謝 翀

（華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，湖北 武漢 430070）

1 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化時代的糧油企業(yè)

2 外資并購視角下的糧食危機(jī)

外資并購又稱跨國并購，是指外國企業(yè)基于某種目的，通過取得國內(nèi)企業(yè)全部或部分的資產(chǎn)或股份，對國內(nèi)企業(yè)的經(jīng)營管理實施一定實際控制的行為。加入WTO后，我國為外資開放了新的領(lǐng)域，逐步取消對外資的歧視性待遇，大大改善了國內(nèi)投資環(huán)境。政府近年來在吸引外資方面的一個重大政策性變化就是允許外資，特別是跨國公司，通過參股、控股或者除個別行業(yè)外整體兼并收購企業(yè)的方式進(jìn)行投資。中國吸收外資的方式正從傳統(tǒng)的合資合作向兼并收購的方向發(fā)展。

并購本身是一個價值活動，能夠帶來積極影響：它可以擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營規(guī)模，產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)收益，提高勞動生產(chǎn)率；被兼并的企業(yè)則縮短學(xué)習(xí)時間，節(jié)約學(xué)習(xí)成本，增強(qiáng)了企業(yè)競爭力。但是，如果外資在缺乏引導(dǎo)的情勢下大規(guī)模涌入，也會帶來諸如排擠國內(nèi)企業(yè)以及民族產(chǎn)業(yè)、扭曲市場機(jī)制、引發(fā)金融風(fēng)險等問題。在以追求利潤最大化為目標(biāo)的天性驅(qū)使下，帶有明顯壟斷性質(zhì)的跨國并購無疑會對東道國的產(chǎn)業(yè)安全甚至國家經(jīng)濟(jì)安全構(gòu)成威脅。更重要的是，相對于工業(yè)、服務(wù)業(yè)以及各種新興產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全最容易被忽視。

3 外資并購糧油企業(yè)的特點

3.1 歷史經(jīng)驗與現(xiàn)狀

入世近10年來，由于國外較為成熟的轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品頗具商業(yè)前景，在國際市場競爭激烈，導(dǎo)致我們更多的關(guān)注其在國際貿(mào)易市場的競爭，忽略了外國直接投資對糧食安全帶來的實質(zhì)性威脅。直至大豆產(chǎn)業(yè)鏈所經(jīng)歷的慘痛遭遇。

非轉(zhuǎn)基因大豆本屬我國綠色農(nóng)產(chǎn)品的典型代表。2004年后，外資企業(yè)進(jìn)入我國糧食流通領(lǐng)域的WTO過渡期結(jié)束，四大跨國糧商大舉涌入，控制了全國66％的大型油脂企業(yè)，控制產(chǎn)能達(dá)85％。在那場震驚業(yè)內(nèi)的“大豆期貨大戰(zhàn)”之后，山東、遼寧、黑龍江等大豆主產(chǎn)地的企業(yè)遭受了以四大糧商為主的國際資本瘋狂圍剿，使許多國內(nèi)廠商陷入全面虧損和破產(chǎn)的狀態(tài)。

危機(jī)過后，四大糧商布局中國的速度明顯加快。食用油巨頭ADM從原料生產(chǎn)、產(chǎn)品加工和銷售全程參與控制我國植物油的產(chǎn)業(yè)鏈，在大豆壓榨市場的壟斷勢頭已基本形成。它與新加坡豐益集團(tuán)共同出資組建益海（中國）集團(tuán)，并參股魯花等多家國內(nèi)大型糧油企業(yè)，工廠和銷售網(wǎng)絡(luò)遍布全國各地。外資并購糧油企業(yè)給中國糧價帶來諸多不確定因素，然而這樣的危機(jī)只是冰山一角。

3.2 現(xiàn)實危機(jī)與發(fā)展趨勢

外資并購早已從傳統(tǒng)的工業(yè)制造業(yè)突破，轉(zhuǎn)向食品、農(nóng)產(chǎn)品加工等行業(yè)部門。呈現(xiàn)出的總體趨勢表現(xiàn)在：并購的目標(biāo)企業(yè)鎖定在行業(yè)地位突出的農(nóng)業(yè)上市公司、民營農(nóng)業(yè)企業(yè)。農(nóng)產(chǎn)品精深加工類上市公司也正成為外資并購的主戰(zhàn)場。通過對糧油整體產(chǎn)業(yè)鏈的滲透，外資繼而威脅到我國的糧食主權(quán)。

