鄭云森

(福建師范大學(xué) 法學(xué)院,福建 福州 350007)

集體土地所有權(quán):從政治界定到法律界定

鄭云森

(福建師范大學(xué) 法學(xué)院,福建 福州 350007)

通過(guò)對(duì)集體土地所有權(quán)制度歷史沿革的梳理,對(duì)集體土地所有權(quán)缺席進(jìn)行了政治界定和法律界定,闡明了對(duì)集體土地所有權(quán)進(jìn)行法律界定的重要意義。

集體土地所有權(quán);政治界定;法律界定

黨的十七屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中提出:要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。并明確規(guī)定了“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。這是對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的重大突破,引發(fā)了全國(guó)人民對(duì)集體土地所有權(quán)的再次高度關(guān)注,甚至有人將之喻為“第三次土地改革”。這一政策是否將成為解決“三農(nóng)”問(wèn)題的突破口,從而切實(shí)地改善九億農(nóng)民的生活,還有待實(shí)踐檢驗(yàn)。筆者認(rèn)為這一重大政策的突破有其歷史的必然性,并且將成為深化農(nóng)村改革的美麗前奏。本文立足中國(guó)國(guó)情,就此次政策轉(zhuǎn)變結(jié)合法律視角給予闡述。

一、集體土地所有權(quán)的政治界定

回溯過(guò)去的農(nóng)村土地制度會(huì)發(fā)現(xiàn),現(xiàn)有的用地制度仍是對(duì)舊體制的延續(xù)。農(nóng)民集體土地所有權(quán)顧名思義,即是農(nóng)民集體對(duì)土地享有所有權(quán),這個(gè)貌似清晰的概念,其內(nèi)涵外延在學(xué)界卻一直爭(zhēng)論不休。集體經(jīng)濟(jì)組織是合作經(jīng)濟(jì)在社會(huì)主義國(guó)家發(fā)展過(guò)程中所特有的現(xiàn)象。在1871年巴黎公社失敗后,馬克思指出,在法國(guó)這樣一個(gè)農(nóng)民小土地私有制盛行的國(guó)家,(無(wú)產(chǎn)階級(jí))將以政府的身份采取措施直接改善農(nóng)民的狀況,從而把他們吸引到革命方面來(lái)。這些措施一開(kāi)始就應(yīng)當(dāng)促進(jìn)土地私有制向集體所有制的過(guò)渡,讓農(nóng)民自己通過(guò)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的道路來(lái)實(shí)現(xiàn)這種過(guò)渡,但是不能采取得罪農(nóng)民的措施,例如宣布廢除繼承權(quán)或廢除農(nóng)民所有權(quán)。這是馬克思主義在農(nóng)民所有權(quán)問(wèn)題上的一大發(fā)展。恩格斯在《法德農(nóng)民問(wèn)題》一書(shū)中對(duì)馬克思思想作出了補(bǔ)充:“我們對(duì)待小農(nóng)的態(tài)度究竟是怎樣的呢?在我們奪得國(guó)家政權(quán)的那一天,我們應(yīng)該怎樣對(duì)待他們呢?……首先是把他們的私人生產(chǎn)和私人占有變?yōu)楹献魃绲纳a(chǎn)和占有,不是采用暴力,而是通過(guò)示范和為此提供社會(huì)幫助”。從而提出了利用19世紀(jì)初興起的合作制經(jīng)濟(jì)來(lái)組織農(nóng)民向社會(huì)主義生產(chǎn)方式過(guò)度的思想[1]。馬克思恩格斯對(duì)農(nóng)民的論述是把他們放在工人運(yùn)動(dòng)的大背景下來(lái)考量的,農(nóng)民是工人階級(jí)的同盟軍,因而強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)民的保守性、分散性和被動(dòng)性。這對(duì)后來(lái)各國(guó)無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨實(shí)行的農(nóng)業(yè)政策產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響[2]53。我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家的中堅(jiān)力量,上述思想對(duì)我國(guó)的影響尤為重大。

