劉復(fù)興

（北京師范大學(xué)教育學(xué)部,北京 替換為 100875）

事業(yè)單位改革背景下我國高中學(xué)校的分類管理與投入體制研究

劉復(fù)興

（北京師范大學(xué)教育學(xué)部,北京 替換為 100875）

在國家進(jìn)行事業(yè)單位改革的背景下,作為事業(yè)單位的高中學(xué)校需要重新定位,對高中學(xué)校的法人性質(zhì)需要重新分類并進(jìn)行分類管理。高中教育投入結(jié)構(gòu)取決于高中教育舉辦主體的構(gòu)成,現(xiàn)階段我國高中教育的投入體制建設(shè)主要包括,確保國家對高中教育的投資主體地位,完善高中教育多渠道籌措教育經(jīng)費的格局,規(guī)范高中教育的個人成本分擔(dān)機(jī)制。

事業(yè)單位改革;高中學(xué)校;分類管理;投入體制

中央編辦會同有關(guān)部門于 2008年 8月 11日制定的《關(guān)于事業(yè)單位分類試點的意見》（以下簡稱《意見》）規(guī)定,根據(jù)現(xiàn)有事業(yè)單位的社會功能,將其劃分為承擔(dān)行政職能的、從事公益服務(wù)的和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的三個大類,即承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位、從事公益服務(wù)的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位。其中,從事公益服務(wù)的事業(yè)單位是指為社會提供公益服務(wù)或者為政府行使職能提供支持保障的事業(yè)單位,根據(jù)其職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對象和資源配置等方面的不同情況,可具體劃分為三個類別,即公益一類、公益二類和公益三類。公益一類即從事關(guān)系國家安全、公共安全、公共教育等公益服務(wù),不能或不宜由市場配置資源的事業(yè)單位,如義務(wù)教育機(jī)構(gòu)、公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等。公益二類即面向全社會提供涉及人民群眾普遍需求和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的公益服務(wù),可部分實現(xiàn)由市場配置資源的事業(yè)單位,如普通高等教育機(jī)構(gòu)、非營利醫(yī)療機(jī)構(gòu)等。公益三類即提供的服務(wù)具有一定公益屬性,可基本實現(xiàn)由市場配置資源的事業(yè)單位?！兑庖姟肥顷P(guān)于我國事業(yè)單位分類管理的試點政策,該政策基本上反映了我國當(dāng)前事業(yè)單位改革的總體取向。

《意見》將學(xué)校界定為公益類事業(yè)單位是毫無異議的,并明確將其中的義務(wù)教育歸為公益一類事業(yè)單位,將高等教育歸為公益二類事業(yè)單位。問題在于作為事業(yè)單位的高中學(xué)校的類別屬性沒有給予特別定位,高中學(xué)校屬性不清晰這一盲點直接影響和制約著我國當(dāng)前高中教育事業(yè)的健康發(fā)展。因此,在國家進(jìn)行事業(yè)單位改革的背景下,高中學(xué)校需要從產(chǎn)權(quán)角度進(jìn)行重新定位,這也是進(jìn)行學(xué)校高中分類管理和研究投入體制的一個前提。

一、我國高中學(xué)校的類型劃分

（一）學(xué)校類型的現(xiàn)狀

我國教育體制改革的發(fā)展使學(xué)校的類型走出了非公即私的兩端式構(gòu)架,而呈現(xiàn)出一種光譜式形態(tài)。從我國學(xué)校目前的發(fā)展?fàn)顩r來看,根據(jù)學(xué)校的產(chǎn)權(quán)構(gòu)成,我們可以把學(xué)校分為公辦學(xué)校、民辦學(xué)校和混合制學(xué)校。公辦學(xué)校指的是完全由國家投資舉辦的學(xué)校,學(xué)校的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)都屬于國家;而民辦學(xué)校指的是由國家公共機(jī)關(guān)及其他公共機(jī)構(gòu)以外的具有獨立法人資格的單位和團(tuán)體、公民個人所設(shè)立的學(xué)校,它最主要的特點是,由非政府組織和個人獨立設(shè)置又自主運行和管理。對不屬于上述兩種情況的學(xué)校,我們都?xì)w為混合制學(xué)校,其主要特點是由國家和民間力量合作辦學(xué),投資主體和經(jīng)營主體不單一?！吨腥A人民共和國民辦教育促進(jìn)法》第五十一條規(guī)定:“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費用后,出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報。取得合理回報的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。”所以在民辦學(xué)校內(nèi)部,根據(jù)投資者對學(xué)校資產(chǎn)的收益權(quán)的不同,可以分為兩種類型,即投資者不要求取得合理回報的民辦學(xué)校和要求取得合理回報的民辦學(xué)校。一般來說,前者是指由企業(yè)、社會組織及公民個人捐資舉辦或由社會公益組織出資舉辦的學(xué)校,出資者不享有學(xué)校財產(chǎn)的收益權(quán),學(xué)校經(jīng)營所獲得的結(jié)余只能用于學(xué)校的發(fā)展,不能用于舉辦者或辦學(xué)者的分配;而后者是指由企業(yè)、社會組織或公民個人投資舉辦的學(xué)校,投資者享有學(xué)校資產(chǎn)的收益權(quán),可以在每個會計年度結(jié)束時,從民辦學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余中按一定比例取得回報。