第三個方面，在幼兒中班的階段，益智區(qū)游戲材料的投放要具有引導(dǎo)性和多樣性。引導(dǎo)性是指通過益智區(qū)游戲材料的投放，教師引導(dǎo)幼兒形成各種能力的培養(yǎng)，如擴(kuò)展幼兒的思維能力、培養(yǎng)幼兒的動手操作能力、促進(jìn)幼兒的認(rèn)知發(fā)展等。多樣性是指游戲材料的豐富性，各式各樣游戲材料的投放能夠滿足每個幼兒的不同需求，有效吸引幼兒的注意力，保證游戲的順利開展，此外不同種類游戲材料的投放，會拓展幼兒的興趣范圍，實現(xiàn)幼兒興趣的提升和升華。但值得注意的是，并不是材料越多越好，材料過多的話會導(dǎo)致幼兒注意力的分散，起到適得其反的作用。

鑒于直接控制農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的巨大困難，外資一方面通過控制化肥、農(nóng)藥、種子等上游產(chǎn)品價格的方式，使中國農(nóng)村徹底淪為他們的“殖民地”；另一方面，則通過控制農(nóng)產(chǎn)品原料價格，來控制農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)、食品制造業(yè)等以農(nóng)副產(chǎn)品為原料的工業(yè)行業(yè)的命脈。此外，部分外資并購企業(yè)后大量進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品，擠壓了當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售空間，而并購沒有帶來實質(zhì)性技術(shù)進(jìn)步并可能弱化我國農(nóng)業(yè)的自主創(chuàng)新能力。可見，外資并購在促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時也帶來了嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)安全隱患。它容易形成壟斷，因而就極有可能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的畸形發(fā)展。

4 構(gòu)建糧食安全的法律屏障

4.1 新糧食安全觀的建立

糧食作為一種特殊的商品，不僅是人民基本的生存依賴物，也是國家重要的戰(zhàn)略物資。作為一個全球性話題，糧食安全受到國際社會的廣泛關(guān)注由來已久。目前，全球糧食安全非但沒有解除危機(jī)，某些指標(biāo)甚至還在惡化。2009年，全球食品價格加速上漲，谷物和食用油的成本不斷翻高，天氣、耕地作用變更等各種因素導(dǎo)致糧食產(chǎn)量下降。各種國際性和區(qū)域性會議都不約而同地將焦點對準(zhǔn)全球糧食安全問題。如此一致性的關(guān)注不僅僅是因為它作為一個古老的命題時至今日仍然沒有得到一個有效的解決方案，更重要的是，金融危機(jī)背景下，國際游資的活動增加了東道國引入外資的風(fēng)險，糧食安全面臨更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。有人提出糧食主權(quán)的概念，即當(dāng)我們認(rèn)同生存權(quán)是最基本的人權(quán)時，糧食的可持續(xù)供給是人類參與生產(chǎn)的唯一生存必需品，其競爭就不僅涉及產(chǎn)業(yè)安全，還關(guān)系到國家糧食主權(quán)。

當(dāng)今，面臨更多的全球競爭、機(jī)械化農(nóng)業(yè)的擴(kuò)張、更加多樣的產(chǎn)品生產(chǎn)、精細(xì)（信息密集型）生產(chǎn)等全球化趨勢導(dǎo)致的變化，糧食安全也面臨風(fēng)險和機(jī)遇并存的態(tài)勢。我國屬于發(fā)展中農(nóng)業(yè)大國，也屬于糧油產(chǎn)品消費(fèi)市場迅猛發(fā)展的地區(qū)，糧食安全的戰(zhàn)略性地位更加突出。

4.2 防范外資并購的立法缺失

在推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的時代，通過完善立法與行政手段，在支持外資合法進(jìn)入與經(jīng)營農(nóng)業(yè)企業(yè)的同時，進(jìn)行必要的規(guī)范和調(diào)控，是保障糧食安全的必由之路。

首先，我國尚未建立獨(dú)立的國家經(jīng)濟(jì)安全審查制度。該制度應(yīng)該以農(nóng)業(yè)安全法、工業(yè)促進(jìn)法、服務(wù)業(yè)促進(jìn)法三大領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)安全為保障核心。其次，在當(dāng)前分散的法規(guī)中，也體現(xiàn)出不少弊端。例如，2007年新修訂的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，明確今后在大豆、油菜籽食用油脂加工領(lǐng)域，只允許中方控股，目的顯然是為了限制外資繼續(xù)滲透國內(nèi)油脂市場，但在國際金融危機(jī)的情勢下，2008年國內(nèi)油脂行業(yè)又一次受損嚴(yán)重，而外資企業(yè)則因其貿(mào)易加工鏈完善、避險能力強(qiáng)的特點，操縱油脂市場的勢力仍然在增強(qiáng)。在《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》中，對于可能造成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全問題的外資并購缺乏必要的針對性與屏蔽。“這個規(guī)定中，多是一些原則性意見，缺乏可操作性。比如，規(guī)定根本沒有對‘重大產(chǎn)業(yè)’、‘老字號’等概念做出明確界定?！币矝]有解決實際問題。