新中國(guó)成立后,1950年6月30日正式頒布了《中華人民共和國(guó)土地改革法》,實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”的土改目標(biāo),農(nóng)民真正擁有了自己的土地,生產(chǎn)積極性空前高漲,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也取得了很大的成績(jī)。但是,當(dāng)時(shí)國(guó)際的大環(huán)境是我國(guó)加入了朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng),緊接著以美國(guó)為首的西方國(guó)家對(duì)中國(guó)實(shí)行了經(jīng)濟(jì)封鎖。由于我國(guó)許多政治經(jīng)濟(jì)模式都是緊跟蘇聯(lián)老大哥后面的,為了早日趕英超美,提前進(jìn)入共產(chǎn)主義社會(huì),中共中央決定先對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行社會(huì)主義改造。四億多的中國(guó)農(nóng)民在中央政府有計(jì)劃地組織下,從互助組到合作社,由初級(jí)社過(guò)渡到高級(jí)社,最后走上了人民公社。于是服務(wù)于國(guó)家工業(yè)化的農(nóng)村高度集體化的基本制度逐漸形成了,可以說(shuō)集體化是通過(guò)強(qiáng)大的政治手段推行的,雖然農(nóng)民對(duì)這種脫離現(xiàn)實(shí)極左的生產(chǎn)關(guān)系模式有著本能的抗拒,但其不滿很快被其后的公社化運(yùn)動(dòng)所淹沒(méi)。在高級(jí)社未穩(wěn)之際便將億萬(wàn)農(nóng)民組織到人民公社中,分編在504萬(wàn)個(gè)生產(chǎn)隊(duì)中。中國(guó)農(nóng)民原有的或土改時(shí)分到的田地、耕牛、農(nóng)具、糧食乃至大部分的生產(chǎn)資料,都無(wú)一遺漏地收歸公社所有。五萬(wàn)多個(gè)人民公社就變成國(guó)家在農(nóng)村基層的財(cái)政單位,從此可以隨時(shí)隨地十分方便地通過(guò)“一平二調(diào)”無(wú)償占有公社范圍內(nèi)的一切資源和勞動(dòng)力[3]140。然而,高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社以及后來(lái)“三級(jí)所有,隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社制度,雖然是公有化程度更高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式,但沒(méi)有如黨中央所預(yù)期的那樣,因?yàn)檗r(nóng)業(yè)共同經(jīng)營(yíng)共同分享勞動(dòng)成果帶來(lái)高效益。卻因?yàn)檫@種做法相當(dāng)于強(qiáng)制把農(nóng)民的土地所有權(quán)及生產(chǎn)資料收歸國(guó)有,嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的根本利益,挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)陷入困境,讓以后的20多年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)整體水平處于停滯不前的狀態(tài)。直到1978年,安徽小崗村的農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)制了“繳足國(guó)家的,留足集體的,余下都是自己”的大包干制度,被推行為全國(guó)的土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,才打破了人民公社集中農(nóng)村土地所有權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的模式,轉(zhuǎn)而以農(nóng)民家庭為單位分戶承包經(jīng)營(yíng)。我國(guó)現(xiàn)行的《憲法》第8條明確規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。”土地承包責(zé)任制使農(nóng)民擁有了獨(dú)立的土地使用權(quán),提高了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)效率。在2003年開(kāi)始實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》第20條中,明確規(guī)定耕地的承包期為30年,對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)給予了物權(quán)的保護(hù),使農(nóng)民加大了對(duì)土地的投入,促進(jìn)了生產(chǎn)的發(fā)展。然而,現(xiàn)行的集體土地所有權(quán)制度基礎(chǔ)上的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,仍未使農(nóng)民真正過(guò)上小康生活,只是解決了農(nóng)民的溫飽問(wèn)題。以安徽小崗村為例,在改革開(kāi)放很多年過(guò)去后,盡管家家戶戶都有糧食吃,有衣服穿,但當(dāng)?shù)剞r(nóng)民蓋不起樓房,修不起馬路,當(dāng)?shù)貨](méi)有一所學(xué)校,沒(méi)有一家企業(yè),作為引發(fā)了中國(guó)一場(chǎng)偉大變革的發(fā)軔之地,竟也建不起一個(gè)起碼可以供人參觀的展覽室[3]234。或許可以從上述較為典型的現(xiàn)象中看到家庭聯(lián)產(chǎn)承包制自身的局限性,從而明白農(nóng)村改革仍然任重而道遠(yuǎn)。

今天,從集體土地所有權(quán)確立的這段歷史中,會(huì)發(fā)現(xiàn)新中國(guó)以來(lái)對(duì)待農(nóng)村問(wèn)題一以貫之的指導(dǎo)思想是政府包辦和政策主導(dǎo),農(nóng)民的權(quán)利被客體化,農(nóng)民只是國(guó)家主義、集體主義等政治話語(yǔ)中宏大敘事的配角。在國(guó)家、集體至上的指導(dǎo)思想下,農(nóng)民所擁有的唯一權(quán)利就是服從。因此,在工農(nóng)業(yè)剪刀差依然嚴(yán)重的今天,當(dāng)農(nóng)民就面臨著入不敷出,想不當(dāng)農(nóng)民卻被城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、戶籍制度所束縛,似乎農(nóng)民的出路只能靠中央政府政策的施舍,而這其實(shí)并不能真正從根本上解決農(nóng)民的問(wèn)題,正如美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南所說(shuō):“政府包辦包含或隱含這樣一個(gè)假設(shè),政府是一個(gè)無(wú)所不知無(wú)所不能而又充滿仁慈和無(wú)私精神的機(jī)構(gòu),它是社會(huì)當(dāng)然的利益代表,沒(méi)有自己的私利?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)已經(jīng)證明政府同樣會(huì)犯錯(cuò)誤,有時(shí)甚至是嚴(yán)重的錯(cuò)誤?！盵2]162

