黃永維

關(guān)于立案監(jiān)督的幾點思考
——在《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定（試行）》發(fā)布之際

黃永維

自1996年《刑事訴訟法》規(guī)定了人民檢察院享有對公安機(jī)關(guān)刑事立案的監(jiān)督權(quán)后，對該制度的爭論就一直未曾停止，其在實際運(yùn)行中也暴露出了很多問題。日前，最高人民檢察院、公安部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定（試行）》（以下簡稱“《規(guī)定》”），明確了公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力和權(quán)利，直擊立案監(jiān)督的癥結(jié)，夯實立案監(jiān)督的內(nèi)在基礎(chǔ)，“有措施、有程度、有效力，還有制裁”①。筆者借此時機(jī)，從立案監(jiān)督制度的必要性、重要性及目的著眼，沿著《規(guī)定》主要內(nèi)容的脈絡(luò)，結(jié)合實踐中顯露的主要問題，力求對立案監(jiān)督制度作一個較為深入的考量，并就如何借《規(guī)定》發(fā)布之機(jī)實現(xiàn)立案監(jiān)督的真正效用提出幾點不甚成熟的建議。

一、必不可少的立案監(jiān)督

（一）監(jiān)督

監(jiān)督，即對現(xiàn)場或者某一特定環(huán)節(jié)、過程進(jìn)行監(jiān)視、督促和管理，使其結(jié)果能達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)②。實際上，世界上所有抽象的事物，其最理想的運(yùn)作狀態(tài)是“各司其職、各盡其能”，就像一個全自動的高科技生產(chǎn)線一樣，每個機(jī)器于每個環(huán)節(jié)在特定的時間完成特定操作會達(dá)到最為有效和最為高質(zhì)的結(jié)果。然而，如同即使再經(jīng)久耐磨的機(jī)器都會發(fā)生故障而需要工人的“監(jiān)督”一樣，作為社會活動主要“零部件”的人類，其自身本就是有著千差萬別又能自主思考的高級有機(jī)生物體，社會生活的各個環(huán)節(jié)也就更加需要外力的監(jiān)督。司法活動當(dāng)然也不例外。經(jīng)過歷史的反復(fù)證明，權(quán)力制約理論被公認(rèn)為是治理國家的一條規(guī)律，已被現(xiàn)代社會各國所接受。根據(jù)權(quán)力制約理論，任何國家權(quán)力都存在“善”和“惡”的兩重性，即國家權(quán)力正當(dāng)行使則有利于保護(hù)公民權(quán)利，促進(jìn)社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展，否則國家權(quán)力就會侵犯公民權(quán)利，阻礙和破壞社會發(fā)展。而要防止和遏制國家權(quán)力的“惡”性，就必須對國家權(quán)力進(jìn)行有效的制約。對國家權(quán)力進(jìn)行制約，可以采取兩種方式：一是權(quán)力制約權(quán)力，即以一種國家權(quán)力的“善”性來制約另一種國家權(quán)力的“惡”性；二是權(quán)利監(jiān)督制約權(quán)力，即以社會團(tuán)體或組織的力量或公民個人的權(quán)利來監(jiān)督制約國家權(quán)力。這就是權(quán)力制約理論的全部內(nèi)容③?？梢姡痉ㄐ袨橐环矫鎽?yīng)接受社會團(tuán)體、組織和公民個人的權(quán)利監(jiān)督制約，另一方面必須有另外一種具有國家權(quán)力屬性的司法行為對其進(jìn)行監(jiān)督。我國《憲法》第一百二十九條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！睓z察機(jī)關(guān)作為我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)是憲法賦予的神圣職責(zé)，主要分為立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督和審判監(jiān)督。