再次，在一些支持與輔助性的政策法規(guī)方面，也亟待規(guī)范和完善。例如，外資企業(yè)與國內(nèi)農(nóng)戶合作開展的訂單農(nóng)業(yè)已經(jīng)被普遍接受并不斷發(fā)展。但是在合作模式、合同規(guī)范等方面既沒有相應(yīng)的監(jiān)管措施，出現(xiàn)糾紛時也沒有專門的部門去處理，整體上的政策引導(dǎo)體系有待加強(qiáng)。

最后，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，如果外資企業(yè)控制了某些行業(yè)的龍頭企業(yè)，控股農(nóng)產(chǎn)品加工與流通等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在該行業(yè)處于相對壟斷地位，那么它們不僅可以利用壟斷糧油產(chǎn)品定價侵蝕農(nóng)民的基本利益，而且可以通過控制企業(yè)的研發(fā)活動來控制行業(yè)的關(guān)鍵技術(shù)，妨礙國家實施相應(yīng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策。于外資并購的弊端多源于其極易形成壟斷的性質(zhì)，目前，許多國家都將外資并購納入本國的反壟斷體系，在這一全球趨勢下，我國的情況卻不容樂觀。

4.3 反壟斷法與產(chǎn)業(yè)安全法的比較辨析

（1）反壟斷法在維護(hù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全方面的缺失。2008年出臺實施的《反壟斷法》是維護(hù)市場公平競爭秩序的重要法律制度，它填補(bǔ)了我國在國家調(diào)控經(jīng)濟(jì)方面政策工具的缺失。但是，它在維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全尤其是基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)安全方面則“難當(dāng)大任”。原因如下：①反壟斷法的立法目的主要是預(yù)防和制止壟斷行為，保障公平競爭。它是統(tǒng)一適用于國內(nèi)外企業(yè)的壟斷行為，也就是說，對內(nèi)外資可能造成的壟斷性競爭在審查方面采取“一視同仁”的態(tài)度，并沒有專門針對外資并購的條款。因此，盡管它對外資并購國內(nèi)核心產(chǎn)業(yè)起到宏觀的規(guī)范作用，但對外資的政策動向并無太大影響，也不能對外資進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭杏行У谋O(jiān)管。②反壟斷法第31條規(guī)定，“對外資并購境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營者集中，涉及國家安全的，除依照本法規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營者集中審查外，還應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國家安全審查?！鼻∈沁@一條暴露了《反壟斷法》在規(guī)范外資并購方面的漏洞。②可見，安全審查法出于保障國家產(chǎn)業(yè)安全的考慮，屬于維護(hù)經(jīng)濟(jì)主權(quán)的一部分，更多的體現(xiàn)為行政性審查。而反壟斷調(diào)查更多關(guān)注商事主體間的競爭行為，雖然某些外資并購確實存在壟斷行為而可能造成對國家產(chǎn)業(yè)安全的損害，但也存在著某個外資并購交易即使不會妨害競爭，也可能對一國的產(chǎn)業(yè)安全造成損害。這表明產(chǎn)業(yè)安全審查與反壟斷審查是從兩個不同的角度來評估商業(yè)活動的影響。從法學(xué)理論來看，壟斷僅是外資滲入到一定程度的形式，且反壟斷一般只涉及國家經(jīng)濟(jì)安全，而規(guī)模性外資并購則可能導(dǎo)致對國家安全的多個方面的影響。反壟斷法未能將集中度不高的農(nóng)業(yè)框定在內(nèi)，無法限制和收緊外資對糧食生產(chǎn)上下游行業(yè)的投資。上游的種子、農(nóng)藥、化肥，中游的糧食種植，下游的糧食購銷、儲運(yùn)、加工等行業(yè)都受到影響。若不能培植國有控股或民營類龍頭企業(yè)，加大其向生產(chǎn)研發(fā)領(lǐng)域、糧食銷售網(wǎng)絡(luò)、重要糧油加工等方面的投資，就根本談不上維護(hù)糧食安全與整體福利。

