莊靜怡 何煉成

中國是世界上煤炭開采量和消費(fèi)量最大的國家,煤炭對于整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著舉足輕重的作用。然而,對煤炭資源的大肆開發(fā)利用,其背后卻隱藏著巨大的環(huán)境代價(jià)。煤炭從開采到燃燒的每一個(gè)環(huán)節(jié)都會對環(huán)境造成破壞,我們對煤炭資源的依賴正在逐漸加深其內(nèi)在的環(huán)境和社會矛盾。要從根本上解決煤炭帶來的一系列環(huán)境問題,就必須對環(huán)境外部成本內(nèi)部化進(jìn)行有效的制度改革,使所有的煤炭環(huán)境外部成本都能夠真實(shí)地反映在煤炭成本中,對煤炭開發(fā)利用所造成的環(huán)境損害進(jìn)行合理的補(bǔ)償。

一、煤炭環(huán)境外部成本內(nèi)部化的研究綜述

1.國外理論基礎(chǔ)

(1)外部性與庇古稅。外部性最早由馬歇爾(Alfrewd Marshall)提出,“是指在實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,生產(chǎn)者或消費(fèi)者的活動(dòng)對其他生產(chǎn)者或消費(fèi)者帶來的非市場性的影響”。解決外部經(jīng)濟(jì)問題的主要途徑是將外部性內(nèi)部化,“就是使生產(chǎn)者或消費(fèi)者產(chǎn)生的外部費(fèi)用,進(jìn)入他們的生產(chǎn)或消費(fèi)決策,由他們自己承擔(dān)或‘內(nèi)部消化,從而彌補(bǔ)私人成本與社會成本的差額”。庇古(Arthur Cecil Pigou)在其著作《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中提出,環(huán)境污染的外部性問題不能通過市場來解決,而必須依靠政府干預(yù)。政府應(yīng)根據(jù)污染所造成的危害對排污者收稅,以稅收形式彌補(bǔ)私人成本和社會成本之間的差距,將污染的成本加到產(chǎn)品的價(jià)格中去,實(shí)現(xiàn)外部成本的內(nèi)部化。通過政府征收一個(gè)附加稅或發(fā)放補(bǔ)貼,對私人決策產(chǎn)生附加影響,從而使私人決策的均衡點(diǎn)向社會決策的均衡點(diǎn)靠近。這種稅被稱(下轉(zhuǎn)第38頁)(上接第35頁)為“庇古稅”(Pigovian Taxes)。

(2)邊際機(jī)會成本理論。機(jī)會成本是指一種經(jīng)濟(jì)物品具有兩種以上的用途,被用作一種用途時(shí)的效用就是用作另一種用途時(shí)的機(jī)會成本?！熬妥匀毁Y源而論,其機(jī)會成本不僅隨著產(chǎn)量的變化而變化,而且還隨著自然資源稀缺程度的變化而變化。隨著時(shí)間的推移,自然資源的單位機(jī)會成本通常是遞增的。因此,自然資源的價(jià)格不是由其平均機(jī)會成本,而是其邊際機(jī)會成本決定的。”對于自然資源,其邊際機(jī)會成本不僅包括生產(chǎn)者收獲自然資源所花費(fèi)的財(cái)務(wù)成本,還應(yīng)包括生產(chǎn)者從事生產(chǎn)所應(yīng)得的利潤,以及因收獲自然資源對他人、社會和未來造成的損失,并在一定程度上反映自然資源稀缺程度變化的影響。因此,資源開發(fā)中的外部損失必須計(jì)入成本之中,使污染企業(yè)對資源價(jià)值和生態(tài)價(jià)值給予應(yīng)有的補(bǔ)償。

