袁達(dá)毅

(北京行政學(xué)院政治學(xué)教研部,北京 100044)

□中國農(nóng)村基層治理研究□

我國農(nóng)村基層組織建設(shè)路徑分析

袁達(dá)毅

(北京行政學(xué)院政治學(xué)教研部,北京 100044)

我國農(nóng)村基層組織建設(shè)路徑主要有四條,即人事路線、制度建設(shè)路線、技術(shù)路線和教育路線。人事路線,就是通過選人派人改善農(nóng)村基層組織狀況,加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè),選人是一種內(nèi)生機(jī)制,派人是一種外部輸入機(jī)制;制度建設(shè)路線,就是在直接利用村民自治制度資源和挖掘其它制度資源的基礎(chǔ)上,完善和創(chuàng)新農(nóng)村基層民主制度,推進(jìn)農(nóng)村基層組織建設(shè);技術(shù)路線,就是通過改進(jìn)和完善村民自治程序中的技術(shù)細(xì)節(jié)和技術(shù)手段,規(guī)范農(nóng)村基層組織的活動,加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè);教育路線,就是通過培訓(xùn)、誡勉談話和批評教育等方式,提高農(nóng)村基層干部、村民代表和黨員的綜合素質(zhì)和工作能力,加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)。在農(nóng)村基層組織建設(shè)的實踐中,往往是多種路徑并用的。

農(nóng)村基層組織;建設(shè);路徑＊

袁達(dá)毅教授

農(nóng)村基層組織,是貫徹實施法律法規(guī)、開展基層群眾自治的組織載體,也是黨和國家在農(nóng)村各項工作的落腳點,承擔(dān)著農(nóng)村社會管理和社會服務(wù)的重要職責(zé)。農(nóng)村基層組織建設(shè)狀況,直接關(guān)系到農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展,關(guān)系農(nóng)村社會主義物質(zhì)文明、精神文明和政治文明建設(shè)的成敗。因此,農(nóng)村基層組織建設(shè)歷來受到各級政權(quán)機(jī)關(guān)的重視。中國共產(chǎn)黨的十一屆三中全會以來,隨著我國民主法制建設(shè)的發(fā)展和農(nóng)村基層群眾自治的深入,各地在農(nóng)村基層組織建設(shè)方面,進(jìn)行了許多有益的探索,積累了很多經(jīng)驗。從各地的情況看,我國農(nóng)村基層組織建設(shè)的路徑主要有四條,即人事路線、制度建設(shè)路線、技術(shù)路線和教育路線。本文就分別對這四條路徑進(jìn)行梳理和分析。

一 人事路線

所謂人事路線,就是通過選舉和派出村干部,加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè),提高農(nóng)村基層組織的戰(zhàn)斗力和凝聚力。人事路線的具體做法主要有選人和派人兩種。

(一)選人：內(nèi)生機(jī)制

選人是一種內(nèi)生機(jī)制,村干部從村民內(nèi)部選舉產(chǎn)生。選人的重點是黨支部書記和村民委員會主任。在農(nóng)村基層組織中,黨支部書記和村民委員會主任分別是兩個班子的班長,選出好班長,是加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)的關(guān)鍵。從整體情況看,由村民選舉產(chǎn)生村民委員會主任和委員,由全體黨員選舉產(chǎn)生黨支部委員,再由黨支部委員選舉產(chǎn)生黨支部書記,已成常態(tài)。但在部分村,時常出現(xiàn)很難選出黨支部書記和村民委員會主任的情況。村中有能力的人,都外出務(wù)工經(jīng)商,不愿意回村當(dāng)干部。而長期在家的黨員和非黨員村民中,想當(dāng)黨支部書記和村民委員會主任的人,沒有當(dāng)村干部的能力,既不能帶領(lǐng)村民群眾致富,也沒有村務(wù)管理的能力和經(jīng)驗,在村民群眾中沒有威信,不能獲得黨員和村民群眾的擁護(hù)和支持。對于這種類型的村,一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)或者村民通過做工作,請有能力的人回村當(dāng)干部,在黨支部和村委會換屆選舉中,將其選舉為黨支部書記或村民委員會主任。北京市房山區(qū)良鄉(xiāng)鎮(zhèn)的漁兒溝村,延慶縣八達(dá)嶺鎮(zhèn)的小浮坨村,河北省青縣的新張屯村等,均屬這種情況。下面以新張屯村的情況為例加以說明。

新張屯村有 240多戶,2 300多人,20個村民小組。村民中有正式黨員 35名,預(yù)備黨員 5名,村民代表 20名。該村現(xiàn)有耕地 2 800多畝,2006年人均收入 4 000多元。

