顧永忠

暢通監(jiān)督渠道 強(qiáng)化過程監(jiān)督
——關(guān)于偵查監(jiān)督的若干思考

顧永忠

最近，在中央政法委第十四次全體會議暨司法體制改革第六次專題匯報會上，周永康同志在講話中談到偵查監(jiān)督問題時特別強(qiáng)調(diào)，要暢通監(jiān)督渠道，強(qiáng)化過程監(jiān)督，完善偵查監(jiān)督制度①。這段話，應(yīng)當(dāng)說高屋建瓴，精辟深刻，既點(diǎn)中了當(dāng)前我國偵查監(jiān)督存在問題的要害，也指出了今后完善偵查監(jiān)督制度的方向，引發(fā)了筆者對當(dāng)前我國偵查監(jiān)督的若干思考，現(xiàn)付諸文字，與同仁分享、交流。

一、“偵查監(jiān)督不力”的主要原因到底是什么

近年，偵查監(jiān)督問題已成為刑事訴訟法學(xué)界和刑事司法領(lǐng)域的一個熱點(diǎn)問題，更是檢察理論界和檢察實務(wù)部門著力探討和研究解決的一個突出問題。在百度網(wǎng)或谷歌網(wǎng)上輸入“偵查監(jiān)督”進(jìn)行搜索后，不計其數(shù)的文章、信息涌入眼前。仔細(xì)閱讀其中一些文章后發(fā)現(xiàn)大家所言大同小異，無非是為什么要對偵查進(jìn)行監(jiān)督、由誰監(jiān)督、監(jiān)督什么、怎樣監(jiān)督。此外，就是對當(dāng)前我國偵查監(jiān)督做出了幾乎完全一致的基本判斷：偵查監(jiān)督不力。有的學(xué)者一針見血地指出：“目前訴訟監(jiān)督面臨的最大問題就是監(jiān)督不力，流于形式，檢察機(jī)關(guān)空有監(jiān)督之名，卻無監(jiān)督之實?！雹?/p>

為什么偵查監(jiān)督不力？學(xué)者們見仁見智，在一些問題上雖有不同認(rèn)識甚至有分歧、對立，但不乏共識，不乏真知灼見。其中主要觀點(diǎn)有：1.偵查監(jiān)督權(quán)是法律賦予檢察機(jī)關(guān)特有的權(quán)力，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督權(quán)；2.造成以往檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督不力的主要原因是立法不完善：一是對偵查監(jiān)督的內(nèi)容、范圍規(guī)定得不夠明確、具體，特別是檢察機(jī)關(guān)不能進(jìn)入偵查活動過程中進(jìn)行監(jiān)督，目前的監(jiān)督大多是事后監(jiān)督、外在監(jiān)督；二是沒有賦予檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督的剛性權(quán)力，沒有強(qiáng)制力，屬柔性監(jiān)督，被監(jiān)督者不聽從也不承擔(dān)什么法律后果③。

對于上述觀點(diǎn)筆者雖深有同感，但并不完全認(rèn)同。就現(xiàn)行法律賦予檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督的權(quán)力來看，有的確實不明確、不具體、不具有剛性，但也有很明確、很具體、富有剛性的權(quán)力，而這些權(quán)力檢察機(jī)關(guān)又行使得怎樣呢？譬如立案監(jiān)督權(quán)，現(xiàn)行《刑事訴訟法》第八十七條的規(guī)定至少對于檢察機(jī)關(guān)方面來說還是很明確、很具體的：人民檢察院有權(quán)要求公安機(jī)關(guān)說明其對某些案件不立案的理由，經(jīng)審查如果認(rèn)為不立案理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)立案。但是，在司法實踐中，檢察機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)發(fā)出了多少要求其說明不立案理由的通知？再如，審查批準(zhǔn)逮捕以及延長逮捕期限是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的一項明確、具體、具有剛性的權(quán)力，也是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部確認(rèn)的偵查監(jiān)督權(quán)的“主體”，那么，這項權(quán)力檢察機(jī)關(guān)又行使得怎樣？我國刑事訴訟中高羈押率、羈押期限長、超期羈押久治不愈等問題與此有無關(guān)系？