（二）事業(yè)單位改革背景下高中學(xué)校類型定位

無論公辦學(xué)校、混合制學(xué)校還是民辦學(xué)校,都是由國家興辦或鼓勵支持的社會公益性事業(yè) （教育事業(yè)）,面向全社會提供公共產(chǎn)品,為社會公眾提供服務(wù),所以我們首先把所有的學(xué)校都?xì)w為公益類事業(yè)單位,然后再作進(jìn)一步的劃分。

《關(guān)于事業(yè)單位分類試點的意見》對事業(yè)單位分類方法和程序做了相應(yīng)的規(guī)定,規(guī)定可以結(jié)合具體單位的不同情況對其進(jìn)行分類。根據(jù)“完全符合某類條件,直接確定其類別”這一規(guī)定,義務(wù)教育歸為公益一類事業(yè)單位,將高等教育歸為公益二類事業(yè)單位。就非義務(wù)教育階段的高中學(xué)校而言,可以參考兩種分類方式,對其事業(yè)單位的類別具體分類:“基本符合某類條件的,先預(yù)定其類別,經(jīng)過相應(yīng)調(diào)整完全符合條件后,再確定其類別”;“對兼有兩種或兩種以上不同類別屬性的事業(yè)單位和其他目前難以確定類別的事業(yè)單位,可按其主要類別屬性和發(fā)展方向先預(yù)定其類別,經(jīng)過相應(yīng)調(diào)整完全符合條件后,再確定其類別。”具體地說,公辦高中學(xué)校和混合制高中學(xué)校都是承擔(dān)著社會的公益職責(zé),可以通過收取學(xué)費等形式獲得一定的收益,同時又需要財政提供定額或定項補助的事業(yè)單位,所以應(yīng)將它們界定為公益二類事業(yè)單位;而民辦高中學(xué)校盡管承擔(dān)著社會公益職責(zé),但具備自身的收入來源,不需要財政負(fù)擔(dān),所以我們將其界定為公益三類事業(yè)單位。對不要求取得合理回報的民辦高中學(xué)校我們更關(guān)注其公益性,而要求取得合理回報的民辦高中學(xué)校更強(qiáng)調(diào)其私人性。

（三）基于新型學(xué)校法人性質(zhì)的學(xué)校類型

《中華人民共和國教育法》第 31條規(guī)定:“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)具備法人條件的,自批準(zhǔn)設(shè)立或者登記注冊之日起取得法人資格?！薄拔覈F(xiàn)行的《民法通則》,根據(jù)法人的設(shè)立宗旨和從事的業(yè)務(wù)活動將其劃分為企業(yè)法人與非企業(yè)法人兩大類。企業(yè)法人是以營利為目的,從事經(jīng)濟(jì)活動的法人;非企業(yè)法人是從事非經(jīng)濟(jì)活動,不以營利為目的的法人,包括機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會團(tuán)體法人?！盵1]根據(jù)這種分類方式,把公辦學(xué)校界定為非企業(yè)法人中的事業(yè)單位法人。而轉(zhuǎn)制學(xué)校作為我國學(xué)校辦學(xué)過程中出現(xiàn)的一種特殊的法人,一般被認(rèn)為是混合型法人,同時具備事業(yè)單位法人和民辦非企業(yè)單位法人的一般特征。民辦學(xué)校由于不屬于事業(yè)單位,只能注冊為民辦非企業(yè)單位法人,成為一種既不同于企業(yè)法人,又不同于事業(yè)單位法人的“尷尬”組織。所以說,這種分類方式缺乏科學(xué)性,無法涵蓋我國的所有學(xué)校類型,表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)性和滯后性,也不利于事業(yè)單位改革的背景下對學(xué)校的分類管理。為了管理的便利,我們要將事業(yè)單位進(jìn)行重新分類,明確不同類別的不同的管理方式,而籠統(tǒng)地將學(xué)校界定為事業(yè)單位法人顯然是不合時宜的。