（二）立案監(jiān)督

立案是案件進(jìn)入刑事訴訟的第一個環(huán)節(jié)，它直接關(guān)系到刑事訴訟能否順利地進(jìn)行。因此，作為刑事訴訟源頭性監(jiān)督的刑事立案監(jiān)督，其監(jiān)督的作用、地位在整個刑事訴訟活動全過程的法律監(jiān)督中，顯得十分重要④。然而在實踐中，立案監(jiān)督并未真正擔(dān)負(fù)起其應(yīng)有的作用，基本處于虛置的狀態(tài)，至多算是“心有余而力不足”的尷尬處境。立案監(jiān)督這種“軟弱無力”的狀態(tài)主要表現(xiàn)在：其一，一些地方的公安機(jī)關(guān)在應(yīng)對刑事案件高發(fā)的強(qiáng)大壓力時，為避免影響當(dāng)?shù)鼐C合治理的考核，采取“不破不立”、“先破后立”，甚至“立而不偵”、“偵而不結(jié)”的方式，案件偵結(jié)率、移送起訴率、有罪判決案件的重刑率較低。其二，法律僅規(guī)定了“當(dāng)立不立”的監(jiān)督情形，但對于“不當(dāng)立而立”的情形法律沒有明確規(guī)定。人民群眾對有些地方公安機(jī)關(guān)動用刑事手段插手民事、經(jīng)濟(jì)糾紛，違法立案反映強(qiáng)烈，要求檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案的監(jiān)督⑤。其三，檢察機(jī)關(guān)對于公安機(jī)關(guān)刑事立案活動的知情渠道不暢，影響立案監(jiān)督工作的順利開展。其四，法律并沒有立案期限的規(guī)定，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督往往被公安機(jī)關(guān)以正在審查決定是否立案為由予以規(guī)避。所有這些問題必須面對和解決，立案監(jiān)督必須完善和加強(qiáng)。

（三）立案監(jiān)督的目的

立案監(jiān)督的目的，也可以說是立案監(jiān)督的價值、意義、追求等等。從表象上來說，立案監(jiān)督是權(quán)力制約的需要，防止立案權(quán)力的不作為和亂作為；從根本上來看，立案監(jiān)督是維護(hù)公平正義、維護(hù)正常的社會秩序、實現(xiàn)和諧穩(wěn)定的要求。需要強(qiáng)調(diào)的是，從宏觀的角度看，立案監(jiān)督是對“該立不立”和“不該立而立”兩種情形的制約管理，對此兩種情形的監(jiān)督實際上就是為了追求“準(zhǔn)確打擊犯罪”和“切實保障人權(quán)”二者的實現(xiàn)?！霸摿⒉涣ⅰ本蜁趴v罪犯，必然有損被害人的利益；“不該立而立”顯然不能準(zhǔn)確打擊犯罪，必將侵犯無辜人的利益，也浪費了司法資源。準(zhǔn)確打擊犯罪是刑事訴訟活動的當(dāng)然目的，也是立案監(jiān)督的必然追求，而切實保障人權(quán)更加不能被輕視甚至忽視。“我國歷史上是一個集權(quán)、專制的社會，公民個人的權(quán)利向來被漠視。社會主義新中國的成立，為公民個人權(quán)利的重視和保障提供了政治基礎(chǔ)?？梢哉f，法律監(jiān)督權(quán)的確立實際上是為了保障人權(quán)而生”⑥。保障人權(quán)是現(xiàn)代法治社會的標(biāo)志，也是必須恪守的準(zhǔn)則。法律從某種意義上來說不是治民，而是約束執(zhí)法者。法律監(jiān)督的要義也不在于監(jiān)督民眾是否守法，而是監(jiān)督執(zhí)法者是否依法，其最終目的也就是在于保障人權(quán)，避免權(quán)力侵犯合法權(quán)益。

二、立案監(jiān)督需剛?cè)岵?jì)

“檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督可能是一把雙刃劍，必須謹(jǐn)慎而適當(dāng)?shù)剡\(yùn)用”⑦，立案監(jiān)督當(dāng)然也不例外。既不能有名無實，在形式上走走過場，做個擺設(shè)；也不能越俎代庖，使監(jiān)督權(quán)成了決定權(quán)，偏離了監(jiān)督的初衷。此情形與希臘神話中“海妖與渦流”的寓言故事有些相像。該寓言故事大意是說：墨西拿海峽是一個極其兇險的地方。海峽北側(cè)的山洞里住著一個名叫斯庫拉（Scylla）的海妖，她長著六個頭，專以人為食。海峽的南側(cè)是卡律布狄斯山巖，山巖上有一個巨大的山洞，洞口與海平面相齊，漲潮的時候，大量的海水灌進(jìn)洞里，形成一個巨大的渦流，名叫卡律布狄斯渦流（Charybdis）。船只經(jīng)過墨西拿海峽時，極容易被渦流卷進(jìn)山洞里，所以航行時要盡可能遠(yuǎn)離那個山洞，但這可能導(dǎo)致另一個危險：船只靠近北側(cè)，斯庫拉就可能伸出六個頭，將船上的水手們一齊叼走。立案監(jiān)督需要防止陷入這種兩難的境地，必須尋找到那條安全的道路通過“墨西拿海峽”。為此，立案監(jiān)督應(yīng)做到剛?cè)岵?jì)。就是說，既要把立案監(jiān)督落到實處，保證立案監(jiān)督具有切實的效力；又要注意立案監(jiān)督的方式方法，防止立案監(jiān)督權(quán)力膨脹，損害公安機(jī)關(guān)的應(yīng)有職能。《規(guī)定》較好地體現(xiàn)出了剛?cè)岵?jì)的特點，當(dāng)然，其主要針對當(dāng)前立案監(jiān)督權(quán)過于軟弱的問題，更多的措施是促使立案監(jiān)督權(quán)剛硬起來。

（一）確保立案監(jiān)督“剛”的措施

1996年《刑事訴訟法》第八十七條規(guī)定：“人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查的，或者被害人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查的，向人民檢察院提出的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)說明不立案的理由。人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)立案，公安機(jī)關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案?！边@是法律上對人民檢察院刑事立案監(jiān)督權(quán)的直接規(guī)定，比較原則，可操作性不強(qiáng)。《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第十章“刑事訴訟法律監(jiān)督”中用一節(jié)的篇幅共計9個條文對立案監(jiān)督作了細(xì)化，“兩高三部一委”《關(guān)于刑事訴訟法實施中若干問題的規(guī)定》也作出了細(xì)化規(guī)定，但也都有些“虎頭蛇尾”，難以成為使立案監(jiān)督“剛硬”的有力支撐。立法上的缺陷，導(dǎo)致了開展立案監(jiān)督工作的先天不足。因此，要真正發(fā)揮立案監(jiān)督的效用，必須首先完善立案監(jiān)督的法律規(guī)定，建立確保監(jiān)督有力的機(jī)制?！兑?guī)定》的出臺發(fā)出了足夠強(qiáng)烈且積極的信號。

1.暢通立案監(jiān)督的渠道

只有立案監(jiān)督的渠道保持暢通，錯誤立案的問題才可能被發(fā)現(xiàn)，這是實現(xiàn)立案監(jiān)督作用的前提。檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的渠道總體來說有兩個：一是檢察機(jī)關(guān)通過審查公安機(jī)關(guān)的案件自己發(fā)現(xiàn)，可以稱為“內(nèi)部渠道”；二是群眾、被害人舉報，行政司法機(jī)關(guān)部門提供等，可以稱為“外部渠道”。

關(guān)于“內(nèi)部渠道”，保證檢察機(jī)關(guān)的知情權(quán)是保障刑事立案監(jiān)督及時、有效的前提和關(guān)鍵。缺乏知情權(quán)，檢察機(jī)關(guān)無從及時、全面、準(zhǔn)確地了解偵查機(jī)關(guān)的刑事立案情況，只能通過審查批準(zhǔn)、審查起訴、當(dāng)事人控告申訴、有關(guān)部門移送等渠道發(fā)現(xiàn)問題，這就存在相當(dāng)大的偶然性和滯后性。“賦予檢察機(jī)關(guān)對刑事立案情況的知情權(quán)，使刑事立案監(jiān)督工作從事后監(jiān)督走向同步監(jiān)督，從被動監(jiān)督走向主動監(jiān)督，從個案監(jiān)督走向常規(guī)監(jiān)督，從源頭上確保刑事立案偵查權(quán)的正確啟動，有利于確保刑事立案監(jiān)督案件的質(zhì)量”⑧。《規(guī)定》第三條明確規(guī)定：公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立刑事案件信息通報制度，定期相互通報刑事發(fā)案、報案、立案、破案和刑事立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督、批捕、起訴等情況，重大案件隨時通報。有條件的地方，應(yīng)當(dāng)建立刑事案件信息共享平臺。這有助于雙方及時溝通情況，增加信息透明度，特別是有利于提高檢察機(jī)關(guān)及時發(fā)現(xiàn)和準(zhǔn)確糾正違法的監(jiān)督水平。