二、集體土地所有權(quán)的法律界定

我國(guó)《憲法》第1條明確規(guī)定:“中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政社會(huì)主義國(guó)家?！鞭r(nóng)民作為國(guó)家的主人翁在我國(guó)擁有平等的法律地位是毫無(wú)疑問(wèn)的。然而法律地位不是空洞的概念,必須有具體的依托才有真實(shí)的意義,民事主體作為權(quán)利人時(shí),其平等地位通過(guò)其所擁有的權(quán)利得到體現(xiàn),不能說(shuō)作為權(quán)利主體,其意志是自由的,但其所擁有的權(quán)利卻必須服從于其他人的權(quán)利[4]。因此,必須清楚農(nóng)民應(yīng)該擁有何種性質(zhì)的權(quán)利,及其權(quán)利的內(nèi)涵外延,以及行使權(quán)利的方式。根據(jù)《土地管理法》第10條的規(guī)定和《物權(quán)法》第60條的規(guī)定,農(nóng)民集體所有土地所有權(quán)的權(quán)利主體主要有三類,即村民小組、村農(nóng)民集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體,而農(nóng)民個(gè)體作為上述三類組織的具體成員,卻不能行使任何支配土地的權(quán)利。這就使得當(dāng)農(nóng)民的土地權(quán)利被侵害時(shí),農(nóng)民卻連起訴資格都不具備。孫憲忠教授認(rèn)為,目前農(nóng)村地權(quán)問(wèn)題上存在著三大沖突,即國(guó)家地權(quán)和農(nóng)民地權(quán)的沖突,農(nóng)民的集體所有權(quán)和農(nóng)民的個(gè)人權(quán)利的沖突,農(nóng)民個(gè)人地權(quán)內(nèi)部的沖突[5]。筆者認(rèn)為,造成上述沖突的關(guān)鍵點(diǎn)是對(duì)集體土地所有權(quán)的界定不清晰,因?yàn)榧w土地所有權(quán)上與國(guó)家所有權(quán)緊密聯(lián)系,下面維系著農(nóng)民的權(quán)利。如前所述,我國(guó)對(duì)集體土地所有權(quán)都是采取政治界定,因而現(xiàn)在有必要對(duì)集體所有權(quán)進(jìn)行法律界定。

(1)集體土地所有權(quán)具有兩重性質(zhì):一面為公權(quán)而同時(shí)又為私權(quán)。因?yàn)槲覈?guó)實(shí)行“國(guó)家土地一級(jí)壟斷制度”,土地作為關(guān)系著公共利益的重大資源,而且從集體土地所有權(quán)的歷史進(jìn)程來(lái)看,毫無(wú)疑問(wèn),集體土地所有權(quán)是一項(xiàng)公權(quán),應(yīng)受公法調(diào)整。但另一方面,土地作為稀缺性商品可以買賣,不斷地在市場(chǎng)交易中實(shí)現(xiàn)著它的交換價(jià)值,因此應(yīng)受私法調(diào)整。目前,應(yīng)該界定集體土地所有權(quán)哪些受公法調(diào)整,哪些受私法調(diào)整,以避免在行使集體土地所有權(quán)的過(guò)程中因?yàn)E用公權(quán)而侵犯私權(quán)。如1995年原國(guó)家土地管理局頒布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第19條,對(duì)集體所有的土地范圍作出了具體規(guī)定:①土地改革時(shí)分給農(nóng)民并頒布了土地所有證的土地屬于農(nóng)民集體所有;②實(shí)施《六十條》時(shí)確定為集體所有的土地屬于農(nóng)民集體所有。在上述規(guī)定中集體土地所有權(quán)人在處理集體土地時(shí)應(yīng)受國(guó)家的特別監(jiān)督,如:集體土地不能用于非農(nóng)建設(shè),不得于法定期間擅自拋荒,頒發(fā)土地證應(yīng)受公法調(diào)整。但集體內(nèi)部成員調(diào)整用地則應(yīng)由私法調(diào)整。