（2）平行立法的建議。既然反壟斷法并不是特別針對外資并購的立法，而另一方面，對于外資并購的反壟斷審查頂多涉及國家經(jīng)濟(jì)安全，不能等同于產(chǎn)業(yè)安全審查，因此，有學(xué)者建議在《反壟斷法》修訂時將第31條刪除，對外資并購的安全審查應(yīng)放在專門的外資并購國家安全審查法中或?qū)斫y(tǒng)一的外資法中。筆者從總體上支持這種平行立法的態(tài)度。如前所述，未來的產(chǎn)業(yè)安全法與反壟斷法的價值取向存在差異。但將針對外資并購的審查歸入將來統(tǒng)一的《外資法》中，筆者認(rèn)為這種考慮欠妥。未來的統(tǒng)一外資法從功能上主要是代替目前以三資企業(yè)法為主體的外資法群，從宏觀上將考慮規(guī)范外資進(jìn)入我國的整體規(guī)模、流向、構(gòu)成，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響，從時間階段上則按照市場準(zhǔn)入和進(jìn)入后的經(jīng)營階段進(jìn)行引導(dǎo)，這與規(guī)范涉及國家產(chǎn)業(yè)安全的并購行為有不同的側(cè)重點。同時，產(chǎn)業(yè)政策本身是需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平適時調(diào)整的，定期公布外商投資產(chǎn)業(yè)目錄即可。但涉及到產(chǎn)業(yè)安全的并購或其他投資行為，則完全可以具備一個相對穩(wěn)定和透明的審查判斷標(biāo)準(zhǔn)，使跨國資本在并購之前能夠予以衡量。

綜上，在立法體例的選擇上，我國應(yīng)該以反壟斷法的原則為核心，類比貿(mào)易自由化國家的產(chǎn)業(yè)安全審查機(jī)制，構(gòu)建集中、獨(dú)立的“（外資并購）產(chǎn)業(yè)安全審查法”或“國家安全審查法”，與反壟斷法并行作用。在該法的審查實體制度中，主要的立法內(nèi)容應(yīng)涵蓋有：第一，確立審查對象，從范圍上涉及到產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、行業(yè)類別的劃分，考慮農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)與弱質(zhì)性。第二，建立層次分明的審查標(biāo)準(zhǔn)與審查內(nèi)容。按照外資對產(chǎn)業(yè)的控制能力，考慮區(qū)分一般性外資并購審查與壟斷性并購審查，同時充分利用外資整合產(chǎn)業(yè)鏈帶來的優(yōu)勢與技術(shù)。第三，審查機(jī)構(gòu)。在建立專門的外資審查委員會的同時，針對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的并購審查，要協(xié)同農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部等專門性機(jī)構(gòu)。

農(nóng)業(yè)是有關(guān)國計民生的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，外商直接投資于產(chǎn)業(yè)鏈的不同環(huán)節(jié)，具備不同特質(zhì)的行業(yè)領(lǐng)域，都可能產(chǎn)生不同的效果。大型優(yōu)質(zhì)糧油企業(yè)往往因為上市成為外資并購的主要目標(biāo)。在未來幾年中，需要建立起由《反壟斷法》和《（外資并購）產(chǎn)業(yè)安全法》共同作用的外資審查機(jī)制，結(jié)合國情，針對關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和一般產(chǎn)業(yè)加以區(qū)分對待。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域規(guī)范外資的進(jìn)入與經(jīng)營，并根據(jù)各個行業(yè)的特點，限定外資進(jìn)入的規(guī)模，賦予相關(guān)部門調(diào)控的權(quán)力。

［1］后農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化時代，涉農(nóng)企業(yè)怎么辦？中國營銷傳播網(wǎng)，21世紀(jì)福來傳播機(jī)構(gòu)·后農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化策略研究組，2007，（12）.

［2］盧文瑩.外資并購及其價值取向［J］.東方企業(yè)家，2002，（11）.

［3］鄧田生.劉慷豪.跨國壟斷性并購對我國產(chǎn)業(yè)安全的影響及對策研究［J］.科技進(jìn)步與對策，2008，（7）.

［4］龔臣.資源戰(zhàn)爭之謎［M］.北京：光明日報出版社，2009.

［5］潘勇輝.外資并購我國農(nóng)業(yè)類上市公司實證分析［J］.商業(yè)時代，2006，（1）.

［6］當(dāng)心跨國糧商威脅糧食主權(quán)［N］.環(huán)球時報，2009-06-25.

［7］陳克.糧食行業(yè)要予以保護(hù)加強(qiáng)宏觀調(diào)控［J］.行政管理改革，2010，（1）.

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