□文/馮小東

我國目前正處于工業(yè)化、城市化進(jìn)程加速時期，耕地資源日益受到工業(yè)和城市土地利用的經(jīng)濟(jì)競爭，部分地區(qū)耕地非農(nóng)化利用的趨勢不可逆轉(zhuǎn)，即使在實施“耕地總量動態(tài)平衡”政策的近幾年，每年仍然凈減少耕地7，500平方公里，嚴(yán)重影響國家的糧食安全，這已經(jīng)引起了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。特別是高度城市化地區(qū)，面臨人口、資源、環(huán)境的矛盾越來越突出，耕地作為生產(chǎn)資料的屬性逐漸在轉(zhuǎn)變。研究高度城市化背景下的耕地保護(hù)模式，探索新的耕地利用方式，對高度城市化地區(qū)發(fā)展具有重要意義，是對耕地保護(hù)的一種新的認(rèn)識，具有重要的理論和實踐價值。

一、高度城市化地區(qū)耕地保護(hù)的內(nèi)涵

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展由慢、快、平穩(wěn)推進(jìn)，城市規(guī)模也經(jīng)歷了慢、快、平穩(wěn)的發(fā)展階段。在城市擴(kuò)張過程中，耕地作為土地開發(fā)的后備資源，必然隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大而消耗。一方面高度城市化地區(qū)耕地的生產(chǎn)資料屬性逐漸減弱，以往農(nóng)民賴以生存的土地被轉(zhuǎn)化成工業(yè)、商業(yè)發(fā)展用地；另一方面高度城市化地區(qū)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成熟，對于耕地的消耗逐漸放慢而走向土地集約化利用階段，生態(tài)環(huán)境作為影響城市發(fā)展水平的重要因素越來越受到重視。耕地為社會提供豐富的非生產(chǎn)性功能，包括傳統(tǒng)文化、開放空間、農(nóng)村獨特景觀、生物棲息、空氣與地下水凈化等公共自然福利的社會功能，與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿γ芮邢嚓P(guān)。因此，高度城市化地區(qū)耕地保護(hù)應(yīng)該立足于本地區(qū)保護(hù)，根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際需要，通過耕地向高質(zhì)量生態(tài)用地轉(zhuǎn)化，既有效保護(hù)耕地，又提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

二、國外耕地保護(hù)研究與借鑒

在一些發(fā)達(dá)的西方國家，社會對于生態(tài)環(huán)境的要求更高，耕地的非生產(chǎn)性功能的作用更加突出，更多注重耕地的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。在耕地保護(hù)模式方面，國外主要由政府經(jīng)濟(jì)鼓勵和行政約束的模式轉(zhuǎn)變?yōu)槿鐣餐瑓⑴c模式。在美國社會、經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境下，農(nóng)地保護(hù)并非只是政府的問題，公眾參與程度很高，政府官員、農(nóng)地所有者、農(nóng)民、專家以及志愿者都參與農(nóng)地保護(hù)，大量的第三部門（非盈利私人組織）成為保護(hù)農(nóng)地的重要力量，耕地保護(hù)行為可以得到社會的補(bǔ)償。而在丹麥、瑞典，耕地的產(chǎn)權(quán)制度規(guī)定，農(nóng)戶有義務(wù)為公眾提供相應(yīng)的非生產(chǎn)功效，并有責(zé)任避免出現(xiàn)諸如水污染負(fù)的非生產(chǎn)功效；同時，采取用地集約利用，控制建設(shè)用地增量以減少對耕地的消耗。

三、深圳市耕地利用現(xiàn)狀及耕地保護(hù)存在問題

改革開放30年來，深圳市耕地呈逐年減少的趨勢。由1979年的35，473公頃減至2008年的3，816公頃，耕地面積減少了約90%。根據(jù)國家制定的目標(biāo)，2010年深圳市耕地不得少于6.44萬畝，到2020年深圳耕地保有量不得少于6.43萬畝。深圳市新一輪土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）突出實用性，定位為“適應(yīng)中國國情和深圳特區(qū)實際的高度城市化背景下的約束、轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新規(guī)劃，探索建設(shè)用地零增長模式導(dǎo)向下的土地利用示范規(guī)劃”。旨在破解深圳土地供需矛盾困局，探索高度城市化的耕地保護(hù)新模式。但深圳市耕地約98%為菜地，主要集中在寶安（2，253公頃）、龍崗（1，363公頃）兩區(qū)，特區(qū)內(nèi)有少量分布。深圳市耕地后備資源匱乏，耕地分布零散，大部分被城市用地包圍，污染嚴(yán)重，不利于規(guī)?；F(xiàn)代化耕作，耕地保護(hù)有很大難度。當(dāng)前深圳耕地保護(hù)模式采取經(jīng)濟(jì)鼓勵和行政約束的保護(hù)模式，專門設(shè)立了耕地保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)、建立了耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、通過易地補(bǔ)充耕地實現(xiàn)占補(bǔ)平衡、逐步完善耕地和基本農(nóng)田保護(hù)基礎(chǔ)性工作、積極開展基本農(nóng)田布局優(yōu)化調(diào)整工作。在耕地保護(hù)上依然存在許多問題，主要表現(xiàn)在：

首先，易地補(bǔ)償模式治標(biāo)不治本。易地代保的耕地補(bǔ)償模式對于高度城市化地區(qū)完成國家耕地保護(hù)指標(biāo)確實有效，但并不能解決耕地作為高度城市化地區(qū)發(fā)展儲備用地用和生態(tài)環(huán)保功能的問題，耕地的社會價值在一定程度上被忽略。城市耕地會在這種模式下被堂而皇之地占用，另外再投入大量資金進(jìn)行城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)，造成資源枯竭和資金浪費。

