劉鶴挺

（中共陜西省委黨校法學(xué)教研部，西安710061）

我國依法行政制度建設(shè)的社會基礎(chǔ)與路徑

劉鶴挺

（中共陜西省委黨校法學(xué)教研部，西安710061）

改革開放30多年來，我國行政管理體制改革的任務(wù)遠(yuǎn)未完成。其中對公共行政組織社會形態(tài)的定型、傳統(tǒng)全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變、管制行政向治理行政轉(zhuǎn)變等等的改革成功，都是確立依法行政制度定型化的先決條件。依法行政制度建設(shè)，不僅應(yīng)遵循我國行政管理體制的改革方向，而且要適應(yīng)社會多元結(jié)構(gòu)模式的變革以及政府職能轉(zhuǎn)變對依法行政組織形態(tài)整合的要求。

法治政府；依法行政；制度建設(shè)；改革

一、法治政府的實(shí)現(xiàn)依靠的是行政管理體制改革的成功和一系列行政法制度的確立

我國依法行政的總體目標(biāo)是建設(shè)法治政府，這不僅是依法治國基本方略的基本要求，也是我國政府管理模式長期改革目標(biāo)，它既是一個長期深遠(yuǎn)的價值目標(biāo)，又是一個政府前進(jìn)方向的衡量標(biāo)準(zhǔn)。國務(wù)院2004年3月頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中，明確將法治政府的要求作為未來十年政府建設(shè)的目標(biāo)，法治政府的要求，無疑需要將我國政府的行政體制改革作為手段和基礎(chǔ)，沒有行政體制改革的不斷推進(jìn)，就不可能建成法治政府，因為行政體制改革是要解決政府的基本模式，即回答什么是政府的問題以及應(yīng)當(dāng)建成怎樣的一個政府問題。它和法治政府的條件特征自始至終是交織在一起，分不開的。可以說，沒有政府行政體制改革的成功，就沒有法治政府的建立成功。

根據(jù)黨的十七大報告和十七屆二中全會精神，深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)是：2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。通過改革，實(shí)現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”，即政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變；政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變；行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變。具體而言，就是要建設(shè)服務(wù)型政府、法治政府，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。

我國實(shí)行改革開放以后，從1982年伊始，進(jìn)行了六次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，歷次從表面看似乎是機(jī)構(gòu)調(diào)整問題，但又決非是機(jī)構(gòu)調(diào)整，每次都有著深厚的經(jīng)濟(jì)政治動因和目標(biāo)要求。2002年，國務(wù)院政府工作報告歷史上第一次提出了政府職能的基本定位，是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)。中央確定的政府職能的十六字方針，是我國行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的方向，也是實(shí)現(xiàn)法治政府的前提。政府職能的基本定位，是需要法制作保障的，法制以其明確性、規(guī)范性、穩(wěn)定性的特征將行政體制改革的成果明確化、法制化、制度化，不僅是2020年建成中國特色的社會主義行政管理體制的要求，也是和法治政府的目標(biāo)要求相適應(yīng)的，兩者好比車輪與車軸的關(guān)系，是相互促進(jìn)互為相伴的。

這些特征要求的實(shí)現(xiàn)，必須使政府服從規(guī)則治理，行政權(quán)在優(yōu)良制度條件下運(yùn)行，因為規(guī)則能夠確定事物的發(fā)展方向，又能決定行為的模式、習(xí)慣。依法行政反過來說就是行政依法，關(guān)鍵是這個法的優(yōu)良程度必須符合人類民主法治和優(yōu)秀法治文化，兩千多年前的亞里士多德就對法治作過定義“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”[1]這里的法律至上性和良法的意義在依法行政中同樣適用，法治政府建設(shè)的關(guān)鍵和核心，是行政的普遍守法而法的規(guī)則又必須符合依法行政制度建設(shè)的法治要求。因為“法律是使人的行為服從規(guī)則治理的事業(yè)”。[2]