(3)污染者付費(fèi)原則。一般是指污染排放者為污染物所造成的全部社會損害支付費(fèi)用。1972年,經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織(OECD)向其成員國推薦了“污染者付費(fèi)”(Polluter-Pays Principle,PPP)原則。其具體含義是:污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)由政府決定的污染控制措施所需要的費(fèi)用,以保證環(huán)境處于可接受的狀態(tài),即生產(chǎn)和消費(fèi)過程中產(chǎn)生污染的產(chǎn)品和服務(wù)的成本中,應(yīng)包括污染控制措施的費(fèi)用”。根據(jù)這一原則,產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格應(yīng)當(dāng)反映全部的生產(chǎn)成本,即生產(chǎn)過程中所耗費(fèi)的全部資源的成本。排污者應(yīng)當(dāng)支付其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對環(huán)境造成的全部損害,這樣可以產(chǎn)生一種激勵(lì)機(jī)制,使排污者減少污染,直到邊際控制成本等于邊際損害成本時(shí)的污染水平,即社會最優(yōu)污染水平。

2.國內(nèi)研究現(xiàn)狀

資源的環(huán)境外部成本內(nèi)部化問題同樣受到了我國專家學(xué)者的廣泛關(guān)注,對這一問題的研究也有了一定成果,但尚未形成完整的理論框架和合理的政策依據(jù)。

2008年出爐的我國首份煤炭外部成本綜合性研究報(bào)告——《煤炭的真實(shí)成本》指出,通過深化煤炭市場化改革,完善煤炭資源有償使用制度,開征能源稅、環(huán)境稅,使煤炭價(jià)格由原本低于市場水平的價(jià)格,上升至能更準(zhǔn)確體現(xiàn)其真實(shí)成本的價(jià)格水平,才能有效減少煤炭帶來的環(huán)境等各方面問題。

二、我國煤炭環(huán)境外部成本及其內(nèi)部化措施

所謂煤炭的環(huán)境外部成本,主要指煤炭在開采、加工、儲存、運(yùn)輸和消費(fèi)過程中對環(huán)境造成的各種損害的成本,其中包括空氣污染、水污染、土壤污染、生態(tài)破壞和對氣候變化的加速作用等。煤炭開采、運(yùn)輸和利用會帶來嚴(yán)重的環(huán)境污染。當(dāng)然,即使在規(guī)范的產(chǎn)權(quán)制度、市場制度和司法制度條件下,以上環(huán)境外部成本依然無法避免。因此,在煤炭成本構(gòu)成中,必須包括絕對地租性質(zhì)的資源補(bǔ)償費(fèi)。然而,我國當(dāng)前的煤炭成本僅包括煤炭直接開采成本,并沒有完全反映出煤炭在開采、生產(chǎn)、運(yùn)輸及利用過程中的環(huán)境外部成本。

我國已經(jīng)采取的煤炭外部成本內(nèi)部化的措施主要是收取排污費(fèi)。于2003年7月起實(shí)施的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》及配套政策與過去相比,完善了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),提高了征收標(biāo)準(zhǔn),增加了征收對象,擴(kuò)大了征收范圍,一些過去未收費(fèi)的污染因子如粉煤灰、煤矸石等也開始收費(fèi)。但這種機(jī)制仍存在重大缺陷:其一,它仍是費(fèi)用性質(zhì)而不是具有法律強(qiáng)制性的稅收性質(zhì);其二,征收上來的資金使用管理責(zé)權(quán)不清,缺乏有效監(jiān)管,管理程序不規(guī)范,使用重點(diǎn)不明確。

三、煤炭環(huán)境外部成本內(nèi)部化的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

1.問題的提出

煤炭的環(huán)境外部成本之巨大已不容忽視,解決的關(guān)鍵在于如何將其環(huán)境外部成本內(nèi)部化。引用庇古稅的原理,對污染企業(yè)征收排污稅,用以補(bǔ)償在煤炭開采、生產(chǎn)、運(yùn)輸、利用等過程中對環(huán)境造成的負(fù)面效應(yīng),以污染物的最優(yōu)邊際外部成本為稅率,按照排污量向污染企業(yè)征收排污稅,將促使企業(yè)在事前就采取污染預(yù)防措施,主動(dòng)采用污染減排技術(shù),自發(fā)地控制污染物的排放量,從而降低環(huán)境達(dá)標(biāo)的費(fèi)用。