關(guān)于“外部渠道”，現(xiàn)在人民群眾對檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的職能不夠清楚，不知道“公安不立案，去找檢察院”⑨?！兑?guī)定》第四條規(guī)定：被害人及其法定代理人、近親屬或者行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對其控告或者移送的案件應(yīng)當(dāng)立案偵查而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)受理并進(jìn)行審查。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)借《規(guī)定》出臺之機(jī)，進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳工作，使人民群眾進(jìn)一步了解檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的職能，不斷拓寬立案監(jiān)督的外部渠道。

2.強(qiáng)化立案監(jiān)督的手段

有了渠道來源，下一步就需要付諸行動，而行動需要有力的措施保障。第一，賦予檢察機(jī)關(guān)一定的調(diào)查、偵查權(quán)力。對于公安機(jī)關(guān)辦理的案件，如果檢察機(jī)關(guān)無權(quán)進(jìn)行調(diào)查、偵查，就只能被公安機(jī)關(guān)提供的材料和給予的答復(fù)牽著鼻子走，其對于案件情況的不了解導(dǎo)致話語權(quán)的喪失，從而立案監(jiān)督也就成了空中樓閣。實踐中，檢察機(jī)關(guān)在采取調(diào)查、偵查時，又往往會因“出師無名”而忐忑?！兑?guī)定》第八條明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實權(quán)：“人民檢察院開展調(diào)查核實，可以詢問辦案人員和有關(guān)當(dāng)事人，查閱、復(fù)印公安機(jī)關(guān)刑事受案、立案、破案等登記表冊和立案、不立案、撤銷案件、治安處罰、勞動教養(yǎng)等相關(guān)法律文書及案卷材料，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)配合?！边@樣，檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督實現(xiàn)“知己知彼”至少可以期待。第二，給予期限限制才能有效監(jiān)督。如果沒有一定的期限限制，檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督文書送達(dá)公安機(jī)關(guān)后，公安機(jī)關(guān)采取置之不理、不予配合的態(tài)度，那立案監(jiān)督也將抑郁不已。對立案監(jiān)督的每步都設(shè)立一定的期限作為硬標(biāo)準(zhǔn)，對于切實保證立案監(jiān)督的運(yùn)作和效果的實現(xiàn)無疑具有十分重要的意義?！兑?guī)定》的第七條、第九條、第十條、第十一條有關(guān)于期限的具體規(guī)定。

3.保證立案監(jiān)督的救濟(jì)

在立案監(jiān)督未能取得預(yù)先效果時，確立具體的救濟(jì)手段和程序作為保障是十分必要的。例如，對于應(yīng)當(dāng)立案而不立案案件，在檢察機(jī)關(guān)啟動立案監(jiān)督程序，公安機(jī)關(guān)最終作出了立案的決定，公安機(jī)關(guān)對此類案件因客觀、主觀等原因，往往存在懈怠偵查的情形，案件進(jìn)展緩慢，難以取得突破，破案率相對較低，這給檢察機(jī)關(guān)和相關(guān)當(dāng)事人也造成了很大的牽制，大大影響了立案機(jī)關(guān)積極效果的實現(xiàn)。對于這種情形，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)采取救濟(jì)手段的權(quán)力，如《規(guī)定》第十一條規(guī)定：公安機(jī)關(guān)對人民檢察院監(jiān)督立案的案件應(yīng)當(dāng)及時偵查。犯罪嫌疑人在逃的，應(yīng)當(dāng)加大追捕力度；符合逮捕條件的，應(yīng)當(dāng)及時提請人民檢察院批準(zhǔn)逮捕；偵查終結(jié)需要追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)及時移送人民檢察院審查起訴。監(jiān)督立案后三個月未偵查終結(jié)的，人民檢察院可以發(fā)出《立案監(jiān)督案件催辦函》，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時向人民檢察院反饋偵查進(jìn)展情況。這是立案監(jiān)督權(quán)不可或缺的組成部分。此外，《規(guī)定》第十二條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對于發(fā)現(xiàn)涉嫌徇私舞弊等違法違紀(jì)行為的處理，這也是立案監(jiān)督重要的救濟(jì)措施之一。