二、行政法律制度建設(shè)必須適應(yīng)于我國由單一社會結(jié)構(gòu)向多元社會結(jié)構(gòu)的變革情勢

馬克思認(rèn)為，法律的產(chǎn)生是與私有制、階級和國家的出現(xiàn)這一社會背景分不開的。社會結(jié)構(gòu)不斷發(fā)生變化，私有制和階級的出現(xiàn)使初始人類社會里人們行為規(guī)則的習(xí)慣逐步被替代，為法律的產(chǎn)生提供了條件。恩格斯指出“每一個社會的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，首先是作為利益表現(xiàn)出來”[3]恩格斯強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)因素對法律的影響，而美國當(dāng)代著名法學(xué)家弗里德曼強(qiáng)調(diào)文化和社會因素對法律的影響。弗里德曼認(rèn)為“重大的法律變化是隨著社會變化而發(fā)生的，并取決于社會變化”[4]。在社會學(xué)上，社會結(jié)構(gòu)通常是指人們的社會地位及其社會關(guān)系的模式。自新中國成立以后，我國社會結(jié)構(gòu)明顯呈現(xiàn)出單一化形態(tài)的社會模式。上個世紀(jì)80年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革在農(nóng)村和城市的推進(jìn)，中央政府所掌控的權(quán)力逐漸下放到地方或基層政府，并部分地放權(quán)或還權(quán)與于社會，政企、政事、政社分開，成為行政管理體制改革的一大方向，大量原先由政府所管但又管不好、管不了、不應(yīng)管的事務(wù)逐漸轉(zhuǎn)移到市場和社會，或者由市場自發(fā)調(diào)節(jié)，或者由非政府的公共組織來承擔(dān)，隨著改革事業(yè)的不斷深入，原先只有國家和政府才具有的社會公共職能主體地位的金字塔社會結(jié)構(gòu)被打破，一個政治領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會領(lǐng)域相依存的三元社會結(jié)構(gòu)模式日漸定型。在政治領(lǐng)域，政府是主要活動主體，其基本職能是為社會提供公共物品，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，營利性組織及個人是主要活動主體，其基本職能是為社會成員提供私人物品，在社會領(lǐng)域，非營利性公共組織是主要活動主體，其基本職能是提供準(zhǔn)公共物品。總之，政府、經(jīng)濟(jì)、社會三大領(lǐng)域中的公共組織將分擔(dān)傳統(tǒng)上由政府獨(dú)享公共行政職能的局面，這種局面也是在實(shí)踐中不斷調(diào)整和加以完善的過程。我國政府職能轉(zhuǎn)變一個很重要的問題，就是與政治、經(jīng)濟(jì)、社會多元社會結(jié)構(gòu)下的公共組織如何合理配置公共行政職能范圍問題，即由政府來做哪些公共行政事務(wù)？哪些公共行政事務(wù)由事業(yè)組織做？哪些公共行政事務(wù)由其他社會組織行使？美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯說過：“政府的失敗既可能由于它們做的太少，也可能由于它們做的太多?！睂ι鐣聞?wù)政府哪些應(yīng)該管，哪些不該管，哪些應(yīng)該和社會力量一起管，這一問題實(shí)際就是確立行政職能領(lǐng)域和范圍問題。要讓政府只做正確的事情,既是一個“做什么事”的問題,也是一個“怎么做”的問題。前者是個政府職能、政府角色問題,后者則是政府行為方式問題。

按照“把政府不該管的事項交出去，把該由政府管理的事項定清楚”的要求，基于“政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開”的原則，進(jìn)一步減少和下放具體管理事項，取消一些微觀管理、行政審批和評比表彰等事項，將可以由地方承擔(dān)的事務(wù)交給地方政府，將一些技術(shù)性和具體事務(wù)交給事業(yè)單位或中介組織。如近期國家質(zhì)檢總局“三定”方案明確規(guī)定，質(zhì)檢總局今后不再直接辦理與企業(yè)和產(chǎn)品有關(guān)的名牌評選活動。工商總局公布的“三定”規(guī)定也取消了相關(guān)評比表彰的事項，明確規(guī)定“不再直接辦理與企業(yè)、個體工商戶有關(guān)的評比達(dá)標(biāo)活動和廣告專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)水平評價工作”。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的“三定”方案明確規(guī)定，將涉及城市管理的市政公用事業(yè)、綠化、供水、節(jié)水、排水、污水處理、市容、環(huán)衛(wèi)等具體管理職責(zé)交給城市政府，這些都是適應(yīng)我國社會新形勢下的政府改革新舉措。