政府在征收排污稅時(shí),廠商除了繳納排污稅或縮小生產(chǎn)規(guī)模外,還可以有第三種決策,即在開采伊始就采取污染減排技術(shù),購買和安裝污染處理設(shè)備,在擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、增加產(chǎn)量的同時(shí),使污染物排放量降低。當(dāng)企業(yè)存在減少產(chǎn)量、繳納排污稅和削減污染三種選擇時(shí),其最優(yōu)排污稅率可用圖1表示。

圖1存在三種選擇時(shí)的廠商決策

圖1中,MEC代表邊際外部成本曲線,MNPB是廠商在沒有安裝環(huán)保設(shè)備、排污量隨生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大而同比例增加條件下的邊際私人純收益曲線,MAC是污染物的邊際減排成本曲線。MAC1、MAC2分別代表污染物削減數(shù)量為S1、S2時(shí)的邊際減排成本。

由于污染物削減具有邊際成本遞增的性質(zhì),所以圖1中MAC曲線從左上方向右下方延伸,MAC1小于MAC2。點(diǎn)S2的左邊,廠商的邊際私人純收益低于邊際減排成本,廠商寧可減產(chǎn)也不會削減污染;而在點(diǎn)S2的右邊,廠商的邊際私人純收益高于邊際減排成本,廠商削減污染可以獲得收益。

從原點(diǎn)到S2點(diǎn)這一區(qū)間,廠商的排污量隨著生產(chǎn)規(guī)模同比例變化,此時(shí)最優(yōu)排污水平可由MNPB和MEC兩條曲線的交點(diǎn)決定。而在S2右邊,廠商的生產(chǎn)規(guī)模與排污量之間已沒有確定的對應(yīng)關(guān)系。因此,最優(yōu)污染水平以及排污稅的征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)MAC線與MEC線的交點(diǎn)來確定,此時(shí)社會總成本最小。從圖1中可以看出,當(dāng)排污量低于S*時(shí),廠商支付的邊際減排成本高于邊際外部成本;當(dāng)排污量高于S*時(shí),廠商的邊際減排成本低于邊際外部成本。根據(jù)S*時(shí)的邊際外部成本確定排污稅的征收標(biāo)準(zhǔn)t,廠商就會自發(fā)地將排污量控制在S*水平。

通過以上分析可以認(rèn)為,只要確定環(huán)境優(yōu)化配置下污染企業(yè)的邊際外部成本(或邊際污染減排成本),就能夠得出最優(yōu)排污稅率,使社會總收益最大化。

2.分析與小結(jié)

確定邊際外部成本需要從污染的物理性損害轉(zhuǎn)換到人們對損害的反應(yīng)和感受,并最終以貨幣形式來加以計(jì)量。因此,首先考慮因環(huán)境質(zhì)量的變化而導(dǎo)致的煤炭產(chǎn)品生產(chǎn)活動(dòng)的產(chǎn)出水平的變化,然后用其變動(dòng)量乘以市場價(jià)格或影子價(jià)格,就能計(jì)算出污染企業(yè)的邊際污染減排成本。污染物減排的影子價(jià)格受兩方面因素影響,即減少污染物排放所需要的資源投入和資源的價(jià)格。