其次，被占用耕地利用粗放，缺少科學(xué)土地利用規(guī)劃。目前，高度城市化地區(qū)因城鄉(xiāng)二元機(jī)制的存在，城郊區(qū)或城中村集體經(jīng)濟(jì)組織非法占用耕地進(jìn)行工業(yè)化建設(shè)，但這部分土地利用并沒有制定科學(xué)的利用規(guī)劃，致使土地?zé)o序利用，造成資源浪費。

再次，從現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度來說，產(chǎn)權(quán)的不明晰是城鄉(xiāng)結(jié)合部耕地保護(hù)不力的最大原因之一。從產(chǎn)權(quán)完整的角度講，目前農(nóng)戶實際上只掌握了土地的使用權(quán)與收益權(quán)，并沒有對土地的處分權(quán)，沒有享有完整的土地產(chǎn)權(quán)，給耕地保護(hù)帶來阻力。

四、高度城市化地區(qū)耕地保護(hù)模式研究及政策建議

（一）高度城市化地區(qū)耕地保護(hù)模式研究

1、努力盤活存量土地，促進(jìn)土地集約利用。通過舊城改造，重新開發(fā)城中村宅基地、私房用地以及兩城區(qū)用地，充分挖掘原有建設(shè)用地的潛力。加快集體建設(shè)用地使用制度改革步伐，完善激勵約束機(jī)制，提高新增建設(shè)用地成本，特別是耕地占用成本。盡快建立起城市土地集約利用評價體系，限制高地耗、高能耗、低產(chǎn)出的用地供應(yīng)。

2、優(yōu)化耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制，鼓勵本地區(qū)保護(hù)。介于高度城市地區(qū)耕地的生態(tài)功能和城市發(fā)展土地儲備功能，鼓勵實施耕地本地區(qū)范圍內(nèi)占補(bǔ)平衡，將土地整理與耕地占補(bǔ)平衡結(jié)合起來，實施土地復(fù)墾和耕地占用相平衡，進(jìn)行耕地區(qū)位調(diào)整；另外，在實施易地占補(bǔ)平衡忽略了耕地的社會生態(tài)功能，社會公共損失未得到合理補(bǔ)償，因此在易地占補(bǔ)平衡的基礎(chǔ)上還應(yīng)有原地生態(tài)補(bǔ)償。

3、創(chuàng)新耕地利用制度，明確耕地物權(quán)，提高耕地個人保護(hù)力度。高度城市化地區(qū)，耕地面積少，且零散，已不再是農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)資料，其社會屬性逐漸成為主導(dǎo)，因此在耕地保護(hù)中將耕地限制性的私有化，有利于提高耕地占用成本。更重要的是明確耕地物權(quán)，提高個人或社會組織在耕地占用過程中的主體地位，有利于增強(qiáng)耕地保護(hù)能力。

4、創(chuàng)新耕地利用模式，將耕地保護(hù)有效地融入生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)線保護(hù)。耕地的利用效率相對較低是耕地消耗速度過快的重要原因之一。高度城市化地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，生態(tài)產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等較為發(fā)達(dá)，因此將耕地保護(hù)與生態(tài)型產(chǎn)業(yè)相結(jié)合是未來提高耕地利用效率的有效途徑。以耕地為主題打造生態(tài)食品基地、特色生態(tài)文化基地、民俗村、生態(tài)農(nóng)業(yè)示范園等產(chǎn)業(yè)，將耕地引入市場經(jīng)濟(jì)，提升其生態(tài)價值。

（二）高度城市化地區(qū)耕地保護(hù)配套政策措施建議

1、通過土地稅收調(diào)節(jié)用地需求，加大土地粗放利用的成本壓力。促進(jìn)集約使用土地最有效的辦法是增加土地使用成本的壓力。應(yīng)提高土地使用稅的征收標(biāo)準(zhǔn)，加大征收力度，凡是占用耕地的，不論是行政機(jī)關(guān)還是企事業(yè)單位，一律按照占用的土地面積征收，不得減免；嚴(yán)格執(zhí)行土地閑置稅和空置回收。

2、完善耕地保護(hù)責(zé)任機(jī)制，促進(jìn)耕地保護(hù)社會化。要建立完善耕地保護(hù)監(jiān)督責(zé)任機(jī)制，切實加強(qiáng)地方各級政府保護(hù)耕地的責(zé)任。積極倡導(dǎo)耕地保護(hù)公共參與，加強(qiáng)農(nóng)民、社會團(tuán)體在耕地保護(hù)中的主體地位，完善耕地保護(hù)的社會激勵機(jī)制，調(diào)動全社會參與耕地保護(hù)的積極性。

3、制定符合農(nóng)村土地市場發(fā)展的政策和機(jī)制。隨著耕地保護(hù)機(jī)制的日益完善，市場化運行必將成為耕地保護(hù)未來發(fā)展的趨勢。當(dāng)前農(nóng)村土地市場建設(shè)還存在著與耕地保護(hù)要求不相適應(yīng)的狀況，與城市發(fā)達(dá)的土地市場體系相比，農(nóng)村土地市場體系幾乎是一片空白。因此，創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制，加快形成統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系對耕地保護(hù)具有重要意義。

[1]陳美球，魏曉華，劉桃菊.歐美耕地保護(hù)的做法與啟示.資源導(dǎo)刊，2009.7.

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