三、依法行政的組織形態(tài)必須遵循法治主義原則，由憲法和法律明確規(guī)定，同時依賴于政府角色轉(zhuǎn)變的成功

公共行政組織受制于法治原則是人民主權(quán)國家原則的必然要求和體現(xiàn)。在現(xiàn)代社會中，無論是實(shí)行“三權(quán)分立”的國家，還是“議行合一”的國家，行政組織都是在憲法和法律范圍內(nèi)活動的，都必須依法行政。我國的行政體制是建立在“議行合一”的基礎(chǔ)上的。按照憲法規(guī)定，全國人民代表大會是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，政府等其他機(jī)關(guān)都由它組織產(chǎn)生，都要執(zhí)行它制定的法律和作出的決議，而且在執(zhí)行法律和決議的過程中都要向它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。我國憲法第86條第三款規(guī)定，“國務(wù)院的組織由法律規(guī)定”。根據(jù)《立法法》第8條規(guī)定列舉的只能制定法律的事項，對法律保留原則作了總括式規(guī)定，其中第二項是“各級人民代表大會、人民政府、人民法院、和檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)”；表明人民政府的組織和職權(quán)必須由法律作出，其他法律規(guī)則形式是不能確定公共行政組織職權(quán)的，這是必須遵循的憲法性原則。

由于行政法規(guī)范的是公共行政，公共行政除了國家行政以外，還包括其他非國家的公共組織的行政如公共社團(tuán)（律師協(xié)會、醫(yī)生協(xié)會等）的行政以及公共企事業(yè)單位（國有企業(yè)、公立學(xué)校、研究院所等）的行政。依法行政主體形態(tài)的多元性也就決定了公共行政組織立法形態(tài)的多元性，其中行政組織是國家為推行政務(wù)，按照憲法法律規(guī)定的程序組建的國家行政機(jī)關(guān)體系。從組織結(jié)構(gòu)上分為縱向和橫向結(jié)構(gòu)模式。以這一標(biāo)準(zhǔn)衡量，行政組織系統(tǒng)既包括縱向不同層級和橫向不同類別的大量行政機(jī)關(guān)及其組成部門及機(jī)構(gòu)，也包括大量各類非國家機(jī)構(gòu)的公共行政組織。1982年現(xiàn)行憲法的頒布確立了我國新的立法體制后，就行政組織方面的立法而言，全國人大和全國人大常委會重新制定了《國務(wù)院組織法》和《地方各級人大和政府組織法》，隨著形勢的發(fā)展又作過幾次修正，目前我國行政組織法的法律淵源只有這兩部專門法律。為了解決組織法內(nèi)容的空泛性，1997年國務(wù)院還制定了《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》，作為國務(wù)院組成部門和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制的原則性依據(jù)的行政法規(guī)。當(dāng)然，廣義而言，行政組織法還包括一些單行行政管理法律中的有關(guān)行政組織規(guī)范。如《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第六條規(guī)定：“國務(wù)院建設(shè)行政主管部門、土地管理部門依照國務(wù)院規(guī)定的職權(quán)劃分，各司其職，密切配合……縣級以上地方人民政府房產(chǎn)管理、土地管理部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職權(quán)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定?！睆膬?nèi)容可知，這是屬于授權(quán)類規(guī)范，而且是無限制性授權(quán)。就地方而言，一些地方人大也有一些行政組織方面的立法實(shí)踐，如廣東省人大常委會于2000年8月就制定了《廣東省行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》。如果說以上行政組織形成的依據(jù)只是法治主義的規(guī)則形式的話，那么，從改革開放以來，一個眾所周知的事實(shí)是，我國行政組織制度始終處于一個變動不居的狀態(tài)，這其中既有中國改革事業(yè)發(fā)展的需要，也有政府適應(yīng)改革轉(zhuǎn)變職能、推動改革的需要，中國的社會轉(zhuǎn)型沒有完成，政府的角色就不會到位。