由于商品生產(chǎn)中排放的污染物對環(huán)境造成了負(fù)面影響,就有必要為其使用的環(huán)境設(shè)置一個(gè)稀缺的價(jià)格。這個(gè)價(jià)格由從較高的環(huán)境質(zhì)量中得到的邊際福利和達(dá)到較高環(huán)境質(zhì)量水平的成本決定。假定在環(huán)境質(zhì)量優(yōu)化的社會福利函數(shù)中還包含一些其他的政策變量,如:經(jīng)濟(jì)增長速度、就業(yè)水平、價(jià)格水平的穩(wěn)定程度和國際收支平衡形勢等。除經(jīng)濟(jì)增長外,排污稅的設(shè)置對經(jīng)濟(jì)的其他目標(biāo)變量也可能有負(fù)的影響。這些不利影響的存在,可能導(dǎo)致避免的邊際損害減少。

3.政策建議

(1)完善煤炭資源有償使用制度,逐步推進(jìn)資源稅與環(huán)境稅的實(shí)行。征收稅費(fèi)是將環(huán)境外部成本內(nèi)部化的重要手段,但是稅費(fèi)種類的設(shè)計(jì)與出臺是與整個(gè)國家的稅費(fèi)體制改革的整體方案密不可分的。提高排污費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),使煤炭企業(yè)相對合理負(fù)擔(dān)巨大的環(huán)境外部成本,在配套政策和測量工作不斷完善的基礎(chǔ)上起征排污稅。因此,認(rèn)清各種稅費(fèi)出臺的條件,理順各種稅費(fèi)種類之間的關(guān)聯(lián)與互補(bǔ)性至關(guān)重要。

(2)盡快完成煤炭產(chǎn)業(yè)環(huán)境污染與損耗的全國性普查。要確立科學(xué)的排污稅收的征收標(biāo)準(zhǔn),必須全面掌握煤炭主產(chǎn)區(qū)污染物相關(guān)信息的第一手資料,建立全國性的煤炭產(chǎn)業(yè)環(huán)境污染與損害的數(shù)據(jù)庫,以此作為由費(fèi)制向資源環(huán)境稅制過渡的基本依據(jù)。

(3)構(gòu)建煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境損耗破壞監(jiān)管制度。設(shè)立統(tǒng)一、完備的煤炭環(huán)境外部成本相關(guān)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系和統(tǒng)計(jì)申報(bào)制度,建立專職的煤炭生態(tài)環(huán)境損耗破壞檢測評估的專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍和執(zhí)法隊(duì)伍,設(shè)立統(tǒng)一的礦區(qū)環(huán)境治理與恢復(fù)的標(biāo)準(zhǔn),編制集中的煤炭產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理規(guī)則。在此基礎(chǔ)上,推進(jìn)監(jiān)控、監(jiān)管的法制化和制度化,使煤炭的環(huán)境外部成本管理有法可依。

(4)對環(huán)境稅收制度實(shí)施法制化管理。應(yīng)盡快完成《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》、《環(huán)保法》等相關(guān)法律的修訂工作及其詳盡的實(shí)施細(xì)則,為煤炭等礦產(chǎn)資源的有償使用以及對生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償設(shè)定法律依據(jù)。同時(shí),積極推進(jìn)煤炭主產(chǎn)區(qū)的生態(tài)環(huán)境立法及與環(huán)境外部成本補(bǔ)償相關(guān)的其他立法,實(shí)現(xiàn)環(huán)境外部成本內(nèi)部化的良性運(yùn)作。

本文主要通過設(shè)立環(huán)境質(zhì)量優(yōu)化模型,計(jì)算出環(huán)境污染和資源使用的影子價(jià)格,以此確定排污稅的最優(yōu)稅率。并闡述了通過排污稅的征收,實(shí)現(xiàn)煤炭的環(huán)境外部成本內(nèi)部化,使環(huán)境質(zhì)量達(dá)到最優(yōu)水平,社會福利水平得到提高。而將環(huán)境外部成本內(nèi)部化理論用于實(shí)踐,還需要相關(guān)信息和政策支持,作者也將對其進(jìn)行更深入的研究和探索。

(作者單位:陜西師范大學(xué)國際商學(xué)院)