(2)應(yīng)該落實(shí)農(nóng)民在集體所有權(quán)中的成員權(quán)。學(xué)界普遍認(rèn)為,現(xiàn)有的農(nóng)民集體土地所有權(quán)存在的問(wèn)題主要有:集體土地所有權(quán)權(quán)能多級(jí)所有,主體不明確,還有所有權(quán)權(quán)能殘缺,缺乏可操作性等。筆者認(rèn)為,上述學(xué)界的觀點(diǎn),政府應(yīng)該會(huì)有所了解,但為何在新出臺(tái)的《物權(quán)法》中仍延用舊體制,也未針對(duì)上述問(wèn)題采用新規(guī)定?？赡苷腔谝韵聨c(diǎn)考慮:①如果將有關(guān)土地權(quán)利或集體土地過(guò)多地下放給農(nóng)民,將導(dǎo)致國(guó)有土地的流失,也意味著國(guó)有資產(chǎn)的流失,國(guó)家從此將不能對(duì)農(nóng)村土地采取“征用—轉(zhuǎn)賣”模式盈利;②集體土地所有制設(shè)立的出發(fā)點(diǎn),其實(shí)更符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的規(guī)模經(jīng)營(yíng),正如十七屆三中全會(huì)所提倡的“農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營(yíng)”,更有利于中國(guó)農(nóng)業(yè)參與世界農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng);③基于政治意識(shí)形態(tài)的考慮,“集體所有”畢竟是社會(huì)主義國(guó)家標(biāo)志性的一面旗,在未找到更穩(wěn)妥的表達(dá)時(shí)決不能輕易放棄。筆者認(rèn)為,只有在保障個(gè)人利益的前提下,合作、發(fā)展才有實(shí)現(xiàn)的可能性,正如孟子所言“無(wú)恒產(chǎn)者則無(wú)恒心”,因此,集體土地所有權(quán)必須落實(shí)到農(nóng)民的成員權(quán)。在涉及農(nóng)民個(gè)人利益,如集體土地的買賣、入股合伙辦廠等重大事項(xiàng)時(shí),必須堅(jiān)持集體組織內(nèi)成員一人一票,人人都有權(quán)加以表決,然后根據(jù)大多數(shù)的原則比例加以決策,而不是像現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第48條規(guī)定的:發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人,承包應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員,或三分之二以上村民代表的同意,并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)。上述這種雙重否決權(quán)使得農(nóng)民行使自己的權(quán)利流于形式,沒(méi)有實(shí)質(zhì)的意義。另外還必須完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能?，F(xiàn)有的政策法規(guī)還不允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押,這其實(shí)極大限制了農(nóng)民處分自己財(cái)產(chǎn)的權(quán)力,因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)用益物權(quán),其權(quán)能效益并不低于或從屬于所有權(quán),而且土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利,因此,必須賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的權(quán)能。正如張五常所說(shuō):“所謂承包責(zé)任制合約以它最簡(jiǎn)單而又最完善的形式來(lái)說(shuō),是等于以租地的方法將土地界定為私產(chǎn),租約的年期可長(zhǎng)可短,假若租約是永久性的再加上可以自由流轉(zhuǎn)的權(quán)利,那么承包合約下的土地便成為最完整的私產(chǎn)?！盵6]

三、結(jié) 論

只有“還權(quán)于民”才能真正地做到“還利于民”。因此,必須在法律上清晰界定農(nóng)民的權(quán)利,才能切實(shí)保障農(nóng)民的利益,才有可能真正地創(chuàng)制出符合市場(chǎng)要求的用地制度,克服小農(nóng)經(jīng)濟(jì),實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。

[1] 恩格斯.法德農(nóng)民問(wèn)題[M]∥馬克思恩格斯選集:第4卷.北京:人民出版社,1995:498-499.

[2] 張躍進(jìn).現(xiàn)代化最后的情節(jié)——農(nóng)民利益的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[M].合肥:安徽大學(xué)出版社,2005.

[3] 陳桂棣,春桃.中國(guó)農(nóng)民調(diào)查[M].北京:人民文學(xué)出版社,2004.

[4] 孟勤國(guó).物權(quán)二元結(jié)構(gòu)論——中國(guó)物權(quán)制度的理論重構(gòu)[M].北京:人民法律出版社,2002:52.

[5] 孫憲忠.爭(zhēng)議與思考——物權(quán)立法筆記[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2006:430.

[6] 向松祚.張五常經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京:朝華出版社,2005:332.

Ownership of Collective Land:From Political Definition to Legal Definition

ZHENG Yunsen
(Law School,Fujian Normal University,Fuzhou 350007,China)

Through sifting the history of the system of collective land ow nership,the political definition and legal definition of the system of ow nership of collective land are done the legal definition of the ow nership of collective land and its significance is expounded.

ow nership of collective land;political definition;legal definition

D 082;DF 45

A

1008-9225(2010)02-0013-03

2009-09-21

鄭云森(1981-),男,福建福安人,福建師范大學(xué)碩士研究生。

【責(zé)任編輯 王立欣】