筆者認(rèn)為，我國偵查監(jiān)督不力雖有立法的原因，但還有其他方面的原因，甚至是更重要的原因，主要有以下幾方面。

（一）司法體制的原因

公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)法律上的地位與實際上的地位形成明顯反差，制約了檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督權(quán)。在法律上，我國檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)也是司法機(jī)關(guān)，屬于國家權(quán)力機(jī)關(guān)——各級人民代表大會之下的“一府兩院”政治體制的組成部分，而公安機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)，屬“一府”下屬的職能部門，顯然檢察機(jī)關(guān)的法律地位高于公安機(jī)關(guān)。但在實踐上，公安機(jī)關(guān)的地位并不低于檢察機(jī)關(guān)，甚至高于檢察機(jī)關(guān)。近年，我國政法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人事安排出現(xiàn)了一種新動向：各級公安機(jī)關(guān)第一把手的行政級別至少與兩院院長相同，都相當(dāng)于同級政府的副職，但在黨內(nèi)，相當(dāng)多的公安廳、局長擔(dān)任著同級黨委政法委員會的書記，有的還是同級黨委的常委。在我國的政治體制和特殊國情下，這種人事安排顯然意味著公安機(jī)關(guān)的實際地位高于至少不低于檢察機(jī)關(guān)。在此前提下，檢察機(jī)關(guān)又如何能對公安機(jī)關(guān)的偵查活動實行有效的監(jiān)督呢？

（二）司法權(quán)力配置上的原因

公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”的權(quán)力配置關(guān)系，使得“互相制約”不足，“互相配合”有余，以致檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督有名無實。在刑事司法領(lǐng)域，公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)是何關(guān)系，有關(guān)法律規(guī)定得很清楚，是“分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約”的關(guān)系。從原理上講，在“分工”的前提下，“配合”與“制約”本來是相排斥的，否則就沒有必要“分工”，因為由一個單位或一個部門統(tǒng)一行使一項權(quán)力，工作效率更高，投入資源更少。之所以分工，在很大程度上就是為了防止權(quán)力過于集中，制約權(quán)力被隨意濫用。正因為如此，早在中共第八次代表大會上，劉少奇同志在代表中共中央所作的政治報告中就明確指出，“我們的公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和法院，必須貫徹執(zhí)行法制方面的分工負(fù)責(zé)和互相制約的制度”，其中并沒有提及“互相配合”的問題。但是，現(xiàn)在增加了“互相配合”。在這種權(quán)力配置關(guān)系下，偵查監(jiān)督又如何行使？如果真正進(jìn)行監(jiān)督勢必沖擊、損害“互相配合”。

（三）檢察機(jī)關(guān)訴訟職能上的原因

一方面檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)同屬于“控方”，另一方面檢察機(jī)關(guān)還承擔(dān)著自偵任務(wù)，這就使檢察機(jī)關(guān)對偵查的監(jiān)督難以中立和超脫。在刑事訴訟的宏觀結(jié)構(gòu)上，檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)并非兩家，它們都是行使刑事追訴職能的國家專門機(jī)關(guān)，“同屬控訴方，在訴訟目標(biāo)和訴訟角色上是一致的。因而檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督實質(zhì)上是一種同體監(jiān)督，難以發(fā)揮實質(zhì)性的約束作用，以致造成偵查監(jiān)督虛置化”④。

不僅如此，檢察機(jī)關(guān)自身還承擔(dān)著國家工作人員職務(wù)犯罪包括貪污賄賂犯罪的偵查任務(wù)。雖然在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部偵查與偵查監(jiān)督由不同的部門分工負(fù)責(zé)，但它們對外是一個整體，這種既是監(jiān)督者又是被監(jiān)督者的特殊身份以及自偵案件中確實存在的一些問題，使檢察機(jī)關(guān)在對其他偵查機(jī)關(guān)行使偵查監(jiān)督權(quán)時，總不是那么超脫、理直氣壯。

從客觀上說，以上三個方面才是檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督不力的主要原因。如果我們不敢于面對這些問題，不善于解決這些問題，即使在立法上能夠解決目前大家認(rèn)為的制約檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督不力的那些問題，相信偵查監(jiān)督不力的現(xiàn)象也不會有太大的改觀。

二、檢察機(jī)關(guān)能否獨(dú)立挑起偵查監(jiān)督的重任

前已指出，目前理論界對于偵查監(jiān)督問題已形成了若干基本共識，其中一點(diǎn)就是相當(dāng)多的人認(rèn)為，作為“刑事訴訟的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，檢察機(jī)關(guān)是偵查監(jiān)督權(quán)的主體，因此，一說到偵查監(jiān)督話題，就天然、本能地把它與檢察機(jī)關(guān)聯(lián)系起來?；谶@一認(rèn)識，當(dāng)人們討論如何加強(qiáng)偵查監(jiān)督時，往往都是從如何完善檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力入手思考問題，提出方案。那么，筆者不得不提出一個值得思考、研究的問題：檢察機(jī)關(guān)能否獨(dú)立挑起偵查監(jiān)督的重任？