2003年以前,該村 10個廠子全部倒閉,負(fù)債470多萬元,欠群眾工資 100多萬元,村干部與村民的矛盾突出,大字報、小字報滿街,一直貼到原村支部書記家門口。新張屯村 2003年進(jìn)行“兩委”換屆選舉時,村里無人愿意擔(dān)任黨支部書記。離村多年(戶口和組織關(guān)系在村里)在縣城辦企業(yè)的王守奎,經(jīng)部分村民、黨員和組織上做工作,同意回村工作。在兩委換屆選舉中,王守奎被該村黨員、村民和村民代表選舉為黨支部書記、村民委員會主任和村民代表會議主席①。2003年換屆選舉后,在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下,大力推行村務(wù)公開、民主管理,村民代表會議在村務(wù)決策和管理中發(fā)揮了重要作用。2003年以來,該村解決了村民關(guān)心的吃水難、行路難和就業(yè)難問題,償還村里的債務(wù) 70多萬元,取得了可喜成就,村級組織和村干部用行動和事實贏得了村民群眾的信任和支持。在建村里的文化活動場所時,拆除 56間房屋,涉及 12戶村民。由于村里經(jīng)濟(jì)困難,在確定拆遷補(bǔ)償時,標(biāo)準(zhǔn)較低,由于村民代表的工作深入細(xì)致,干部親屬帶頭,群眾通情達(dá)理,拆遷工作進(jìn)展順利,沒有一戶上訪。

此外,在選人方面,一些地方還提出了明確選人的標(biāo)準(zhǔn)。例如,江蘇省射陽縣曾明確規(guī)定年收入達(dá)到 10萬才能當(dāng)村官[1],寧夏固原市提出“窮村里面選富人,富村里面選能人,能人里面選好人”的選人用人標(biāo)準(zhǔn)。這兩個地方對于選人標(biāo)準(zhǔn)的提法雖然不同,但出發(fā)點是一樣的,即自己都沒有能力致富的人,也不會有帶領(lǐng)群眾致富的能力。

(二)派人：輸入機(jī)制

派人是一種外部輸入機(jī)制,派出的人員不是本村村民。派人的情況可歸納為 3種：

1.直接向村里派出黨支部 (黨總支)書記。這是治理難點村的一項重要措施。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、派性糾紛嚴(yán)重、集體上訪頻發(fā)、“兩委”選舉難產(chǎn)的村,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取派出黨支部書記的辦法,由派出的黨支部書記主持村里的工作,在工作中發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)干部,等條件和時機(jī)成熟后,再進(jìn)行選舉,派出的干部退出。河北省青縣陳嘴鄉(xiāng)的時家樓村,就是通過派書記的辦法,使上訪村不再上訪的一個例子。

時家樓村有 130多戶,490多人,1 280多畝耕地。時姓為大姓,占村民人口的 80%,李、陳、溫、張、王等姓為小姓,約占村民人口的 20%。該村村民居住地分為南院和北院,南院稱為南派,北院稱為北派,除了南、北兩派外,還有少數(shù)時姓村民和小姓村民組成的中派。南、北兩派的對立,是時姓家族中的房派對立。該村因土地調(diào)整、村務(wù)公開等問題,村民長期上訪,是有名的上訪村。在村委會選舉中,因派性對立嚴(yán)重,各選各的,在村委會中形成兩派,無法開展工作。為了解決該村的問題,陳嘴鄉(xiāng)先后派出兩位鄉(xiāng)黨委委員擔(dān)任該村黨支部書記。兩任黨支部書記在縣委主要領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)下,率先在該村建立了村民代表會議制度,以村民代表會議為平臺,引導(dǎo)村民進(jìn)行討論和協(xié)商,基本解決了縣鄉(xiāng)兩級多次努力都沒有解決的土地調(diào)整等問題,最大限度地化解了矛盾,上訪大幅下降。派出的支部書記在工作期間,注意培養(yǎng)干部,條件和時機(jī)成熟后,開展黨支部換屆選舉,支部書記由本村黨員擔(dān)任,派出的支部書記從該村撤出。2008年 5月,筆者到該村調(diào)查時,新任黨支部書記介紹說,自從他擔(dān)任黨支部書記以來,沒有再發(fā)生過新的上訪事件。

2.派出工作組或住村干部。這是指導(dǎo)和幫助農(nóng)村基層組織進(jìn)行組織建設(shè)和制度建設(shè)的一項重要措施。派出的工作組或住村干部不直接擔(dān)任村干部,而是指導(dǎo)和幫助農(nóng)村基層組織解決農(nóng)村社會矛盾問題,或者落實某項工作任務(wù),或者調(diào)查處理村民反映比較突出的問題,在解決問題中加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)。例如,山東省青州市針對村務(wù)公開民主管理存在的問題,2006年在全市精心選拔 1 080名政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、熱愛農(nóng)村、熟悉“三農(nóng)”工作的機(jī)關(guān)干部,深入全市 1 004個村擔(dān)任指導(dǎo)員,指導(dǎo)村務(wù)公開民主管理,取得了明顯的成效。重大村務(wù)由村民代表和黨員聯(lián)席會議審議表決,村務(wù)公開透明,干部清白,村民明白,村級組織威信提高,干群關(guān)系融洽②。河北青縣在推行村民代表會議制度時,派出320多名優(yōu)秀機(jī)關(guān)干部擔(dān)任農(nóng)村工作指導(dǎo)員,在全縣范圍內(nèi)指導(dǎo)村民代表會議制度的建立和運(yùn)行,同樣取得了很好的效果。