鑒于此,我們借鑒西方國家的做法,“按法人成立或活動的目的劃分為營利法人和公益法人。營利法人是以取得經(jīng)濟(jì)利益并分配給其成員為目的的法人,而公益法人是指以社會公共利益為目的而成立的法人。”[2]而以其成員的非經(jīng)濟(jì)利益為目的成立的法人作為“非營利法人”。純公共物品必須由公益性機(jī)構(gòu)提供,準(zhǔn)公共物品可以由非營利機(jī)構(gòu)提供,私人物品可以由營利性機(jī)構(gòu)提供。據(jù)此按照上述法人分類標(biāo)準(zhǔn),建議根據(jù)辦學(xué)主體的不同建立新型的學(xué)校法人制度。由國家和政府機(jī)構(gòu)舉辦的公辦學(xué)校為公益法人,由公辦學(xué)校舉辦、合作舉辦和民間舉辦的學(xué)?？蓞^(qū)分為非營利法人和營利法人兩類。

根據(jù)這種學(xué)校法人制度,公辦高中學(xué)校應(yīng)注冊登記為公益法人;所有混合制高中學(xué)校應(yīng)注冊登記為非營利法人;民辦高中學(xué)校中要求取得合理回報的學(xué)校和部分經(jīng)營服務(wù)性教育機(jī)構(gòu)則注冊登記為營利法人;民辦高中學(xué)校中不要求取得合理回報的學(xué)校則注冊為非營利法人。政府可以根據(jù)不同的學(xué)校法人類型對其實施分類管理。具體分類情況詳見圖 1。

對于注冊為公益法人和非營利性法人的高中學(xué)校,政府按照非營利組織的管理模式對其進(jìn)行管理。而對于注冊為營利性法人的高中學(xué)校則基本按照公司企業(yè)的辦法管理,工商注冊,依法納稅。

圖 1 不同類別高中學(xué)校的法人類型

二、我國高中教育的投入體制

經(jīng)濟(jì)體制和教育體制的改革及其運行機(jī)制的轉(zhuǎn)換,呼喚多元類型的高中提供多樣性、選擇性的教育服務(wù)。這就醞釀產(chǎn)生出產(chǎn)權(quán)關(guān)系不同的公辦高中、民辦高中以及混合制高中。同時,由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系的多元化,在高中教育投入領(lǐng)域,高中教育投入主體是國家的一枝獨秀還是社會的百花齊放,是我們當(dāng)前面對的一個現(xiàn)實問題。

（一）高中教育經(jīng)費來源構(gòu)成

從現(xiàn)狀來看,我國高中投資的來源構(gòu)成包括以下幾部分:（1）政府財政撥款、政府補助等;（2）企事業(yè)單位、社會團(tuán)體對高中的投資;（3）個人對高中的投資;（4）社會團(tuán)體、海外僑胞、港澳同胞對高中的捐贈;（5）學(xué)校自謀收入。

公辦高中、民辦高中和混合制高中三種不同類型的高中,經(jīng)費來源略有差異,各種經(jīng)費來源所占的比例也不盡相同,其中,政府財政撥款、政府補助是公辦高中的主要經(jīng)費來源,個人對高中的投資是民辦高中的主要經(jīng)費來源,混合制高中的主要經(jīng)費來源兼有政府財政撥款和補助與企事業(yè)單位、社會團(tuán)體的投資?？傮w而言,高中教育經(jīng)費來源構(gòu)成說明現(xiàn)階段高中教育投資體制實行了由國家、社會、個人分擔(dān),以國家投入為主,多渠道籌措教育經(jīng)費的體制使教育由單純依靠財政撥款走向了投資多元化的格局。

（二）高中教育經(jīng)費投入建議

高中教育投入結(jié)構(gòu)取決于高中教育舉辦主體的構(gòu)成。后者是決定前者發(fā)展方向的關(guān)鍵性因素。參照現(xiàn)階段我國高中教育所呈現(xiàn)出的以公辦高中為主體,混合所有制高中和民辦高中共同發(fā)展的具體情況,舉辦主體的不同發(fā)展方向?qū)е赂咧薪逃度虢Y(jié)構(gòu)不同發(fā)展方向的必然性。以公辦高中為主體,混合所有制高中和民辦高中共同發(fā)展下的高中教育投入發(fā)展模式,要求我們進(jìn)一步完善我國現(xiàn)階段由國家、社會、個人共同分擔(dān),以國家投入為主,多渠道籌措教育經(jīng)費的體制。