經(jīng)過冷靜、理性的思考，筆者首先認(rèn)為，偵查監(jiān)督并不是檢察機(jī)關(guān)一家的職權(quán)。筆者贊同這樣一種觀點(diǎn)：“檢察機(jī)關(guān)作為我國憲法明確規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，行使法律監(jiān)督職能。但‘專門’不代表‘全部’，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行的法律監(jiān)督不是我國法律監(jiān)督的全部，也不是刑事訴訟活動監(jiān)督的全部?！瓩z察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督只是也只能是我國權(quán)力監(jiān)督體系中至為重要的一支……我們不能不切實際地要求專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)完成全面的監(jiān)督任務(wù)?！雹菰V訟監(jiān)督乃至偵查監(jiān)督也是如此，并不是檢察機(jī)關(guān)一家能夠完成或?qū)崿F(xiàn)的。

其次，筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)也難以獨(dú)立挑起偵查監(jiān)督的重任，理由有三：

其一，刑事案件數(shù)量的急劇增加與檢察機(jī)關(guān)從事偵查監(jiān)督人員的數(shù)量形成尖銳的矛盾，檢察機(jī)關(guān)難以承擔(dān)如此繁重的任務(wù)。從1997年至2008年12年間全國刑事訴訟的有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)⑥可以看出這一問題。

1997年～2008年全國刑事案件的立案數(shù)、破案數(shù)及破案率如表1及圖1所示。

表1 歷年立案、破案情況

從表1及圖1可以看出，在1997年～2008年間，一方面刑事案件立案數(shù)從1613629件劇增到4884960件，增長202.73%；另一方面，破案率卻從1997年的72.6%下降到2008年的49.14%，其間有的年份低至41.9%。但即使如此，破案率最低的2003年破案數(shù)也達(dá)1842699件，比1997年的立案數(shù)1613629件還要多22萬多件。

再看1997年～2008年逮捕的案件數(shù)、人數(shù)及增長率：

表2 歷年逮捕案件數(shù)、人數(shù)及增長率

從表2可以看出，我國刑事訴訟中采取逮捕措施的案件數(shù)及人數(shù)不僅數(shù)量多，而且增長快。1997～2008年間，逮捕案件的總數(shù)從363790件上升到632253件，增長73.8%；逮捕的人數(shù)從537363人上升為970181人，增長80.54%。

數(shù)量如此之多、變化如此之快、增長率如此之高的刑事案件立案數(shù)、破案數(shù)、逮捕案件數(shù)、逮捕人數(shù)等不僅意味著公安機(jī)關(guān)的刑事偵查壓力多么巨大，而且也意味著檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督的壓力多么沉重。但是，檢察機(jī)關(guān)能夠挑起如此沉重的擔(dān)子嗎？暫且不論別的因素，僅以檢察機(jī)關(guān)從事偵查監(jiān)督工作的人數(shù)來看，就是不堪重負(fù)的。有關(guān)權(quán)威部門統(tǒng)計，截至2007年12月，全國檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門共有人員15758人，其中省級院偵查監(jiān)督部門364人，分州市院偵查監(jiān)督部門2514人，基層院偵查監(jiān)督部門12880人。省級院偵查監(jiān)督部門平均11人，分州市院偵查監(jiān)督部門平均6人，基層院偵查監(jiān)督部門平均4人⑦。如果以2007年為時點(diǎn)，當(dāng)年刑事案件立案4807517件，破案2410008件，逮捕案件606368件，逮捕人數(shù)937284人，按全國檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門人員15758人計算，人均立案偵查的案件305件，人均已破的案件152件，人均審查批準(zhǔn)逮捕的案件38.48件，人均審查逮捕的人數(shù)59.47人。面對這么多的案件，如果像現(xiàn)在有人主張的偵查監(jiān)督部門的檢察人員應(yīng)當(dāng)從立案開始，到審查批捕，再到偵查活動都要全面介入、全面監(jiān)督并且是剛性監(jiān)督，檢察人員能夠承受嗎？

其二，檢察機(jī)關(guān)對自偵案件的偵查監(jiān)督也存在不少問題，不能不使人們質(zhì)疑其對其他偵查機(jī)關(guān)的監(jiān)督能力。譬如在立案環(huán)節(jié)上，是不是應(yīng)當(dāng)立案的國家工作人員貪污賄賂案件，利用職務(wù)侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利的案件都已立案、受到查處了呢？已經(jīng)立案偵查的案件在偵查活動中是否都能嚴(yán)格依法辦案，充分保障犯罪嫌疑人及相關(guān)訴訟參與人的人身權(quán)利和訴訟權(quán)利呢？僅以依法保障犯罪嫌疑人與律師會見的權(quán)利為例，據(jù)筆者了解，在貪污賄賂案件偵查階段，犯罪嫌疑人與律師會見迄今仍然困難重重，基本上不能按照《刑事訴訟法》及有關(guān)規(guī)定的要求執(zhí)行。正如有的學(xué)者所言：“人民檢察院自偵案件缺乏有效監(jiān)督，人民檢察院職務(wù)犯罪偵查部門雖然接受偵查監(jiān)督部門的監(jiān)督，但是兩個部門具有共同的上司，即檢察長和檢察委員會。偵查部門的大多數(shù)偵查措施特別是強(qiáng)制性偵查措施，都由檢察長或檢察委員會討論決定，而偵查監(jiān)督部門作出的逮捕決定、提起公訴決定以及制作的糾正違法通知書也同樣必須報請檢察長批準(zhǔn)或由檢察委員會討論同意。這種內(nèi)部監(jiān)督的有效性難以令人信服?？v使推行人民監(jiān)督員制度，但是逮捕、起訴的最終決定權(quán)仍然掌握在檢察長或檢察委員會手中，并沒有改變內(nèi)置式偵查監(jiān)督的實質(zhì)?！雹?/p>