3.選派大學(xué)生村官助理。近幾年來,很多地方通過招聘考試等方式,從應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生中選拔人才,派到農(nóng)村擔(dān)任村官助理。選派大學(xué)生村官助理,目的在于彌補(bǔ)農(nóng)村基層干部專業(yè)知識方面的欠缺,推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

二 制度建設(shè)路線

所謂制度建設(shè)路線,就是通過完善和創(chuàng)新農(nóng)村基層民主制度,推進(jìn)農(nóng)村基層組織建設(shè),增強(qiáng)農(nóng)村基層組織的戰(zhàn)斗力和凝聚力,保障村民當(dāng)家作主。從各地的探索和實踐看,制度建設(shè)的思路主要有三種。

(一)直接利用村民自治的制度資源,結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H進(jìn)行制度創(chuàng)新

利用村民自治的制度資源進(jìn)行制度創(chuàng)新的基本做法是,以現(xiàn)行的村民自治法律制度為依據(jù),從當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況出發(fā),制定和實施更加具體、更具操作性的制度規(guī)定,創(chuàng)造性地貫徹實施法律法規(guī),以加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè),發(fā)展農(nóng)村基層民主。這一思路的主要特點是,制度建設(shè)和制度創(chuàng)新主要集中在操作層面,與現(xiàn)行法律制度的銜接十分緊密。河北省青縣的村民代表會議制度,就是采用這種思路的典型事例。

青縣共有 6鎮(zhèn) 4鄉(xiāng) 1個國營農(nóng)場,345個建制村,39.8萬人,其中農(nóng)業(yè)人口 32.9萬人,2003年,青縣開始在全縣范圍內(nèi)推行村民代表會議制度③。

青縣村民代表會議制度的內(nèi)涵是：“黨支部領(lǐng)導(dǎo)、村代會作主、村委會辦事?！本唧w地說,村民會議是村最高權(quán)力機(jī)構(gòu),擁有村莊重大事務(wù)的最終決定權(quán);村民代表會議是議事和監(jiān)督機(jī)構(gòu),在村民會議閉會期間,行使決策權(quán)和監(jiān)督權(quán);村委會是辦事機(jī)構(gòu),執(zhí)行法律法規(guī)、村民會議和村民代表會議的決定,協(xié)助政府工作,進(jìn)行日常的村務(wù)管理。村委會對村民代表會議的決議有權(quán)提出復(fù)議或提請村民公決。這一制度的核心是,在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下,充分發(fā)揮村民代表會議的作用。

青縣村民代表會議制度的創(chuàng)新之處在于,設(shè)立村民代表會議主席,村民代表會議由主席召集和主持。提倡和鼓勵黨支部書記經(jīng)民主程序兼任村民代表會議主席職務(wù)。具體做法是,黨支部記書首先須經(jīng)村民推選為村民代表④,再經(jīng)村民代表會議選舉為主席。如果黨支部書記不能被村民推選為村民代表,或者在村民代表會議上不能被選舉為主席,在黨支部換屆選舉時,原則上不再作為黨支部書記的候選人。此外,鼓勵黨員競爭村民代表職務(wù),充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用。通過這樣的制度安排,實現(xiàn)了農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)、村民當(dāng)家作主和依法治村的有機(jī)結(jié)合,有效地解決了農(nóng)村“兩委”的矛盾,暢通了村民參與渠道,調(diào)動了村民當(dāng)家作主的積極性,改善了村民、村民代表和村干部的關(guān)系,增強(qiáng)了農(nóng)村基層組織的公信力和凝聚力,農(nóng)村社會政治經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展,村民的心氣順了,個人上訪特別是集體上訪大幅度下降⑤。

(二)在不違背現(xiàn)行制度的精神和原則的情況下,進(jìn)行制度創(chuàng)新

這種思路的主要做法是,根據(jù)現(xiàn)行法律制度的精神和原則,進(jìn)行制度創(chuàng)新,以解決村民自治中面臨的難題,促進(jìn)農(nóng)村基層組織建設(shè),改善干群關(guān)系。其基本特點是,既突破現(xiàn)行制度中的具體規(guī)定,又與現(xiàn)行制度相銜接。山東省日照市東港區(qū)的村務(wù)公決制度,浙江省武義縣和河南省澠池縣的村務(wù)監(jiān)督委員會制度等,都是比較典型的例子⑥。下面以山東省日照市東港區(qū)的村務(wù)公決制度為例加以說明。