從實(shí)質(zhì)法治主義而言，或者從更廣泛的行政組織法規(guī)范依據(jù)而言，由于基本的行政組織法的欠缺，制定法的規(guī)則作用的有限性自不諱言。另一方面，與中國的改革事業(yè)相適應(yīng)的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革一步也未曾停頓，其中一些類法律性、類法規(guī)性、甚至類規(guī)章性規(guī)范性文件卻起著相當(dāng)?shù)淖饔?。在這種非嚴(yán)格意義上的法律規(guī)則的規(guī)范作為依據(jù)下，國務(wù)院的政策性命令對行政組織的改革和調(diào)整，也是中國法制前進(jìn)的一大特色，這些規(guī)范和依據(jù)雖不能納入制定法的行政組織規(guī)范體系，卻不能否認(rèn)它的法治意義。從目前我國政府所處的背景而言，制定法的完善無疑是實(shí)現(xiàn)法治的一個不可或缺的條件，是實(shí)現(xiàn)民主、保障人權(quán)、塑造法治政府的一個必要途徑，而我們又不能僅憑制定法來確立行政組織的法治。正如有學(xué)者所言“規(guī)則有體現(xiàn)于法律、法規(guī)、規(guī)章形式之中的，但更多地是由政策性文件首先予以確定，國務(wù)院‘三定方案’就是當(dāng)前典型的例子?！盵5]由于“三定”規(guī)定本身不是法律或行政法規(guī)，而是國務(wù)院的行政規(guī)范性文件，以我國的行政習(xí)慣，國務(wù)院如此，地方各級政府也是照此類推有了自己本地政府的“三定方案”。因此從長遠(yuǎn)看，要在“三定”規(guī)定基礎(chǔ)上進(jìn)行相關(guān)部門組織立法，對各部門的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制作出界定，不失是一個適合中國國情的完善整體行政組織法的途徑，也會大大提高我國行政組織法的法制化水平。所以，目前我國行政組織在制度構(gòu)建中，受整個制度轉(zhuǎn)型背景的影響，整體行政組織是無法一步到位地完成改革、建章立制，政府在進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革之時更多地依賴與法律化程度有限的政策和類法規(guī)范調(diào)整為依據(jù)，同樣，依法行政主體組織形態(tài)的最終定位，基本依賴于制度轉(zhuǎn)型過程中，增強(qiáng)制度化中的法律規(guī)則水平，使制定法的制度規(guī)則形式愈來愈體現(xiàn)它的明確性、穩(wěn)定性和長期性上。

四、服務(wù)型政府模式的依法行政制度建設(shè)必須遵循公共行政職能主體設(shè)立為謀取公共利益和職能需要原則

建設(shè)服務(wù)型政府是政府改革的重要目標(biāo)之一。服務(wù)型政府所謂的“服務(wù)”，更多強(qiáng)調(diào)的是有限的、基本公共服務(wù)，在服務(wù)理念、服務(wù)方式、服務(wù)內(nèi)容乃至服務(wù)領(lǐng)域以及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的把握上都將著力點(diǎn)放在公共服務(wù)上。因此，從某種意義上說，服務(wù)型政府主要指公共服務(wù)型政府，建設(shè)服務(wù)型政府的核心工作是做好“公共”文章，即履行好公共權(quán)力，承擔(dān)起公共責(zé)任，做好公共事務(wù)，維護(hù)好公共秩序，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而創(chuàng)造出更多的公共利益和公共價值?，F(xiàn)代政府的存在與合法性應(yīng)當(dāng)建立在為公眾創(chuàng)造福祉上，為人民服務(wù)基礎(chǔ)上，而不是立足于為少數(shù)人和行政官員自身利益服務(wù)基礎(chǔ)上的。良好的法制是法治的基礎(chǔ)，是最基本的公共產(chǎn)品，是建設(shè)法治政府過程中具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性的內(nèi)容。法律規(guī)則中不僅要融入公共職能法定性的規(guī)則，杜絕實(shí)踐中職權(quán)濫用，職權(quán)見利而用的現(xiàn)象，而且要重視程序規(guī)則的保障，保證法制一貫的執(zhí)行，充分發(fā)揮程序?qū)Υ涡?、過程、時間、方法的制約作用。