其三，在偵查監(jiān)督問題上，檢察機(jī)關(guān)面臨的理論上和實踐上的兩難困境難以解決，并將始終困擾著檢察機(jī)關(guān)。

一談到“監(jiān)督”，有兩個問題必須解決：其一，什么是監(jiān)督？其二，為什么要監(jiān)督？對于第一個問題，這些年理論界眾說紛紜、莫衷一是。按照中國權(quán)威語言文字辭書《辭海》、《現(xiàn)代漢語詞典》的界定，有的檢察人員將其解釋為，“是指主體對于客體單方面的一種強(qiáng)制性監(jiān)察并督促的措施”⑨。無論這個解釋能被多少人接受，至少在偵查監(jiān)督問題上，是符合目前不少人提出的應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)剛性偵查監(jiān)督權(quán)的主張的。至于第二個問題即為什么要監(jiān)督，應(yīng)該說幾乎所有的人都眾口一詞：有權(quán)力的地方都需要監(jiān)督，否則權(quán)力就會被濫用，并且往往都引述孟德斯鳩那句名言作為論據(jù)。但是，當(dāng)把以上兩個答案放到偵查監(jiān)督領(lǐng)域時，就使檢察機(jī)關(guān)處于無法解決的兩難境地：一方面?zhèn)刹闄?quán)需要監(jiān)督，否則會濫用、腐?。涣硪环矫婕热槐O(jiān)督是為了防止偵查權(quán)濫用、腐敗，那么，對偵查權(quán)的監(jiān)督特別是不少人主張的剛性的監(jiān)督是不是權(quán)力？會不會濫用、腐??？誰又來監(jiān)督監(jiān)督者？如此循環(huán)，何日是頭？這就是檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督在理論上面臨的兩難困境。

監(jiān)督不僅是一個理論問題，更是一個實踐問題。監(jiān)督能否產(chǎn)生實效，與監(jiān)督者的地位、權(quán)威密切相關(guān)。而監(jiān)督者的地位、權(quán)威不只是來自人為的規(guī)定或法律的賦予，還來自監(jiān)督者與被監(jiān)督者的相互關(guān)系、來自監(jiān)督者自身是否過硬。在相互關(guān)系上，被監(jiān)督者與監(jiān)督者理想的關(guān)系應(yīng)該是運(yùn)動員與裁判員的關(guān)系，因為中立、超脫的裁判員地位是其建立或形成監(jiān)督權(quán)威的天然基礎(chǔ)。所以人們一直質(zhì)疑那種既是運(yùn)動員又是裁判員的監(jiān)督。當(dāng)然，如果監(jiān)督者做不到完全中立、超脫，那么至少應(yīng)當(dāng)自身過硬，即所謂以身作則，先正己再正人。否則，監(jiān)督別人理不直氣不壯。

那么，我國檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)偵查活動的監(jiān)督又是何種情形呢？檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督者是超脫、中立的嗎？顯然不是。如前所述，檢察機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)同屬于控方，并非兩家。這也正是不少人懷疑檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督權(quán)正當(dāng)性的問題所在。當(dāng)然，筆者注意到，有人認(rèn)為偵查監(jiān)督者并非必須超脫、中立。不少人把大陸法系國家檢警關(guān)系就看做是一種并不中立、超脫的監(jiān)督模式。還有學(xué)者主張我國偵查監(jiān)督也可以借鑒大陸法系國家的做法，由“外在式”監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡⑴c式”監(jiān)督，“將檢察機(jī)關(guān)定位為偵查權(quán)（包括立案決定權(quán)、偵查終結(jié)權(quán)、強(qiáng)制偵查措施先行審批權(quán)等）以及刑罰執(zhí)行指揮權(quán)的主體，并通過這些權(quán)利的行使來積極履行法律監(jiān)督職能”⑩。如果這些觀點(diǎn)和主張能夠成立，那么就產(chǎn)生了一系列問題：首先，大陸法系國家的檢警關(guān)系，特別是檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、指揮警察機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事偵查的規(guī)定和做法，其理論依據(jù)是什么？難道是如我們所講的偵查監(jiān)督理論？其次，如果檢察機(jī)關(guān)已成為偵查主體，再行使偵查監(jiān)督權(quán)又監(jiān)督誰呢？再次，如果自己監(jiān)督自己就是“監(jiān)督”的話，任何辦案機(jī)關(guān)都有自我監(jiān)督能力，還有必要設(shè)立專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)嗎？質(zhì)言之，當(dāng)監(jiān)督者既是運(yùn)動員又是裁判員的時候，監(jiān)督的權(quán)威、監(jiān)督的實效、監(jiān)督的公信力何在？