4.豐富立案監(jiān)督的內(nèi)容

對于立案監(jiān)督的內(nèi)容，人們從不同的角度有不同的理解。主要有五種觀點：一是依照法律規(guī)定僅限于“當(dāng)立不立”；二是包括“當(dāng)立不立”和“不當(dāng)立而立”兩個方面；三是除了“當(dāng)立不立”和“不當(dāng)立而立”兩個方面外，還包括監(jiān)督公安機(jī)關(guān)的立案管轄權(quán)；四是指對公安機(jī)關(guān)整個立案活動的監(jiān)督；五是指除公安機(jī)關(guān)的立案活動外，還有檢察機(jī)關(guān)自偵案件和人民法院直接受理案件的立案監(jiān)督⑩。筆者認(rèn)為，立案監(jiān)督從宏觀的方面來說，無非就是“當(dāng)立不立”和“不當(dāng)立而立”兩個方面。（對于檢察機(jī)關(guān)自偵案件和人民法院直接受理案件的立案監(jiān)督將在下文予以分析。）我國現(xiàn)行刑訴法僅規(guī)定了“當(dāng)立不立”的情形，對于“不當(dāng)立而立”則沒有明確規(guī)定。據(jù)司法實踐反映，公安機(jī)關(guān)存在一定的為了片面追求立案數(shù)量、結(jié)案率而違法動用刑事手段插手民事、經(jīng)濟(jì)糾紛，或者辦案人員利用立案實施報復(fù)陷害、敲詐勒索以及謀取其他非法利益等違法立案情形，嚴(yán)重危害正常的司法行為。同時，檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督僅對“當(dāng)立不立”進(jìn)行監(jiān)督，而不對“不當(dāng)立而立”進(jìn)行監(jiān)督，從邏輯上和道理上也講不通。因此，十分有必要將“不當(dāng)立而立”的情形也納入立案監(jiān)督的范圍。《規(guī)定》第六條對此作出了相應(yīng)規(guī)定。

（二）體現(xiàn)立案監(jiān)督“柔”的方面

既然檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督在發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)“當(dāng)立不立”或“不當(dāng)立而立”時，如果直接替公安機(jī)關(guān)決定立案或者不立案，就違背了權(quán)力制約的刑事訴訟基本理論，也背離了立案監(jiān)督積極的初衷，那么，檢察機(jī)關(guān)在立案監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題時如何與公安機(jī)關(guān)交涉，既能維護(hù)二者“相互配合”的基本關(guān)系，又能實現(xiàn)權(quán)力制約的效力，最終達(dá)到準(zhǔn)確公正立案的效果，就顯得十分重要。筆者認(rèn)為，“太極”式的以柔克剛更為適當(dāng)。

第一，檢察機(jī)關(guān)在立案監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題時，應(yīng)首先聽取公安機(jī)關(guān)立案或者不立案的理由。公安機(jī)關(guān)作為案件直接的偵查機(jī)關(guān)，對于案件情況、相關(guān)因素的了解應(yīng)當(dāng)更為全面，其立案或者不立案的理由可能會有檢察機(jī)關(guān)因為未直接參與偵查而無法考量到的情節(jié)。當(dāng)然，公安機(jī)關(guān)也應(yīng)全面、客觀地說明其立案或者不立案的理由。第二，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查核實，認(rèn)為公安機(jī)關(guān)立案或者不立案的理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)在制作相應(yīng)撤銷案件書或立案書等文書時，充分向公安機(jī)關(guān)說明不立案或者立案的理由，而不宜簡單以通知、通告等類似命令式的函件要求公安機(jī)關(guān)撤銷案件或者立案。第三，公安機(jī)關(guān)對于檢察機(jī)關(guān)不立案或者立案的決定不服的，有權(quán)向檢察機(jī)關(guān)申請復(fù)議，并充分說明自己的理由。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重新進(jìn)行審查，并在一定的期限內(nèi)作出是否變更的決定，及時通知公安機(jī)關(guān)。第四，公安機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)仍然維持不立案或者立案的決定不服的，有權(quán)向上一級檢察機(jī)關(guān)提請復(fù)核。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在一定的期限內(nèi)作出是否變更的決定。對于上一級檢察機(jī)關(guān)的決定，下級檢察機(jī)關(guān)以及提請復(fù)核的公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。《規(guī)定》對于以上四點已經(jīng)作出了回應(yīng)。