東港區(qū)村務(wù)公決的主要做法是,以戶為單位投票決定村務(wù)大事。公決議題由“兩委”或十分之一以上村民聯(lián)名提出,公決由村民委員會組織,村民小組長、民主理財小組成員和村民代表參加,公開唱票、計票,當(dāng)場公布結(jié)果,并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案。公決議案經(jīng) 80%以上農(nóng)戶同意后,由村委會組織實施。

根據(jù)村委會組織法規(guī)定,村務(wù)大事須由村民會議討論決定,但在很多地方,由于多數(shù)村民白天外出務(wù)工經(jīng)商,部分村民很少回家,召開村民會議非常困難。以戶為單位投票公決村務(wù)大事,既有效地解決了召開村民會議困難的問題,又保障了村民當(dāng)家作主,與村委會組織法的立法精神一致。這一制度的實施,改變了村務(wù)大事由少數(shù)村干部說了算的局面,在村干部和村民之間搭起了聯(lián)系和溝通的橋梁,促進(jìn)了村干部工作作風(fēng)的轉(zhuǎn)變,密切了干群關(guān)系,增強(qiáng)了農(nóng)村基層組織的公信力、凝聚力和組織動員能力。

(三)挖掘其它制度資源,進(jìn)行制度創(chuàng)新

這種思路的基本做法是,根據(jù)其它法律制度的規(guī)定,結(jié)合本地村民自治的實際進(jìn)行制度創(chuàng)新,并通過制度創(chuàng)新加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè),推動村民自治的發(fā)展。山東省濰坊市坊子區(qū)村級事務(wù)契約化管理⑦和浙江省瑞安市的村干部過錯行為承擔(dān)民事責(zé)任制度,都是根據(jù)民法通則進(jìn)行村民自治制度創(chuàng)新的典型例子。下面以瑞安市的情況為例加以說明。

瑞安市是一個縣級市,轄區(qū)面積 1 200多平方公里,人口 110多萬,下轄 32個鄉(xiāng)鎮(zhèn),994個村⑧。該市農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)和民營經(jīng)濟(jì)都十分發(fā)達(dá),農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大。由于農(nóng)村基層組織掌握著集體經(jīng)濟(jì)的支配權(quán),加之“四個民主”落實不到位,使部分村民認(rèn)為當(dāng)村官有利可圖。因此,在村民委員會換屆選舉中出現(xiàn)了賄選和暴力選舉等現(xiàn)象,選舉后,一些村干部濫用職權(quán),亂開支,亂決策,給集體經(jīng)濟(jì)造成重大損失,引起村民上訪。在村干部的各種違法違規(guī)行為中,除受賄、侵占和貪污等犯罪行為受到查處外,絕大多數(shù)違法違規(guī)行為很難受到追究。即使部分村干部被罷免,也無法追究其經(jīng)濟(jì)責(zé)任、挽回集體經(jīng)濟(jì)損失。為此。瑞安市根據(jù)民法通則的有關(guān)規(guī)定,引導(dǎo)農(nóng)村建立村干部過錯行為承擔(dān)民事責(zé)任制度。

其主要做法是,制定村民自治章程、村民代表會議議事規(guī)則、村民委員會會議議事規(guī)則和村財務(wù)管理制度,明確規(guī)定村干部的權(quán)限;村民在競選村干部時,簽訂《村委會成員候選人承諾書》,承諾按照前述各項制度辦事,對于超出權(quán)限,擅自決策、違規(guī)管理、違規(guī)審批給集體經(jīng)濟(jì)造成損失的,承擔(dān)賠償返還責(zé)任⑨,當(dāng)選后,再簽訂《協(xié)議書》。村干部在履行職務(wù)過程中,一旦出現(xiàn)違規(guī)行為并給集體經(jīng)濟(jì)造成損失、不主動承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的,由村務(wù)監(jiān)督小組組長或副組長向人民法院提起訴訟,挽回集體經(jīng)濟(jì)損失。

根據(jù)村委會組織法規(guī)定,村民自治案件不進(jìn)入司法訴訟程序。通過承諾書和協(xié)議書的簽訂,明確限制村干部的違法違規(guī)行為,在集體經(jīng)濟(jì)管理中,將村干部與全體村民的關(guān)系轉(zhuǎn)化為民事關(guān)系,根據(jù)民法通則的規(guī)定處理村干部與全體村民的利益糾紛。

這一制度的實施,取得了明顯的效果,村干部擅自決策、違規(guī)管理、違規(guī)審批等違法違規(guī)行為得到了有效遏制,農(nóng)村基層組織的戰(zhàn)斗力和凝聚力增強(qiáng)了,村干部的形象改變了,干群關(guān)系密切了,上訪的村民減少了。

三 技術(shù)路線

所謂技術(shù)路線,就是通過改進(jìn)和完善自治技術(shù),規(guī)范農(nóng)村基層組織活動,保障“四個民主”的實施,增強(qiáng)農(nóng)村基層組織的公信力和凝聚力。近十幾年來,在農(nóng)村基層組織建設(shè)中走技術(shù)路線的情況較為常見,效果也比較顯著。其主要做法主要有兩種。