當(dāng)然，退一步講，當(dāng)監(jiān)督者不能中立、超脫的時候，也不是不可以對他人進(jìn)行監(jiān)督，譬如運(yùn)動員對運(yùn)動員也可以進(jìn)行監(jiān)督。但是這種監(jiān)督要求監(jiān)督者自身首先要過硬，能夠以身作則，起模范表率作用。但在這個問題上，如前所述，我國檢察機(jī)關(guān)對自偵案件的監(jiān)督也存在不少問題。這又使檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督的權(quán)威性和公信力受到不可忽視的影響。既不能超脫、中立，又不能自身過硬，這就是檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督在實踐上面臨的困境，也是檢察機(jī)關(guān)面對的最大挑戰(zhàn)。

三、如何完善偵查監(jiān)督

以上分析、回答了“‘偵查監(jiān)督不力’的主要原因是什么”和“檢察機(jī)關(guān)能否獨(dú)立挑起偵查監(jiān)督的重任”兩個問題?；谝陨戏治霾⒔Y(jié)合其他學(xué)者的觀點(diǎn)、主張，筆者對于如何完善偵查監(jiān)督提出以下思路：

其一，在認(rèn)識觀念上，要把單一監(jiān)督觀轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣O(jiān)督觀，把階段監(jiān)督觀轉(zhuǎn)變?yōu)槿瘫O(jiān)督觀，除了重視檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門的專門監(jiān)督外，還要從刑事訴訟的各個方面拓展、暢通監(jiān)督渠道，發(fā)動、利用、依靠刑事訴訟的各種主體參與偵查監(jiān)督，要把偵查監(jiān)督從刑事訴訟的偵查階段擴(kuò)展到刑事訴訟的全過程。

其二，在司法體制和司法權(quán)力的配置上，要強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)的偵查能力，弱化公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)力；強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的“制約”，弱化檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的“配合”，使檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的法律地位與實際地位名實相符，真正發(fā)揮監(jiān)督作用。具體來講有以下幾點(diǎn)：

（1）公安機(jī)關(guān)是我國刑事偵查的主力軍，擔(dān)負(fù)著打擊刑事犯罪，維持社會治安，維護(hù)社會穩(wěn)定的艱巨任務(wù)。目前我國公安機(jī)關(guān)刑事偵查工作存在著兩大突出的問題：一個方面是權(quán)力過大，擔(dān)子過重，有案不立、違法立案、濫用權(quán)力甚至刑訊逼供、非法辦案現(xiàn)象確實存在，有的甚至很嚴(yán)重；另一方面公安機(jī)關(guān)的偵查能力包括人員素質(zhì)、技術(shù)裝備、偵查手段以及收入待遇的水平又確實比較低。因此，應(yīng)當(dāng)雙管齊下一并解決。要強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)的偵查能力，譬如秘密、技術(shù)偵查手段要公開化、立法化。同時要弱化公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)力。從世界范圍來看，我國公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)力是相當(dāng)大的：沒有哪個法治國家的警察能夠不經(jīng)其他機(jī)關(guān)的審查批準(zhǔn)就能對犯罪嫌疑人刑事拘留（實際上是羈押）少則十多天，多則三十多天；也沒有哪個法治國家的警察能夠在常規(guī)情況下不經(jīng)審查批準(zhǔn)就可以對公民的住所、辦公室及其他場所進(jìn)行搜查、扣押或查封財產(chǎn)。這樣一種權(quán)力配置，客觀上就會助長特權(quán)思想、違法辦案意識，增大偵查監(jiān)督的難度。

（2）面對實踐中存在的檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的偵查活動“制約不足”、“配合有余”的問題，要有針對性地采取必要措施強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的“制約”，弱化檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的“配合”。譬如賦予檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)某些偵查活動強(qiáng)制監(jiān)督的職權(quán)。今年7月26日，最高人民檢察院、公安部聯(lián)合制定下發(fā)了《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定（試行）》。在這個文件中，賦予檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)有案不立、違法立案問題進(jìn)行監(jiān)督的強(qiáng)制性權(quán)力，諸如有權(quán)要求公安機(jī)關(guān)說明不立案或立案的理由，在理由不成立的情況下有權(quán)要求公安機(jī)關(guān)立案或撤銷案件。在這個文件中更多地強(qiáng)調(diào)了檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約，也強(qiáng)調(diào)了公安機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)的配合，但沒有涉及檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的配合。這是非常值得肯定的。