第一,確保國家對高中教育的投資主體地位。進(jìn)一步加大政府投入,確保國家對高中教育尤其是公辦高中教育的投資主體地位。20世紀(jì)末期,由于計劃生育政策的成功實施和人們生育觀念的變革,我國有力地控制了人口不斷膨脹的局面。小學(xué)學(xué)齡人口逐步呈明顯下降趨勢,初中學(xué)齡人口也開始下降,高中階段的學(xué)齡人口開始進(jìn)入高峰。小學(xué)和初中學(xué)齡人口的下降必然會造成小學(xué)和初中教育的相對萎縮,小學(xué)和初中在校生人數(shù)下降。高中學(xué)齡人口的增長要求高中階段教育規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)張,高中在校生人數(shù)持續(xù)增長。[3]同時,我國高等教育的連續(xù)擴(kuò)招和高等教育大眾化趨勢的發(fā)展,使高校入學(xué)率大幅提升,從而更多的初中畢業(yè)生繼續(xù)選擇高中教育以期進(jìn)一步獲得享受高等教育的權(quán)利。如此諸多因素的影響,使高中教育規(guī)模在今后相當(dāng)長一段時間內(nèi)繼續(xù)呈現(xiàn)膨脹態(tài)勢。從我國高中教育發(fā)展的現(xiàn)實情況出發(fā),強(qiáng)調(diào)政府對高中教育,包括混合所有制高中及民辦高中在內(nèi)的責(zé)任都是毋庸置疑的。

我國高中教育的主體公辦高中教育以政府投入為主是顯而易見的。另外兩種類型的高中情況卻大不相同。對于混合所有制高中,政府僅在以下方面發(fā)揮作用:（1）無償或低償提供一定的校地、校舍;（2）提供一定的啟動資金或資助儀器設(shè)備;（3）在政策上和師資上給予支持。民辦高中現(xiàn)階段僅享受一定程度上的政策優(yōu)惠和政府補助。但就民辦教育的階段性發(fā)展而言,要由經(jīng)費渠道單一性,向經(jīng)費來源渠道雙軌制轉(zhuǎn)換。即由辦學(xué)經(jīng)費絕大部分依靠辦學(xué)者自籌,轉(zhuǎn)向政府從經(jīng)濟(jì)上開始干預(yù)民辦學(xué)校的發(fā)展。因為民辦學(xué)校從第一階段發(fā)展到第二階段,在學(xué)校數(shù)量上已有較大的發(fā)展,而且隨著數(shù)量的發(fā)展,越來越多的學(xué)校將面臨自籌經(jīng)費的困難,這時候政府介入,有利于民辦學(xué)校持續(xù)、健康發(fā)展。

第二,完善高中教育多渠道籌措教育經(jīng)費的格局。長期以來,我國教育投資的比例始終低于或略高于與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相應(yīng)的國際平均水平,教育經(jīng)費的供給一直不能滿足對教育經(jīng)費的需求。如1995年,我國人均國民生產(chǎn)總值為 571美元,與此經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相應(yīng)的教育投資比例的國際平均水平為 3.65%,而我國的實際水平僅為 2.41%;2001年,我國人均國民生產(chǎn)總值為 896美元,與此經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相應(yīng)的教育投資比例的國際平均水平為 3.79%,而我國的實際水平為 3.91%。[4]加之教育投資的存量微薄,國民收入的分配向個人傾斜,政府可支配的財力逐年減少,致使教育經(jīng)費缺口逐年加大。而從 20世紀(jì) 80年代后期起,中央就提出以財政撥款為主,財、稅、費、產(chǎn)、社、基多渠道籌措教育經(jīng)費體制。經(jīng)過這些年的努力,多渠道籌措教育經(jīng)費的格局逐步形成。到 2000年底,我國非財政性教育經(jīng)費（包括社會團(tuán)體和公民個人辦學(xué)、捐集資、學(xué)雜費和學(xué)校其他自籌收入等）占教育經(jīng)費總投入的比例提高到 33.4%（《2003年全國教育經(jīng)費統(tǒng)計快報》）,到 2007年提高到 43%。[5]雖然國家對普通高中財政投入的努力程度在逐步提高,投入逐年加大,但仍未能充分體現(xiàn)政府投入為主的原則。與國際相比,我國普通高中教育經(jīng)費政府分擔(dān)的比例遠(yuǎn)低于OECD國家,甚至還趕不上印度、印度尼西亞等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平均低于我國的那些國家。普通高中財政性教育經(jīng)費始終在占國家財政性教育投入的 10%左右徘徊,（教育部基礎(chǔ)二司委托課題《普通高中教育立法報告》〈2010年 4月〉）這是高中教育投入不足的總根源。