(一)改進(jìn)和完善民主程序中的技術(shù)環(huán)節(jié)

任何民主制度,都包括實體與程序兩個部分。從技術(shù)問題著手,改進(jìn)和完善民主程序,也可以說是制度建設(shè)路線中的一種思路。這種做法的主要特點是,在民主程序的技術(shù)環(huán)節(jié)上下功夫,通過改進(jìn)和完善民主程序中的技術(shù)環(huán)節(jié),特別是一些關(guān)鍵的技術(shù)細(xì)節(jié),堵塞程序上的漏洞,最大限度地擠壓人為操作的空間,提高民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的實際效果。重慶市的村級民主管理“八步工作法”,北京市順義區(qū)村級重大事務(wù)民主決策“八步法”,天津市寶坻區(qū)的村級重大事務(wù)”六步?jīng)Q策法”,山東省煙臺市的村級民主決策“六步法”等⑩,都是比較典型的例子。下面以重慶市的村級民主管理“八步工作法”為例加以說明?！鞍瞬焦ぷ鞣ā碑a(chǎn)生于重慶市開縣麻柳鄉(xiāng)。1998年,麻柳鄉(xiāng)數(shù)百名群眾以銃為號,圍攻、打砸鄉(xiāng)政府,抵制亂罰款亂收費(fèi),干群關(guān)系十分緊張。為了化解干群矛盾,1998年 12月,麻柳鄉(xiāng)發(fā)出近萬份征求民意表,征集民意。接下來就是解民憂,為民辦實事,突破口是修雙河口大橋。該鄉(xiāng) 4個村的幾千名群眾,進(jìn)出都要經(jīng)過雙河口,由于沒有橋,群眾行路難,曾有 5個學(xué)生因趟水被淹死。麻柳鄉(xiāng)決定修建群眾盼望已久的雙河口大橋,修橋集資方案由群眾討論確定,修橋資金由各村派出的群眾代表管理,大橋竣工后,結(jié)余資金退還群眾,群眾非常滿意。麻柳鄉(xiāng)在總結(jié)修橋經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,總結(jié)出了“八步工作法”。

“八步工作法”的內(nèi)容是：第一步,深入調(diào)查,收集民意,了解群眾希望辦什么;第二步,召開黨員干部和村民代表會議,形成初步方案;第三步,宣傳發(fā)動,統(tǒng)一思想,征求群眾對初步方案的意見,爭取多數(shù)人的理解和支持;第四步,民主討論,確定方案;第五步,戶戶簽字,進(jìn)行公決;第六步,分解工程,落實到戶;第七步,村民小組組織實施;第八步,竣工結(jié)算,張榜公布。

“八步工作法”把民主決策、民主管理和民主監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來,過程嚴(yán)密,環(huán)環(huán)相扣,對一些技術(shù)細(xì)節(jié)問題的設(shè)計具體,操作性很強(qiáng)。鄉(xiāng)黨委、政府根據(jù)“八步工作法”開展工作,贏得了群眾的信任和支持,也提高了群眾參與的積極性,密切了干群關(guān)系。麻柳鄉(xiāng)的經(jīng)驗引起重慶市有關(guān)方面的注意,并圍繞村務(wù)公開民主管理和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展兩條主線,在全市農(nóng)村推行“八步工作法”,落實村民的選舉權(quán)、知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、受益權(quán),改變了農(nóng)村基層干部的工作作風(fēng),緩解了村干部和村民群眾之間的緊張關(guān)系,增強(qiáng)了農(nóng)村基層組織的凝聚力。

(二)改進(jìn)技術(shù)手段

這種做法的主要特點是,從技術(shù)上改進(jìn)基層民主的物質(zhì)載體,規(guī)范農(nóng)村基層組織的活動,增進(jìn)干群互信,提高農(nóng)村基層組織的公信力和凝聚力。寧夏回族自治區(qū)中寧縣棗一村的“五牙子章”,貴州省錦屏縣平秋鎮(zhèn)圭葉村的“五合章”,重慶萬盛區(qū)的“五卡工作制”,都是比較典型的例子。下面以中寧縣棗一村的”五牙子章”為例加以說明。

1995年,棗一村利用毗鄰 109國道的便利,建了棗園農(nóng)貿(mào)市場,加上村上原有的 200畝林果地,攤位、房屋、果園出租,使村集體經(jīng)濟(jì)有了“零”的突破。集體資金的支出,由村委會主任一人簽字。此外,由于當(dāng)時的農(nóng)民負(fù)擔(dān)比較重,村民心氣不順,部分村民懷疑村干部揮霍或貪污公款。2000年,有的村民貼出大字報,公開指責(zé)村干部,干群關(guān)系緊張。