三、《規(guī)定》發(fā)布后對立案監(jiān)督工作的幾點建議

徒法不足以自行?！兑?guī)定》在立案監(jiān)督的諸多方面取得了較大的突破，對于規(guī)范立案監(jiān)督工作將產(chǎn)生重大的積極影響。但只有在實踐中得到準(zhǔn)確貫徹適用，才是其真正起效的關(guān)鍵。此外，《規(guī)定》仍有些許未盡完善之處，有待進(jìn)一步明確。

（一）檢察機(jī)關(guān)的自身定位

1.要敢于正確行使立案監(jiān)督權(quán)

面對目前立案監(jiān)督領(lǐng)域存在的眾多問題，《規(guī)定》的出臺使得檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督權(quán)得到了真正的內(nèi)在充實，當(dāng)前正是檢察機(jī)關(guān)在立案監(jiān)督工作上加大力度、實現(xiàn)突破、取得成績的大好時機(jī)。檢察機(jī)關(guān)必須敢于探索立案監(jiān)督的路徑、敢于行使立案監(jiān)督的權(quán)力、敢于追求立案監(jiān)督的實效，而不是有所保留、有所妥協(xié)、有所畏懼。應(yīng)該說，檢察機(jī)關(guān)切實作好立案監(jiān)督工作責(zé)無旁貸。

2.要防止濫用立案監(jiān)督權(quán)

同時，檢察機(jī)關(guān)必須防止立案監(jiān)督權(quán)的濫用。監(jiān)督權(quán)是權(quán)力制約的需要，不能用監(jiān)督權(quán)過分地干預(yù)甚至替代公安機(jī)關(guān)的立案偵查權(quán)。尤其需要指出的是，《規(guī)定》賦予了檢察機(jī)關(guān)一定的調(diào)查核實權(quán)，這是為了準(zhǔn)確、有效行使立案監(jiān)督權(quán)的需要，應(yīng)注意調(diào)查核實的方式力度。即檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查核實時，應(yīng)有意識地盡量不要干擾公安機(jī)關(guān)的正常立案偵查活動，不能出現(xiàn)檢、公兩家斗法而“漁翁”得利的結(jié)果。同時，檢察機(jī)關(guān)享有對貪污瀆職類案件的偵查權(quán)，《規(guī)定》也賦予了偵查機(jī)關(guān)對于發(fā)現(xiàn)的“涉嫌職務(wù)犯罪”的立案偵查權(quán)，檢察機(jī)關(guān)在行使立案監(jiān)督權(quán)時，切不可因與公安機(jī)關(guān)工作人員的觀點不一，出現(xiàn)有意針對公安機(jī)關(guān)偵查人員的打擊行為。

3.要處理好與公安機(jī)關(guān)之間的關(guān)系

必須強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)“相互配合”的重要性。從審判監(jiān)督的角度審視，法院、檢察院兩家在審判監(jiān)督中的配合機(jī)制并不順暢。在許多人民法院提起的再審案件中，檢察機(jī)關(guān)不派員參加庭審的情況并不少見；而對于人民檢察院提起抗訴的再審案件，人民法院發(fā)回重審或指令下級法院再審的“上抗下審”的現(xiàn)象也為數(shù)不少，影響了審判監(jiān)督工作的順利開展。因此，作為立案監(jiān)督關(guān)系兩端的檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)必須處理好相互之間的關(guān)系。需要指出的是，檢察機(jī)關(guān)享有對公安機(jī)關(guān)立案監(jiān)督權(quán)，那么對于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)是否還有必要再進(jìn)行監(jiān)督呢？即是否需要立案監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督？筆者認(rèn)為，立案監(jiān)督本身已經(jīng)形成了一個權(quán)力的制約，檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督本身必然要受到公安機(jī)關(guān)的牽制，對于立案監(jiān)督權(quán)再設(shè)立監(jiān)督已無必要。對于公安機(jī)關(guān)仍然不服檢察機(jī)關(guān)最終決定意見的，應(yīng)支持公安機(jī)關(guān)通過向人大常委會反映，或利用政法委協(xié)調(diào)的方式解決兩家之間的意見沖突，但公安機(jī)關(guān)必須首先服從檢察機(jī)關(guān)的決定。這樣既能夠保證立案監(jiān)督的效果，也有利于節(jié)約司法資源。