再譬如，為了強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的“制約”，弱化檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的“配合”，在檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)第一把手的配置上，公安機(jī)關(guān)第一把手的行政級別可以與檢察機(jī)關(guān)第一把手平級，但公安機(jī)關(guān)第一把手不宜擔(dān)任同級黨委政法委的書記，特別是基層公安機(jī)關(guān)以及地、市一級的公安機(jī)關(guān)的第一把手不應(yīng)擔(dān)任同級黨委政法委的書記。因為這種安排不簡單地只是個人問題，它勢必“制約”檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督。

其三，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，要樹立偵查監(jiān)督的大概念，一方面要重視偵查監(jiān)督部門的專門工作，發(fā)揮它們作為偵查監(jiān)督“主力”的作用，另一方面，要充分利用、發(fā)揮其他部門對偵查監(jiān)督的作用。譬如可利用監(jiān)所檢察部門駐看守所檢察人員的有利條件，及時了解、掌握偵查活動中的違法行為；與公訴部門密切配合，在審查起訴環(huán)節(jié)及時發(fā)現(xiàn)、糾正、排除偵查人員收集、移送的非法證據(jù)；與法紀(jì)檢察部門及時互通信息，提供偵查人員刑訊逼供、非法辦案的線索或證據(jù)。更重要的是，檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)班子要打破本位觀念，積極鼓勵、堅決支持偵查監(jiān)督部門對自偵案件開展有效監(jiān)督，真正做到正人先正己，取得對外偵查監(jiān)督的公信力。

其四，在偵查結(jié)構(gòu)上，要弱化偵查機(jī)關(guān)的權(quán)力，強(qiáng)化犯罪嫌疑人及其律師的權(quán)利，并充分發(fā)揮他們在偵查監(jiān)督中的特殊作用。

刑事訴訟是圍繞犯罪嫌疑人、被告人是否實施犯罪，應(yīng)否追究刑事責(zé)任，如何追究刑事責(zé)任而由國家專門機(jī)關(guān)與有關(guān)訴訟參與人依法開展、參與的訴訟活動。我國刑事訴訟雖經(jīng)1996年對《刑事訴訟法》的修改，在人權(quán)保障和程序公正上有了很大進(jìn)步，但職權(quán)主義的色彩仍很濃厚，尤其是在偵查階段，偵查機(jī)關(guān)擁有非常強(qiáng)大的權(quán)力，犯罪嫌疑人處于非常弱勢的地位，這就為違法偵查提供了基礎(chǔ)條件。在此過程中，犯罪嫌疑人是最了解偵查活動是否合法的人，也是最有資格、最能及時向檢察機(jī)關(guān)反映違法偵查行為的人，還是最需要檢察機(jī)關(guān)對違法偵查行為進(jìn)行監(jiān)督的人。與此同時，能夠?qū)Ψ缸锵右扇颂峁┓蓭椭?、依法維護(hù)他們?nèi)松頇?quán)利和訴訟權(quán)利的人又是律師。因此，要想真正及時、有效地發(fā)現(xiàn)并對違法偵查行為進(jìn)行監(jiān)督，就必須注意到他們的存在，充分發(fā)揮他們在偵查監(jiān)督中的特殊作用。具體來講，包括以下幾點(diǎn)：

（1）要限制偵查機(jī)關(guān)的權(quán)力。這方面理論界有很多論述，也有很多創(chuàng)新觀點(diǎn)，譬如由法院審查批準(zhǔn)逮捕以及其他強(qiáng)制性偵查措施等。對此筆者也表示贊同。但鑒于各種原因，筆者認(rèn)為這恐怕是未來的理想，短期內(nèi)難以實現(xiàn)，即使實現(xiàn)也難以真正解決問題（11）。因此，當(dāng)前比較切實的做法是制約偵查機(jī)關(guān)的權(quán)力，使其現(xiàn)有的偵查權(quán)力在行使中受到約束，不能為所欲為。譬如在偵查人員訊問犯罪嫌疑人的過程中及羈押場所建立錄音錄像制度。這個問題經(jīng)過近年各方面的共同努力，已被中央接受，周永康同志近期的講話談到“強(qiáng)化過程監(jiān)督”問題時指出“要加強(qiáng)執(zhí)法工作信息化建設(shè)，在訊問、拘押、庭審、監(jiān)管場所實行全程錄音錄像”。我們有理由相信，在中央的部署下，這項制度很快就會建立起來。它對制約偵查權(quán)力是一項重要的措施。