要緩解干群矛盾,增進(jìn)互信,民主理財是關(guān)鍵。但是,如何進(jìn)行民主理財,是一個令人頭痛的問題。2001年,在村民和縣蹲點干部的共同努力下,設(shè)計出了民主理財?shù)摹拔逖雷诱隆?。一個章分成五塊,由村民代表會議選舉產(chǎn)生的民主理財小組成員每人掌管一塊。只有五人到齊后,才能開始審核村財務(wù)開支。通過審核后,符合支出規(guī)定的,把五塊章合在一起,蓋章后才能報銷,并張榜公布。

“五牙子章”使民主理財小組實實在在地運(yùn)轉(zhuǎn)起來,徹底改變了村務(wù)公開“寫在紙上、說在嘴上、貼在墻上、風(fēng)吹刮在地上、就是落實不到行動上”的情況。同時,約束了村干部的行為,增強(qiáng)村干部的民主意識。由于財務(wù)管理公開透明,干部清白,村民明白,干群關(guān)系得到改善,農(nóng)村基層組織的公信力提高了,凝聚力增強(qiáng)了,群眾對干部的工作支持了。

四 教育路線

所謂教育路線,就是采取各種措施,教育農(nóng)村基層干部、村民代表和黨員,提高農(nóng)村基層干部和村民代表的基本素質(zhì),進(jìn)而加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)。教育路線的具體做法主要有三種。

(一)培訓(xùn)

這是農(nóng)村基層組織建設(shè)中普遍采用的一種措施。通過培訓(xùn),對農(nóng)村基層干部進(jìn)行思想教育,更新農(nóng)村基層干部的思想觀念,豐富農(nóng)村基層干部的理論知識和業(yè)務(wù)知識,提高農(nóng)村基層干部的綜合素質(zhì)和工作能力。

一般而言,在農(nóng)村“兩委”換屆選舉后,縣鄉(xiāng)兩級都要舉辦培訓(xùn)班,對黨支部書記、村民委員會主任和村民代表會議主席 (在設(shè)置村民代表會議主席的地方)普遍進(jìn)行一次培訓(xùn),有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還要對黨員和村民代表分期分批進(jìn)行培訓(xùn)。此后,還會根據(jù)農(nóng)村基層組織狀況和工作需要,舉辦專題培訓(xùn)班,分期分批培訓(xùn)黨支部書記和村委會主任,或者對部分村的黨支部書記和村委會主任進(jìn)行培訓(xùn)。例如,舉辦新農(nóng)村建設(shè)培訓(xùn)班,農(nóng)村文化建設(shè)培訓(xùn)班,后進(jìn)村村干部培訓(xùn)班等。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級行政單位,還要選拔優(yōu)秀黨支部書記或村委會主任到高校學(xué)習(xí)。

培訓(xùn)的內(nèi)容比較豐富,主要有法律法規(guī)、黨和國家的方針政策,黨支部、村委會和村民代表會議的職權(quán)職責(zé),黨的建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)知識,農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)管理知識和技能,領(lǐng)導(dǎo)方法和工作方法,等等,培訓(xùn)一般采用以下幾種方式進(jìn)行：

一是課堂教學(xué)。這是一種較為傳統(tǒng)的培訓(xùn)方式。其主要做法是,把農(nóng)村基層干部組織起來,由專家或者由主管領(lǐng)導(dǎo)授課,回答問題。通過課堂教學(xué),更新農(nóng)村基層干部的思想觀念和業(yè)務(wù)知識,為農(nóng)村基層干部釋疑解惑,提高農(nóng)村基層干部對法律法規(guī)、黨和國家方針政策的理解能力和執(zhí)行能力。

二是遠(yuǎn)程教育。通過收看衛(wèi)星電視和網(wǎng)絡(luò)電視,播放光盤等方式,對農(nóng)村基層干部實施遠(yuǎn)程教育,已經(jīng)成為干部培訓(xùn)的一種主要方式。近幾年來,遠(yuǎn)程教育發(fā)展較快,大多數(shù)縣鄉(xiāng)都配備了遠(yuǎn)程教育設(shè)施,一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的建制村,也都配備了多媒體教室、網(wǎng)絡(luò)電視和衛(wèi)星電視等遠(yuǎn)程教育設(shè)施。由于各地的條件不同,遠(yuǎn)程教育聽課地點也有所不同,條件好的地方,可以在村里的多媒體教室聽講座;條件差的地方,要到鄉(xiāng)里或縣里聽講座。遠(yuǎn)程教育是課堂教學(xué)的延伸,也可以說是課堂教學(xué)的補(bǔ)充。它優(yōu)化了教育培訓(xùn)資源,使農(nóng)村基層干部能夠及時聽到各種精品課程,有利于農(nóng)村基層干部更新知識和更新觀念,開闊視野和提高工作能力。不足之處是,授課人遠(yuǎn)離現(xiàn)場,不能進(jìn)行互動,不能及時回答農(nóng)村基層干部在學(xué)習(xí)過程中遇到的各種問題。

