生秀東

焦作模式被譽(yù)為“國內(nèi)最成功預(yù)算改革”,其鮮明特征是公開化、民主化、科學(xué)化、制度化,初步實(shí)現(xiàn)了向公共財(cái)政制度的轉(zhuǎn)型。

焦作的預(yù)算改革始自1998年,以頗具傳奇色彩的會計(jì)委派制為突破口,推進(jìn)公共財(cái)政制度創(chuàng)新。從預(yù)算透明公開、百姓與專家全程參與,到涵蓋政府全部收支的公共預(yù)算體系,10余年來,焦作財(cái)政改革從來沒有停止過,始終走在全國前列,形成了以公開化、民主化、科學(xué)化、制度化為鮮明特征的財(cái)政預(yù)算體系,初步實(shí)現(xiàn)了向公共財(cái)政制度的轉(zhuǎn)型。由此創(chuàng)立的焦作模式,受到了社會各界的廣泛關(guān)注。

改革緣起

焦作是一座因煤而生的城市,由于礦產(chǎn)資源日益枯竭,技術(shù)更新緩慢及國家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整等原因,1998年前后,焦作財(cái)政面臨的種種矛盾十分尖銳。一方面,是國民經(jīng)濟(jì)滑坡,財(cái)政收入減少,80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同程度地拖欠公務(wù)員和教師的工資;另一方面,是財(cái)務(wù)管理混亂、經(jīng)濟(jì)違法違紀(jì)問題頻繁發(fā)生,各部門的“小金庫”越查越多。當(dāng)年,在市直機(jī)關(guān)清理出包括“小金庫”在內(nèi)的閑置資金2億多元,幾乎是焦作市本級財(cái)政資金的1/3。由此激發(fā)了從財(cái)政管理角度解決這些矛盾的預(yù)算改革實(shí)踐。焦作推行了會計(jì)委派、部門預(yù)算等改革措施,這為日后預(yù)算改革準(zhǔn)備了平臺。

焦作市財(cái)政局局長申相臣回憶說,焦作之所以在全國率先改革,提出建設(shè)公共財(cái)政,是因?yàn)榻棺饔幸蝗合敫墒碌娜?包括當(dāng)時(shí)的市里主要領(lǐng)導(dǎo)。事實(shí)也證明,焦作多年來的財(cái)政改革離不開市黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持。財(cái)政部科研所陳穗紅研究員指出,黨政領(lǐng)導(dǎo)對財(cái)政改革的堅(jiān)定決心和鼎力支持,是焦作模式形成的重要動力源。開始階段,由財(cái)政局提出的強(qiáng)推“會計(jì)委派制”等改革報(bào)告,很快得到領(lǐng)導(dǎo)批復(fù),并立即實(shí)施。此后焦作先后出臺了一系列財(cái)政改革的政策措施,為持續(xù)10余年的財(cái)政改革減輕了阻力,增加了動力,由此創(chuàng)立了預(yù)算改革的焦作模式。

四大關(guān)節(jié)點(diǎn)

一是推進(jìn)財(cái)政預(yù)算公開化,全面明細(xì)公開預(yù)算內(nèi)容。預(yù)算公開擴(kuò)大了普通百姓的知情權(quán),是公眾監(jiān)督的前提,而公眾監(jiān)督預(yù)算,就是監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)用。

早在2002年,焦作市本級的部門預(yù)算就在財(cái)政服務(wù)大廳公開。在2007年,焦作市財(cái)政局?jǐn)U大信息公開范圍,將行政審批、財(cái)政預(yù)算、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易、公物拍賣、會計(jì)委派等公共財(cái)政事務(wù)向社會公開,普通百姓在財(cái)政局辦事大廳、市政府行政服務(wù)中心、財(cái)政局網(wǎng)站等公共場所,都可以看到各個(gè)部門的預(yù)算收支情況。預(yù)算細(xì)目的公開讓百姓真正能看得明白、看得清楚,達(dá)到了公開的目的,這一做法在全國也很少見到。

二是推進(jìn)財(cái)政決策民主化,吸收公眾參與預(yù)算決策過程?！皡⑴c式預(yù)算”來源于上世紀(jì)80年代的巴西,這種執(zhí)行模式為直接參與式,市民通過直接參加社區(qū)會議發(fā)表意見,討論政府政策和市政工程建議,并對要執(zhí)行的市政工程和項(xiàng)目進(jìn)行投票,選舉監(jiān)督執(zhí)行過程。在中國,參與式預(yù)算的程序一般分為7個(gè)步驟:信息公開、部門申報(bào)、財(cái)政匯審、民主評議、專家論證、社會聽證、人大審查。焦作市根據(jù)不同的國情、市情,創(chuàng)造性地借鑒了“參與式預(yù)算”的做法。

目前,焦作市參與式預(yù)算的形式多種多樣,從項(xiàng)目選擇、項(xiàng)目公示、專家論證、社會聽證,到市人大初審,都注意吸收社會各界人士的參與。并在預(yù)算的不同環(huán)節(jié)采取多種形式保障公眾參與預(yù)算決策。據(jù)焦作市財(cái)政局局長申相臣介紹說,其主要做法有項(xiàng)目選擇、項(xiàng)目公示、專家論證、社會聽證、人大審查。