（2）要切實保障現(xiàn)行法律賦予犯罪嫌疑人及其律師的各項權(quán)利。偵查監(jiān)督的目的在于防止違法辦案、濫用職權(quán)侵犯當(dāng)事人的人身權(quán)利和訴訟權(quán)利，但是現(xiàn)行《刑事訴訟法》，修改后的《律師法》，中央六部門《關(guān)于刑事訴訟法實施中若干問題的規(guī)定》，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部下發(fā)的關(guān)于貫徹執(zhí)行刑事訴訟法的司法解釋和規(guī)范性文件，對于犯罪嫌疑人及其律師在刑事偵查中的權(quán)利規(guī)定得、解釋得非常明確，多年來卻始終得不到切實貫徹執(zhí)行，尤其是偵查階段犯罪嫌疑人與律師的會見權(quán)處處受阻。這種現(xiàn)象是明顯的違法辦案行為，完全應(yīng)該由偵查監(jiān)督解決，但為什么迄今不能真正解決？如果連這個問題都不能解決，何以樹立偵查監(jiān)督的權(quán)威和公信力？

（3）要建立審查批捕、延期羈押聽證制度，充分聽取偵查機(jī)關(guān)與犯罪嫌疑人及其律師雙方關(guān)于逮捕犯罪嫌疑人、延期羈押犯罪嫌疑人的理由和意見。通過聽證，不僅對逮捕、延押犯罪嫌疑人嚴(yán)格把關(guān)，最大限度地減少羈押，而且及時了解、掌握偵查活動是否合法，并及時進(jìn)行監(jiān)督，予以糾正。審查批捕及延押是檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門的一項“主體”工作、常規(guī)工作，也是檢察機(jī)關(guān)及時發(fā)現(xiàn)偵查活動是否合法的重要時機(jī)，同時也是檢察機(jī)關(guān)擁有的不多的剛性偵查監(jiān)督權(quán)，但檢察機(jī)關(guān)所擁有的這一權(quán)力以往并沒有很好地發(fā)揮作用。據(jù)了解，近年檢察機(jī)關(guān)開始探索建立審查批捕聽證制度、說理制度，有的已經(jīng)取得經(jīng)驗。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)總結(jié)經(jīng)驗，盡快將其制度化。如果短期內(nèi)公開、雙方聽證還做不到，至少檢察機(jī)關(guān)可以單方面聽取犯罪嫌疑人、律師的意見。

（4）要確立犯罪嫌疑人、被告人享有不被強(qiáng)迫自證其罪的權(quán)利。在我國偵查實踐中，最嚴(yán)重、最突出的違法辦案行為就是對犯罪嫌疑人采取刑訊逼供等非法手段取得犯罪嫌疑人的供述。對此，我們在法律上和辦案紀(jì)律上已經(jīng)嚴(yán)禁了幾十年，但迄今仍在一定范圍內(nèi)相當(dāng)程度甚至嚴(yán)重地存在著。因此，這應(yīng)當(dāng)是偵查監(jiān)督的重點(diǎn)問題。但是，如何解決？不可能在每次訊問犯罪嫌疑人的過程中都安排檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督人員在場。當(dāng)然可以建立訊問時錄音錄像制度，但又有人質(zhì)疑人家刑訊逼供、非法訊問怎么可能會錄音錄像？

筆者認(rèn)為，不光是為了偵查監(jiān)督要建立此項制度，我國政府早在1998年10月就已簽署聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》（以下簡稱《公約》），其中第14條要求賦予犯罪嫌疑人、被告人不被強(qiáng)迫自證其罪的權(quán)利。雖然我國全國人大尚未正式批準(zhǔn)加入該《公約》，但從1998年迄今已12年，作為一個大國，作為聯(lián)合國常任理事國之一，我國不可能長期不批準(zhǔn)加入該《公約》。因此，我們應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件加入該《公約》。與此同時，對《公約》有的規(guī)定可以先行吸收。比較而言，確立犯罪嫌疑人、被告人不被強(qiáng)迫自證其罪的權(quán)利，具有多方面的積極意義，可以提高我國的國際形象，提高我國刑事司法中的人權(quán)保障水平，制約刑訊逼供等非法取證行為。當(dāng)然，有人擔(dān)心，確立了這項權(quán)利，可能會對偵查破案構(gòu)成重大障礙。這種擔(dān)心可以理解，但從世界各國來看，那些在法律上確立了此項權(quán)利的國家，據(jù)說犯罪嫌疑人自愿放棄此項權(quán)利的人數(shù)達(dá)80%以上。事實上，這項權(quán)利并不是鼓勵犯罪嫌疑人抵制偵查人員的訊問，反而是鼓勵犯罪嫌疑人自愿講真話。沒有這項權(quán)利，犯罪嫌疑人今天供述了犯罪，明天又翻供并且說是受到偵查人員刑訊逼供所致。有了這項權(quán)利，犯罪嫌疑人再翻供就不能把責(zé)任推到偵查人員身上了。此外，據(jù)筆者大量實證調(diào)查，在我國偵查實踐中，真正不認(rèn)罪的犯罪嫌疑人不超過20%，80%以上的人是能自愿認(rèn)罪的。因此，這項權(quán)利的確立并沒有那么可怕。同時，確立這項權(quán)利也在很大程度上解決了檢察機(jī)關(guān)對偵查訊問監(jiān)督難的問題。