（二）檢察院自偵案件與法院直接受理案件的立案監(jiān)督

根據(jù)刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)享有對貪污瀆職類等案件的立案偵查權(quán)，人民法院享有“公訴轉(zhuǎn)自訴”類案件的立案偵查權(quán)。而《規(guī)定》僅是作了針對檢察機(jī)關(guān)對于公安機(jī)關(guān)進(jìn)行立案監(jiān)督的規(guī)定，相關(guān)法律也未對檢察院自偵案件與法院直接受理案件的立案監(jiān)督作出規(guī)定。對此，筆者認(rèn)為：

其一，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)自偵案件的立案監(jiān)督問題。檢察機(jī)關(guān)自偵案件應(yīng)當(dāng)接受立案監(jiān)督是毫無疑問的，并不需要法律的明文規(guī)定。問題的關(guān)鍵是由誰來監(jiān)督，公安機(jī)關(guān)來監(jiān)督在邏輯上、操作上均不可行，檢察機(jī)關(guān)自身對自身進(jìn)行監(jiān)督又有違基本的訴訟制約理論，由人民法院對檢察機(jī)關(guān)自偵案件進(jìn)行立案監(jiān)督似乎已是“不得不”的選擇。而反觀世界各國，法院均承擔(dān)著重要的立案偵查監(jiān)督職責(zé)。在英美法系國家，法官行使司法審查權(quán)，可以為法官對警察行使的各項偵查權(quán)進(jìn)行有效制約提供條件；在大陸法系國家，檢察官行使指揮偵查權(quán)，可以在一定程度上為制約警察行使偵查權(quán)提供條件和保障，而法官行使的司法審查權(quán)，又可以為制約檢察官行使指揮偵查權(quán)提供條件和保障（11）。可見，由人民法院行使對檢察機(jī)關(guān)自偵案件的立案監(jiān)督權(quán)不僅有理論上的支撐，也具有實踐操作上的可行性經(jīng)驗。

其二，關(guān)于人民法院直接受理案件的立案監(jiān)督問題。應(yīng)當(dāng)明確，人民法院的刑事立案和公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的刑事立案是不同的，人民法院的刑事立案是基于審判行為，而公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的刑事立案則是基于偵查行為。人民法院直接受理案件該行為本身實際上就是對于公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督行為，因為那些本應(yīng)是由公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)立案的案件，因其不立案受理，而轉(zhuǎn)為由當(dāng)事人自訴的案件直接向人民法院提出。人民法院直接受理的案件應(yīng)在訴訟程序中接受人民檢察院的監(jiān)督。

（三）立案監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)

我國刑法將“數(shù)額較大”、“情節(jié)嚴(yán)重”、“嚴(yán)重后果”等作為許多犯罪的必要構(gòu)成條件，但究竟達(dá)到什么樣的數(shù)額和程度才需要追究刑事責(zé)任，尚無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。各地因為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顟B(tài)不平衡，立案標(biāo)準(zhǔn)之間差別較大，還有一些立案標(biāo)準(zhǔn)隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展也已經(jīng)與實踐辦案中掌握的標(biāo)準(zhǔn)有所出入。而對于社會轉(zhuǎn)型期間新出現(xiàn)的一些行為是否應(yīng)納入刑法調(diào)整的范圍，刑法表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)臏笮?，?dǎo)致各地的做法也不盡相同，存有爭議。對于介于罪與非罪之間的行為，如正當(dāng)防衛(wèi)與防衛(wèi)過當(dāng)、意外事件的判斷等等，實踐中的情形也千差萬別，難以掌握一致的標(biāo)準(zhǔn)。因此，就如同對審判監(jiān)督確立的“確有錯誤”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷十分困難一樣，立案監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)也存在難以確切掌握的困境，這無疑將成為立案監(jiān)督中的一大難點。對此，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化各類刑事案件的具體標(biāo)準(zhǔn)，出臺更多的指導(dǎo)性案件，避免因為立案標(biāo)準(zhǔn)寬嚴(yán)高低的不同而給立案監(jiān)督工作帶來不必要的糾紛和阻礙。