經(jīng)過數(shù)年改革,最終把公眾參與預(yù)算決策從事前決策延伸到事中執(zhí)行和事后評價(jià),層層把關(guān)。參與式預(yù)算至此構(gòu)成一個(gè)完整的循環(huán)系統(tǒng),融民主性與科學(xué)性于一體,真正讓社會公眾享受到更多的經(jīng)濟(jì)實(shí)惠和政治民主權(quán)利。

三是推進(jìn)預(yù)算編制的科學(xué)化,政府性債務(wù)納入復(fù)式預(yù)算體系。預(yù)算編制改革的重點(diǎn)是做一本人大代表和普通百姓都看得懂的預(yù)算文本,為了便于百姓參與和人大代表監(jiān)督,焦作市財(cái)政局的預(yù)算報(bào)告編制工作走過了不尋常的歷程,報(bào)告內(nèi)容越來越細(xì)致。

早在2001年,焦作市財(cái)政局就按照零基預(yù)算、基本支出和項(xiàng)目支出分列編制等原則,編制市級120個(gè)部門216個(gè)單位的部門預(yù)算,這是預(yù)算編制科學(xué)化的第一步。2009年,焦作又開始試編我國第一本地方財(cái)政的社會性別反應(yīng)預(yù)算。社會性別反應(yīng)預(yù)算同社會保障、政府債務(wù)、國有資本經(jīng)營、國有土地使用權(quán)出讓收支、政府采購、非稅收入、住房公積金等7項(xiàng)專項(xiàng)預(yù)算,共同構(gòu)成復(fù)式預(yù)算體系。

四是強(qiáng)化預(yù)算制度創(chuàng)新,打造“陽光財(cái)政”。“焦作市預(yù)算改革成功的核心還是預(yù)算管理體制的創(chuàng)新?！苯棺魇胸?cái)政局局長申相臣如是說。

1999年,會計(jì)委派制度收繳了各部門的財(cái)權(quán),為防范腐敗集中化的可能性,焦作市財(cái)政局著手設(shè)計(jì)分權(quán)制衡的機(jī)制。如今,經(jīng)過10余年的改革探索,把一項(xiàng)項(xiàng)變革通過制度確定下來,初步形成了以“內(nèi)部分權(quán)制衡、外部參與和監(jiān)督”、復(fù)式預(yù)算、參與式預(yù)算為主要內(nèi)容的財(cái)政制度框架。焦作市高水準(zhǔn)的預(yù)算透明度、科學(xué)的預(yù)算體系等基礎(chǔ),正是其歷經(jīng)10年打造的各項(xiàng)預(yù)算管理制度和細(xì)致明了的工作規(guī)程。財(cái)政資金真正在陽光下運(yùn)行,花錢不再僅僅是權(quán)力,更意味著責(zé)任,公共財(cái)政資金的使用效率由此得到空前提升。

焦作模式的標(biāo)桿意義

“財(cái)政資金來自于納稅人,用之于老百姓。錢怎么花?誰說了算?效果如何?誰來監(jiān)管?”應(yīng)當(dāng)說這些問題是困擾我國財(cái)政界多年的老問題,也沒有唯一的解決方式。焦作模式給出了一個(gè)初步的解答,但并不十分完美。學(xué)者秋風(fēng)認(rèn)為,可以在現(xiàn)有的改革基礎(chǔ)上再進(jìn)一步,強(qiáng)化人大及其常委會在預(yù)算制定過程中的作用,即強(qiáng)化人大的審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

與此同時(shí),應(yīng)當(dāng)從制度上進(jìn)一步細(xì)化和保證公眾參與預(yù)算各個(gè)階段的權(quán)利,還要明確政府預(yù)算的具體調(diào)整范圍,強(qiáng)化對政府預(yù)算權(quán)力的約束。人大常委會應(yīng)當(dāng)從預(yù)算制定的第一天就開始介入,在此過程中,人大常委會與人大代表、并通過人大代表與民眾保持溝通,通過聽證會等制度化渠道容納民眾參與。這樣,就能在人大、民眾、財(cái)政部門及需要花錢的整個(gè)政府之間,形成一種良性關(guān)系:政府可以獲得必要的資金,但每一分錢都取之有道、用之有據(jù)。

焦作模式于2008年底在河南省全面推廣,也為財(cái)政部專門推介。焦作的實(shí)踐表明,預(yù)算的公開透明、參與式的預(yù)算民主,有效遏制了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生,保障了財(cái)政資金的合理配置和科學(xué)使用,提高了資金使用效率,也增強(qiáng)了政府的公信力,促進(jìn)了社會和諧。焦作模式充分體現(xiàn)了“陽光財(cái)政”的本質(zhì)要求:財(cái)政信息公開、科學(xué)民主決策、完善監(jiān)督制度和強(qiáng)化績效考評。

國務(wù)院發(fā)展研究中心孟春研究員評價(jià)說:“我認(rèn)為最亮麗的是他們的財(cái)政預(yù)算透明化!在預(yù)算編制中,百姓與專家全程參與,通過廣泛征集民意、項(xiàng)目公示、社會聽證、市人大初審,然后再次公示,調(diào)整后確定項(xiàng)目,體系很完整,這么清晰的財(cái)政預(yù)算體系建設(shè)值得推廣!”

(作者為河南省社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展所研究員)