三是參觀考察。組織農(nóng)村基層干部到先進(jìn)村參觀考察,學(xué)習(xí)先進(jìn)典型的做法和經(jīng)驗,并聯(lián)系實際進(jìn)行研討和交流,提高農(nóng)村基層干部的思想認(rèn)識和工作能力,是一種經(jīng)驗引導(dǎo)型的教育方式。參觀考察分為本地參觀考察和外地參觀考察兩種。本地參觀考察一般采用召開現(xiàn)場會的方式,請先進(jìn)典型現(xiàn)場講解具體做法和介紹經(jīng)驗,并進(jìn)行研討交流,是一種現(xiàn)場解剖麻雀式的教育方法;外地參觀考察在做法上,與本地參觀考察基本相同,除了學(xué)習(xí)外地發(fā)達(dá)地區(qū)的先進(jìn)典型經(jīng)驗外,還起到了開闊眼界的作用,但外地參觀考察不及本地參觀考察深入,因此,可以說是一種走馬觀花式的教育方式。

(二)誡勉談話

近幾年來,一些地方在農(nóng)村基層干部管理中實行誡勉談話制度,通過誡勉談話,教育農(nóng)村基層干部,加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)。

從有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定的誡勉談話規(guī)定看,進(jìn)行誡勉談話的情形主要有：不依法履行職責(zé),缺乏事業(yè)心和責(zé)任感,給集體和群眾利益造成損失的;民主法制意識淡薄,工作方法簡單粗暴,作風(fēng)不民主,行為不廉潔,群眾反映強(qiáng)烈的;宗族、派性思想嚴(yán)重,“兩委”班子不團(tuán)結(jié),影響工作的;民主測評不稱職票超過半數(shù),群眾不滿意的。誡勉期間,本人努力改正,誡勉期滿后,經(jīng)過組織考察和民主評議合格的,解除誡勉;誡勉期間仍不改正,經(jīng)過組織考察和民主評議不合格的農(nóng)村基層黨組織干部,按組織程序給予紀(jì)律處分或免職,不合格的村委會干部,勸其辭職,對拒絕辭職而村民又提出罷免要求的,啟動罷免程序。

誡勉談話的針對性很強(qiáng),對于那些存在問題的農(nóng)村基層干部來說,可以起到提醒、勸告、教育和督促作用,有利于他們端正態(tài)度,提高認(rèn)識,改正缺點和錯誤,履行好自己的職責(zé),是教育和保護(hù)農(nóng)村基層干部,加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)的一項重要措施。

(三)批評教育

對于工作不力,存在缺點和錯誤的村干部和村民代表,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)或者村級黨組織一般都要對其進(jìn)行批評教育,指出其缺點和錯誤,幫助其提高認(rèn)識,并提出改正要求。批評教育與誡勉談話有很多相同之處,在誡勉談話過程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對談話對象都要進(jìn)行批評教育,但二者適用的對象和條件不同。批評教育適用所有村干部和村民代表,方式較為靈活,既可以在正式場合進(jìn)行,也可以在非正式場合進(jìn)行;既可以針對某一具體的事件進(jìn)行,也可以就某一時間段的工作進(jìn)行;既可以要求立即改正,也可以要求在今后的工作中改正,等等。而誡勉談話一般只適用于黨支部書記和村委會正副主任,是一種正式的教育方式,除了進(jìn)行正式談話外,還要發(fā)出誡勉通知書,要求其在規(guī)定時間內(nèi)改正存在的問題,誡勉期滿后,根據(jù)考察和測評情況作出處理決定。

需要指出的是,上述四條路線的劃分,是為了梳理和分析問題的方便從學(xué)術(shù)上所作的劃分,而在農(nóng)村基層組織建設(shè)的實踐中,往往是多種路徑并用的。

注 釋：

①這里應(yīng)當(dāng)說明的是,這種情況在青縣屬于特例。王守奎擔(dān)任這三個職務(wù),完全出于黨員、村民和村民代表的意愿,而非組織上的安排。用該村村民代表的話說：“我們村窮、負(fù)債又多,這樣可以節(jié)省開支?！?/p>

②參見全國村務(wù)公開協(xié)調(diào)小組辦公室2007年編印的《全國村務(wù)公開民主管理理論研討會制度創(chuàng)新成果評審稿件匯總》第 85-88頁。③青縣的村民代表會議制度,由一系列專門制度和配套制度構(gòu)成。其中,最主要的制度規(guī)范有：《青縣村級組織工作規(guī)則(試行)》、

《中共青縣縣委關(guān)于建立農(nóng)村工作指導(dǎo)員制度的意見》、《中共青縣縣委關(guān)于新形勢下改善和加強(qiáng)黨對農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)的意見》、《中共青縣縣委關(guān)于協(xié)調(diào)村級組織間相互關(guān)系的指導(dǎo)意見》、《青縣農(nóng)村黨支部工作規(guī)則》、《青縣村民會議和村民代表會議工作規(guī)則 (試行)》、《青縣村民委員會工作規(guī)則 (試行)》、《青縣農(nóng)村工作指導(dǎo)員工作規(guī)則(試行)》和《青縣村民代表管理辦法》等。