依法行政主體法律制度建設(shè)要為服務(wù)型政府提供法制保障。建設(shè)服務(wù)型政府、改善發(fā)展環(huán)境是加強(qiáng)政府自身建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型的重要途徑。政府服務(wù)有兩項重要內(nèi)容，一是要為市場主體提供公平競爭的環(huán)境，二是要為人民的生存發(fā)展創(chuàng)造良好條件。公共行政領(lǐng)域服務(wù)型組織的設(shè)置和變更，只能是為有效實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)職能出發(fā)才符合這一要求。民主條件下，法治是體現(xiàn)公共利益和實(shí)現(xiàn)這一價值的最好保障，是將反映全體人民意志的公共利益用一定法律制度確立維護(hù)起來，并得到一體遵循。法律制度是預(yù)防偏離公共行政組織目的的公共利益性和設(shè)立的職能需要性、杜絕腐敗現(xiàn)象的有效保障，我們經(jīng)常講要從源頭上預(yù)防行政腐敗，指的就是從制度上反腐。所謂制度反腐，就是改革完善現(xiàn)有權(quán)力架構(gòu)的基礎(chǔ)上而進(jìn)行的反腐。實(shí)際上，制度一詞有兩層含義：即淺層意義上的規(guī)章、守則和深層意義上的組織體系。前者是要求依法行政主體共同遵守的行為準(zhǔn)則，后者是保證上述行為準(zhǔn)則得以堅決實(shí)施的組織體系。這一組織體系是否健全、完善，取決于構(gòu)成其結(jié)構(gòu)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個子系統(tǒng)的設(shè)置是否科學(xué)、結(jié)構(gòu)是否合理，操作時能否有效地相互制約和相互促進(jìn)，具體包括分解同體監(jiān)督為異體監(jiān)督；科學(xué)分解、合理配置行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)；公共行政組織是實(shí)現(xiàn)政府公共行政職能的載體，嚴(yán)格遵循依法行行政主體的設(shè)置為職能需要原則，是有效預(yù)防公共行政職能分配腐敗的途徑。只有這樣才能杜絕為了個人或小集團(tuán)的特殊利益為取舍去處理政府職能分配改革，杜絕現(xiàn)實(shí)中對自己部門有利的就爭著做，不利的就不去做的現(xiàn)象，充分實(shí)現(xiàn)政府的服務(wù)功能。

[1]亞里士多德．政治學(xué)[M].北京：商務(wù)印書館，1965：199.

[2][美]富勒．法律的道德性[M].美國：耶魯大學(xué)出版社, 1977:106.

[3]馬克思恩格斯全集(第18卷)[M].第307頁.

[4]［美］勞倫斯·M·弗里德曼．法律制度——從社會科學(xué)角度觀察[M].李瓊英,林欣,譯.北京：中國政法大學(xué)出版社,2004:314.

[5]應(yīng)松年,袁曙宏．走向法治政府——依法行政理論研究與實(shí)證調(diào)查[M]//.沈巋.制度變革中的行政組織，2001.

[責(zé)任編輯:陳合營]

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1002-7408（2010）08-0080-03

劉鶴挺（1963-），男，河北獻(xiàn)縣人，中共陜西省委黨校法學(xué)教研部副教授，主要從事法學(xué)理論、行政法研究。