基于上述現(xiàn)實經(jīng)驗與問題,我國高中教育應(yīng)該繼續(xù)走多渠道融資之路。這種多元化的投資格局,使高中教育體制改革走上了與我國經(jīng)濟(jì)體制改革多元化同步發(fā)展的軌道,從而填補教育經(jīng)費缺口,將社會閑散資金引向教育領(lǐng)域,同時,將成本意識、競爭觀念引入教育領(lǐng)域,更好地提高高中經(jīng)費使用效率,在有限的經(jīng)費額度下,挖掘經(jīng)費使用潛力。

第三,規(guī)范高中教育的個人成本分擔(dān)機(jī)制。從高中開始,大部分中學(xué)生進(jìn)入勞動力年齡,因此一般從高中開始就可以計算中學(xué)生的機(jī)會成本。從這一層面上講,高中收費理論使然。但公辦高中屬純公共產(chǎn)品范疇,具有外溢性和公益性,因此投資的責(zé)任理應(yīng)是國家,對學(xué)生收費應(yīng)限定在雜費的范圍內(nèi)。根據(jù)教育成本分擔(dān)與補償理論,建立學(xué)生繳費制度符合“受益者承擔(dān)”的原則。高中教育收費不僅在理論上使然,而且在現(xiàn)實中也具有可行性。從學(xué)校的角度,收繳的學(xué)費可以彌補經(jīng)費缺口,優(yōu)化教育教學(xué)資源,使教育者和受教育者雙贏。所以,混合制高中由政府、社會和市場三種機(jī)制配置資源,可允許收取學(xué)生部分學(xué)費,或許可部分學(xué)生繳費入學(xué)。對于民辦高中,其收費制度的建立與學(xué)校舉辦者的利益追求有著很強(qiáng)的相關(guān)性。一定程度上,不要求取得合理回報的民辦高中追求公益性,要求取得合理回報的民辦高中舉辦者追求等額或高額經(jīng)濟(jì)回報和財產(chǎn)所有權(quán),這決定了兩者不同的收費標(biāo)準(zhǔn)。民辦高中高昂的教育收費的確令一些人望而卻步,但卻在很大程度上活躍了教育市場、豐富了教育服務(wù)的品種和規(guī)格,拓展了教育服務(wù)的領(lǐng)域,使教育更具多樣性和選擇性,促使教育市場由賣方市場向買方市場過渡。同時,對民辦高中尤其是要求取得合理回報的民辦高中,建立收費制度的規(guī)范和制約機(jī)制是亟待解決的問題,從而確保教育公平和教育機(jī)會均等的實現(xiàn)。

目前各地區(qū)各類高中學(xué)校的收費標(biāo)準(zhǔn)不一,差距甚大,總體上學(xué)費偏低。高中收費應(yīng)該根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)區(qū)域差異的狀況、當(dāng)?shù)厝司杖胨郊凹彝コ惺苣芰?、學(xué)校運營經(jīng)費的比例等制定合理科學(xué)的收費標(biāo)準(zhǔn)。參照國際經(jīng)驗,推行高中收費制度改革的一條基本原則是非義務(wù)教育學(xué)雜費標(biāo)準(zhǔn)以 60%家庭能負(fù)擔(dān)的金額作為基準(zhǔn)線,以 80%家庭能負(fù)擔(dān)的金額作為助學(xué)金和貸款的補助線,低于補助線的學(xué)生要得到政府補助。

[1] 江平.法人制度論.北京:中國政法大學(xué)出版社,1994:62.

[2] 勞凱聲.變革社會中教育權(quán)與受教育權(quán).北京:教育科學(xué)出版社,2003:270.

[3] 中國教育與人力資源問題報告課題組.從人口大國邁向人力資源強(qiáng)國.北京:高等教育出版社,2003:61.

[4] 王蓉.努力建設(shè)我國公共教育財政體制.北京大學(xué)教育經(jīng)濟(jì)研究所簡報,2003（6）.

[5] 中華人民共和國教育部.中國教育統(tǒng)計年鑒 （2008）.北京:人民教育出版社,2009:623-627.

【責(zé)任編輯:王建平】

G639.20

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1000-5455（2010）06-00017-05

2010-08-16

北京市教育科學(xué)“十一五”規(guī)劃重點課題“以縣為主體制與事業(yè)單位改革背景下北京市基礎(chǔ)教育管理體制創(chuàng)新研究”（AAA06004）

劉復(fù)興 （1966—）,男,山東東營人,教育學(xué)博士,北京師范大學(xué)教育學(xué)部教授、博士生導(dǎo)師。