④村民代表的推選(選舉)比較靈活,愿意當(dāng)村民代表的村民,可以到村民選舉委員會領(lǐng)取推薦表,如果能征集到當(dāng)村選民代表所需的戶數(shù)簽名,則可成為村民代表。例如,某村規(guī)定每 10戶推選一名村民代表,想當(dāng)村民代表的村民只要征集到 10個簽名,即可成為村民代表。這一做法的好處是,使村民代表的群眾基礎(chǔ)更加扎實。對于沒有人前來征集簽名或者不愿參加任何簽名的戶,按居住地分片,再按規(guī)定戶數(shù)推選(或選舉)村民代表。

⑤文中所述情況,部分來源于筆者對青縣的調(diào)查,部分來自于中共青縣縣委 2007年 4月輯印的《青縣村治模式資料匯編》。

⑥關(guān)于這幾個地方的制度創(chuàng)新情況,參見全國村務(wù)公開協(xié)調(diào)小組辦公室2007年編印的《全國村務(wù)公開民主管理理論研討會制度創(chuàng)新成果評審稿件匯總》、第107-109頁、第208-210頁、第213-217頁。

⑦關(guān)于契約化管理的具體情況,參見全國村務(wù)公開協(xié)調(diào)小組辦公室2007年編印的《全國村務(wù)公開民主管理理論研討會制度創(chuàng)新成果評審稿件匯總》第 28-30頁。

⑧此處數(shù)據(jù)為 2002年數(shù)據(jù),現(xiàn)在略有變化

⑨承諾和協(xié)議中承擔(dān)賠償責(zé)任的事項有：村集體建設(shè)項目的確定和工程發(fā)包;土地規(guī)劃和宅基地的分配、使用;征用土地各項補(bǔ)償費(fèi)的使用方案(法律另有規(guī)定的除外);集體資產(chǎn)出租和其它收益的管理和使用;建設(shè)資金籌集管理與使用;違反規(guī)定報銷;以集體資產(chǎn)為其他單位和個人提供擔(dān)保;超過接待標(biāo)準(zhǔn)又不能說明理由;挪用集體資金;公款私存或違反資金管理規(guī)定;侵占其他集體資產(chǎn)。

⑩關(guān)于這些地方的具體情況,參見全國村務(wù)公開協(xié)調(diào)小組辦公室2007年編印的《全國村務(wù)公開民主管理理論研討會制度創(chuàng)新成果評審稿件匯總》第 10頁、第 14-18頁、第 168-176頁、第 103-106頁,第 110頁。另外,關(guān)于“八步工作法”產(chǎn)生的情況,參見任衛(wèi)東、劉健、陳敏的《重慶開縣麻柳鄉(xiāng)農(nóng)村“八步工作法”紀(jì)事》一文,載于 http：//www.sn.xinhuanet.com/2004-07/04/content_ 2429318.htm。

《關(guān)于建立上官鄉(xiāng)村級干部談話誡勉制度的通知》載于 http：// www.fuyang.gov.cn/bmwj_13130/20060914176575.shtm、《瑞金市村干部管理辦法(試行)》載于 http：//xxgk.ruijin.gov.cn/bmgkxx/ byx/fgwj/gfxwj/201001/t20100107_24886.htm。

[1]張根生.江蘇省射陽縣紅頭文件,年收入達(dá) 10萬才能當(dāng)村官[EB/OL].[2003-09-10].http：//www.people.com.cn/GB/ 14576/15037/2081858.html.

(責(zé)任編輯：張群喜)

M ethods of Rural Grass-rootOrgan ization Construction in China

YUAN Da-yi
(Politics Teaching and Research Department,BeijingAdministrative College,Beijing 100044,China)

There are mainly four methods to construct rural grass-root organization in China：personnel method,system method,technicalmethod and educationalmethod.Personnelmethod refers to selecting people and appointing them to the rural grass-root organization to improve and strengthen it. It is an external-introduction mechanis m instead of internal-generation mechanis m.System method refers to improving and innovating rural grass-root democratic system and promoting rural grass-root organization by using directly villagers’self-governance system and applying other systems.Technicalmethod refers to improving the technical details and methods in villagers’self-governance system to regulate rural grass-root organization’s activities and strengthen rural grass-root organization construction.Educationalmethod refers to improving the comprehensive quality and ability of cadres of rural grass-root organization,villager representatives and rural Partymembers and strengthening construction of rural grass-root organization by training and criticis m education. In the construction of rural grassroot organization,these fourmethods are used at the same time.

rural grass-root organization;construction;methods

D035

A

1674-9014(2010)06-0011-07

2010-10-13

袁達(dá)毅(1957-),男,湖北通山人,北京行政學(xué)院政治學(xué)教研部教授,研究方向為政治學(xué)理論與方法、政治制度。