（四）“不當(dāng)立而立”案件的監(jiān)督須慎重

“不當(dāng)立而立”案件，也即檢察機(jī)關(guān)通過立案監(jiān)督認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)作為刑事案件立案而公安機(jī)關(guān)已經(jīng)予以立案的案件。對于此類案件的監(jiān)督，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)特別慎重。此類案件涉及對罪與非罪的預(yù)先判斷，而這個預(yù)先判斷具有推斷性和不完全性。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案的案件，在偵查上尚未深入或者完成是可以肯定的，那么檢察機(jī)關(guān)作出的判斷結(jié)論就幾乎能夠斷定是不夠完整的，檢察機(jī)關(guān)的判斷往往僅是對嫌疑人不構(gòu)成犯罪的一種推測。同時，檢察機(jī)關(guān)對于刑事案件的偵破水平和經(jīng)驗顯然并不會高于公安機(jī)關(guān)。此為其一。

其二，檢察機(jī)關(guān)若認(rèn)為公安機(jī)關(guān)的立案是不正確的，可以提出檢察建議，最終在訴訟程序中予以解決。檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段可以作出不起訴的決定，人民法院在審判階段可以作出無罪的判決，二者均可以成為“不當(dāng)立而立”案件的后續(xù)保障。當(dāng)然，遲來的正義是非正義，及時糾正公安機(jī)關(guān)的錯誤是必要的。但檢察機(jī)關(guān)在決定對此類案件啟動立案監(jiān)督時，必須慎之又慎。筆者認(rèn)為，對于“不當(dāng)立而立”案件的立案監(jiān)督應(yīng)定位為特殊的救濟(jì)程序，即僅對有確實證據(jù)能夠證實的、明顯的公安機(jī)關(guān)存在違法動用刑事手段插手民事、經(jīng)濟(jì)糾紛，或者辦案人員利用立案實施報復(fù)陷害、敲詐勒索以及謀取其他非法利益等違法立案情形，才能進(jìn)行立案監(jiān)督。否則，一般不宜啟動對“不當(dāng)立而立”案件的立案監(jiān)督程序。

注釋：

①《兩部門聯(lián)手破解立案監(jiān)督難 或?qū)⒓m正立案權(quán)濫用》，載《法制日報》2010年8月24日。

②引自百度百科。

③鄧思清：《論審判監(jiān)督的理論基礎(chǔ)》，載《法律科學(xué)》2003年第3期。

④王志剛：《論立案監(jiān)督程序的正當(dāng)化構(gòu)建》，載《行政與法》2009年第9期。

⑤《“刑事立案監(jiān)督規(guī)定”的理解與適用》，載《檢察日報》2010年9月3日。

⑥周洪波、單民：《關(guān)于刑事立案監(jiān)督的幾個問題》，載《人民檢察》2004年第4期。

⑦龍宗智：《實施檢察監(jiān)督的基本原則和有效監(jiān)督的技術(shù)支持》，載《人大研究》2004年第4期。

⑧元明、胡耀先、陶建旺：《檢察工作研究：完善刑事立案監(jiān)督工作機(jī)制的構(gòu)想》，載《檢察日報》2009年6月19日。

⑨王志剛：《論立案監(jiān)督程序的正當(dāng)化構(gòu)建》，載《行政與法》2009年第9期。

⑩甄貞主編：《刑事訴訟法學(xué)研究綜述》，法律出版社2002年版，第284頁。

（11）鄧思清主編：《偵查程序訴訟化研究》，中國人民公安大學(xué)出版社2010年版，第20頁。

2010-09-01

黃永維（1963— ），男，河北邯鄲人，最高人民法院審判監(jiān)督庭副庭長。