使用權(quán)人不可以針對(duì)宅基地的所有權(quán)作法律上的處分,否則其行為將因違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定而無效。

(四)宅基地使用權(quán)的法律性質(zhì)

對(duì)宅基地使用權(quán)的涵義的界定,最終要?dú)w結(jié)到其法律性質(zhì)上?？梢哉f,宅基地使用權(quán)的法律性質(zhì)問題,是研究宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)與核心問題。

關(guān)于宅基地使用權(quán)的法律性質(zhì),學(xué)界主要存在以下幾種學(xué)說。一是地上權(quán)說。該說認(rèn)為,宅基地使用權(quán)本質(zhì)上屬于地上權(quán),因此應(yīng)將其納入地上權(quán)制度的調(diào)整之中,從而沒有必要在法律上設(shè)立單獨(dú)的宅基地使用權(quán)制度?！?〕二是宅基地使用權(quán)說。該說主張應(yīng)以宅基地使用權(quán)來涵括我國目前除土地承包權(quán)之外的各種土地使用權(quán)。〔10〕三是使用權(quán)土地說。該說認(rèn)為,宅基地使用權(quán)本質(zhì)上應(yīng)歸入土地使用權(quán)的范疇。四是獨(dú)立的用益物權(quán)說。該說認(rèn)為宅基地使用權(quán)的目的是為了對(duì)他人所有的土地為用益,因此具有用益物權(quán)的性質(zhì),是用益物權(quán)體系中的一種,但不同于傳統(tǒng)物權(quán)法上的地上權(quán),不能用地上權(quán)替代宅基地使用權(quán),應(yīng)將宅基地使用權(quán)作為一種獨(dú)立的用益物權(quán)來規(guī)定?！?1〕五是集體成員權(quán)說。該說認(rèn)為,宅基地使用權(quán)從本質(zhì)上應(yīng)屬于集體成員權(quán)的范疇?！?2〕

從考察宅基地使用權(quán)與地上權(quán)的關(guān)系上看,地上權(quán)的內(nèi)容要比宅基地使用權(quán)的內(nèi)容更為廣泛。不過,地上權(quán)作為傳統(tǒng)民法中的一項(xiàng)制度,有其特定的內(nèi)涵和外延;宅基地使用權(quán)作為我國民法特有的一項(xiàng)制度,其與地上權(quán)也有著顯著的區(qū)別。以地上權(quán)概括宅基地使用權(quán)的法律性質(zhì),存在傳統(tǒng)民法理念與我國本土法律文化的沖突問題。宅基地使用權(quán)與地上權(quán)從本質(zhì)上講并無二致,只是立法技術(shù)上的問題。土地使用權(quán)作為我國物權(quán)法律制度中存續(xù)過的一種權(quán)利類型,實(shí)際上是我國基本經(jīng)濟(jì)制度在法律上的一種體現(xiàn),在“土地使用權(quán)”制度下的各種法律規(guī)則,也是在我國特定的社會(huì)和歷史背景下形成的。而隨著我國《物權(quán)法》的頒布實(shí)施,“土地使用權(quán)”的說法已經(jīng)顯得不合時(shí)宜。于此情形,土地使用權(quán)說已經(jīng)不能準(zhǔn)確地表明宅基地使用權(quán)的法律性質(zhì)。

筆者認(rèn)為,界定宅基地使用權(quán)的法律性質(zhì),應(yīng)將其置于整個(gè)物權(quán)體系下進(jìn)行分析。宅基地使用權(quán)作為我國農(nóng)村居民享有的一項(xiàng)民事權(quán)利,其主要的功能在于農(nóng)民通過行使自己的宅基地使用權(quán),可以解決其最基本的居住問題。而農(nóng)民行使自己的該項(xiàng)權(quán)利,是通過對(duì)宅基地進(jìn)行占有、使用以及收益的方式實(shí)現(xiàn)的。而這符合用益物權(quán)的法律特征,當(dāng)屬用益物權(quán)無疑。不過,宅基地使用權(quán)作為在集體土地上建造房屋及其附屬設(shè)施的一項(xiàng)用益物權(quán),從該權(quán)利的取得、使用以及流轉(zhuǎn)的限制上,有其獨(dú)特的特點(diǎn)。并且,宅基地使用權(quán)作為農(nóng)村居民享有的一項(xiàng)重要的物權(quán)類型,其名稱早已為廣大農(nóng)民所熟悉,其作為一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)類型,具有深刻的社會(huì)背景以及法理基礎(chǔ)。據(jù)此,宅基地使用權(quán)在法律性質(zhì)上應(yīng)屬于用益物權(quán)的一種類型,并且該類型用益物權(quán)體現(xiàn)了典型的中國特色。