其五，在審判活動中，依法排除非法證據(jù)。審判活動看似距偵查活動較遠(yuǎn)，其實與偵查活動密切相關(guān)。特別是在我國刑事訴訟制度中，言詞、直接原則在審判活動中難以體現(xiàn)，證人（包括狹義證人、被害人、鑒定人、勘驗檢查人員等）出庭率很低，偵查階段收集的各種書面證言材料（不是書證）是法庭調(diào)查的主要對象，加之控方的強(qiáng)勢地位和辯方的弱勢地位，它們對于審判機(jī)關(guān)最終做出裁判影響至關(guān)重要。由于偵查階段對偵查活動的監(jiān)督過于乏力，一些非法證據(jù)容易進(jìn)入審判階段。如果此時不能排除非法證據(jù)，不僅使非法證據(jù)從正在審判的案件中“蒙混過關(guān)”，那就會影響對這些案件的合法、公正處理，而且在客觀上助長那些還在偵查以及將要進(jìn)入偵查的案件的辦案人員違法辦案包括非法取證的行為。反過來，如果非法證據(jù)難以在審判階段“過關(guān)”，則對偵查階段的違法辦案行為包括非法取證行為是一個警示，能達(dá)到重要的遏制作用。這樣做既可以說是廣義的偵查監(jiān)督行為，也可以說是對狹義的偵查監(jiān)督行為的重要補(bǔ)充。

但是以往在我國刑事訴訟中排除非法證據(jù)無法可依，難以做到。今年6月，中央五部門聯(lián)合制定發(fā)布了《關(guān)于辦理刑事案件排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》，這是一項重大法律事件，具有開創(chuàng)性的意義。這一規(guī)定如果能在司法實踐中得以切實貫徹執(zhí)行，非法證據(jù)確實能在審判階段被排除，相信一定會極大地推進(jìn)偵查機(jī)關(guān)依法辦案，規(guī)范司法行為，促進(jìn)司法公正。

總之，偵查監(jiān)督絕不只是檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督一個部門的工作，它涉及刑事訴訟的各個方面，貫穿刑事訴訟的各個階段。要完善偵查監(jiān)督必須暢通監(jiān)督渠道，強(qiáng)化過程監(jiān)督。以上只是筆者的初步設(shè)想，要實現(xiàn)這些設(shè)想，還須采取多方面切實有效的措施，包括立法的、司法的、組織人事的等多方面配合、協(xié)作。

注釋：

①見中央政府部門網(wǎng)站www.gov.cn.2010年7月2日新華社電。

②樊崇義主編：《檢察制度原理》，法律出版社2009年版，第366頁。

③以上“共識觀點(diǎn)”是筆者從十多篇具有代表性的關(guān)于偵查監(jiān)督的論文中抽象概括出來的，限于篇幅在此不能一一列舉原文出處，敬請諒解。

④譚世貴：《論偵查權(quán)的配置與制約》，載卞建林、張國軒主編：《刑事訴訟制度的科學(xué)構(gòu)建》，中國人民公安大學(xué)出版社2009年版，第161頁。

⑤樊崇義主編：《檢察制度原理》，法律出版社2009年版，第130頁。

⑥以下統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源于1998—2009年《中國法律年鑒》有關(guān)司法統(tǒng)計資料。

⑦引自楊振江：《偵查監(jiān)督工作三十年回顧與展望》，載張本才、陳國慶主編：《檢察理論與實踐30年》，中國檢察出版社2009年版，第105頁。

⑧譚世貴：《論偵查權(quán)的配置與制約》，載卞建林、張國軒主編：《刑事訴訟制度的科學(xué)構(gòu)建》，中國人民公安大學(xué)出版社2009年版，第161頁。

⑨夏黎陽：《強(qiáng)化我國法律監(jiān)督的根據(jù)》，載張本才、陳國慶主編：《檢察理論與實踐30年》，中國檢察出版社2009年版，第347頁。

⑩萬毅：《檢察監(jiān)督的模式轉(zhuǎn)型——由“外在式”監(jiān)督到“參與式”監(jiān)督》，載卞建林、侯建軍主編：《深化刑事司法改革的理論與實踐》，中國人民公安大學(xué)出版社2010年版，第177頁。

（11）關(guān)于這個觀點(diǎn)，參見顧永忠：《關(guān)于未決羈押的幾個理論與實踐問題》，《河南社會科學(xué)》2009年第6期，第36頁。

2010-09-01

顧永忠（1956— ），男，河北阜平人，中國政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院教授、博士生導(dǎo)師。