此外,從宅基地使用權(quán)的初始取得上來看,權(quán)利人取得宅基地使用權(quán)基于其具有集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格。由此,宅基地使用權(quán)在初始取得上,具有集體成員權(quán)的因素,是我國針對(duì)農(nóng)村居民實(shí)行的福利政策的結(jié)果。據(jù)此可以認(rèn)為,宅基地使用權(quán)其實(shí)是一種復(fù)合型的權(quán)利類型,體現(xiàn)為宅基地使用權(quán)從基本性質(zhì)上說,屬于用益物權(quán)的范疇,只是在其初始取得的情況下,兼具有集體成員權(quán)的因素。

結(jié) 論

根據(jù)以上分析,筆者認(rèn)為,界定宅基地使用權(quán)的涵義,應(yīng)結(jié)合上述關(guān)于宅基地使用權(quán)的涵義的各個(gè)要素,并在參考學(xué)理上各種觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上,予以綜合考慮?；诖丝紤],筆者在界定宅基地使用權(quán)的涵義時(shí),即著力將宅基地使用權(quán)的主體、客體、內(nèi)容以及性質(zhì)等各方面的要素,均包含于其內(nèi)。不過,鑒于文字表述上的便利以及語言表述所具有的藝術(shù)性特征,在界定宅基地使用權(quán)的涵義時(shí),某些方面的要素意思并沒有通過文字直接表達(dá)出來,而是隱含在字里行間的。經(jīng)反復(fù)斟酌,筆者將宅基地使用權(quán)的涵義界定為:宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村居民及部分城鎮(zhèn)居民,在農(nóng)村集體所有的土地上,對(duì)分配或通過其他合法途徑得來的農(nóng)村宅基地,依法享有的占有、使用、收益以及有限制地處分的用益物權(quán)。在此涵義中,即體現(xiàn)出有些方面的要素意思是隱含在文字之中的,例如“分配”得來農(nóng)村宅基地意味著宅基地使用權(quán)在初始取得的情況下具有集體成員權(quán)的法律性質(zhì),而“通過其他合法途徑”得來農(nóng)村宅基地則意味著宅基地使用權(quán)的主體并不僅限于農(nóng)村居民,在繼承、轉(zhuǎn)讓等情況下,部分城鎮(zhèn)居民也可能成為宅基地使用權(quán)的主體。

〔1〕王利明.中國物權(quán)法草案建議稿及說明〔M〕.北京:中國法制出版社,2001.382.

〔2〕梁慧星,龍翼飛,陳華彬.中國財(cái)產(chǎn)法〔M〕.北京:法律出版社,1998.93;屈茂輝.用益物權(quán)制度研究〔M〕.北京:中國方正出版社,2005.324.

〔3〕王衛(wèi)國,王廣華.中國土地權(quán)利指南〔M〕.北京:中國政法大學(xué)出版社,2001.158.

〔4〕王利明.中國民法典學(xué)者建議稿及立法理由 (物權(quán)編)〔M〕.北京:法律出版社,2002.272;王利明.物權(quán)法研究 (下)〔M〕.北京:中國人民大學(xué)出版社,2007.186.

〔5〕〔7〕〔8〕朱巖,高圣平 ,陳鑫.中國物權(quán)法評(píng)注〔M〕.北京:北京大學(xué)出版社 ,2007.479,494,494.

〔6〕中國土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心,國土資源部土地爭議調(diào)處事務(wù)中心.土地礦產(chǎn)爭議典型案例與處理依據(jù) (第三輯)〔M〕.北京:中國法制出版社,2008.13.

〔9〕崔建遠(yuǎn).我國物權(quán)法應(yīng)選取的結(jié)構(gòu)則 〔J〕.法制與社會(huì)發(fā)展,1995,(3);楊立新,伊艷.我國他物權(quán)制度的重新構(gòu)造〔J〕.中國社會(huì)科學(xué),1995,(3):28.

〔10〕梁慧星主編.中國物權(quán)法研究 (下)〔M〕.北京:法律出版社,1998.647.

〔11〕〔12〕最高人民法院民事審判第一庭.農(nóng)村土地承包糾紛案件司法解釋理解與適用〔M〕.北京:人民法院出版社,2005.49,49.

Abstract:Differences exist in comprehending the concept of rural housing land,the connotation of which involves subject,object,legal right,and its legal nature.Utilization rightof rural housing land can be defined as a usufructuary right enjoyed by rural residents aswell as certain urban residents,that is,to possess,use,reap benefit from and dispose in a restrictive way of the rural collective land,which was allocated to or legally obtained by them as their rural homesteads.

Key words:utilization right of rural housing land;element analysis;usufructuary

(責(zé)任編輯 葛現(xiàn)琴)

Legal Analysis on the Concept of Utilization Right of Rural Housing Land

SONG Song
(Law School,University of InternationalBusiness and Economics,Beijing 100029)

D923.1

A

1672-2663(2010)02-0041-05

2010-03-08

宋崧 (1971-),男,漢族,河南安陽人,對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院民商法學(xué)專業(yè)博士研究生。