牛延峰

摘要：本文從我國經(jīng)營性項(xiàng)目單位使用投資補(bǔ)助資金存在問題入手，對(duì)國有資產(chǎn)管理者，使用者使用投資補(bǔ)助資金在運(yùn)營和監(jiān)督兩方面進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的建議。主要側(cè)重于對(duì)項(xiàng)目單位使用投資補(bǔ)助資金的現(xiàn)狀；項(xiàng)目單位使用投資補(bǔ)助資金管理方面存在的問題；加強(qiáng)項(xiàng)目單位使用投資補(bǔ)助資金管理的幾點(diǎn)建議展開討論。

關(guān)鍵詞：國有投資；經(jīng)營性項(xiàng)目；財(cái)務(wù)管理

一、項(xiàng)目單位使用投資補(bǔ)助資金的現(xiàn)狀

1.投資補(bǔ)助的概念及使用范圍

投資補(bǔ)助是指由中央預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資(含國債項(xiàng)目資金)安排的，專項(xiàng)對(duì)符合條件的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目給予的投資補(bǔ)助資金。包括的范圍為《中央預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資補(bǔ)助資金財(cái)政財(cái)務(wù)管理暫行辦法》第二章第三條所含內(nèi)容。具體包括：(1)公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；(2)保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目；(3)促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目；(4)推進(jìn)科技進(jìn)步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目；(5)符合國家有關(guān)規(guī)定的其他項(xiàng)目。

投資補(bǔ)助主要適用于需要政府支持的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域。

本文所指的項(xiàng)目單位使用投資補(bǔ)助資金專指經(jīng)營性項(xiàng)目單位使用以上(2)、(3)、(4)項(xiàng)中央預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資補(bǔ)助資金(含國債項(xiàng)目補(bǔ)助資金)。

2.項(xiàng)目單位獲得投資補(bǔ)助資金的途徑及方法

(1)項(xiàng)目單位獲得投資補(bǔ)助資金的途徑

由項(xiàng)目單位向項(xiàng)目所在地基層地方發(fā)改委提出項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告；按項(xiàng)目審批程序，逐級(jí)審批，下達(dá)項(xiàng)目投資計(jì)劃。上級(jí)地方財(cái)政部門根據(jù)上級(jí)地方發(fā)改委下達(dá)的項(xiàng)目投資補(bǔ)助資金計(jì)劃，下達(dá)安排項(xiàng)目單位使用中央預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資(含國債項(xiàng)目補(bǔ)助資金)資金計(jì)劃。

(2)項(xiàng)目單位獲得投資補(bǔ)助資金的方法

經(jīng)營性項(xiàng)目單位根據(jù)地方財(cái)政部門下達(dá)的使用中央預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資(含國債項(xiàng)目資金)資金計(jì)劃，先同國有投資公司簽訂協(xié)議并由國有投資公司向地方財(cái)政部門出具收據(jù)后，經(jīng)營性項(xiàng)目單位憑與國有投資公司簽訂的協(xié)議和出具的收據(jù)，到地方財(cái)政部門辦理項(xiàng)目撥款手續(xù)。

3.項(xiàng)目單位使用投資補(bǔ)助資金的財(cái)務(wù)管理

經(jīng)營性項(xiàng)目單位在收到國家預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)項(xiàng)目補(bǔ)助資金、國債補(bǔ)助資金撥款時(shí)記人資本公積(《中央預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資補(bǔ)助資金財(cái)政財(cái)務(wù)管理暫行辦法》第四章第十四條第二款之規(guī)定，記人資本公積)。國有投資公司在財(cái)務(wù)核算上做長期股權(quán)投資或者長期債權(quán)投資核算。

根據(jù)《中央預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資補(bǔ)助資金財(cái)政財(cái)務(wù)管理暫行辦法》規(guī)定，項(xiàng)目單位收到投資補(bǔ)助后，必須專款專用，單獨(dú)建賬核算，并分別按如下情況進(jìn)行財(cái)務(wù)處理：對(duì)經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目的投資補(bǔ)助作為資本公積管理，項(xiàng)目單位同意增資擴(kuò)股的情況下，可以作為國家資本金管理。

4.項(xiàng)目單位使用投資補(bǔ)助資金的監(jiān)督檢查

根據(jù)《中央預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資補(bǔ)助資金財(cái)政財(cái)務(wù)管理暫行辦法》第五章第十五條規(guī)定，“國務(wù)院有關(guān)主管部門和省級(jí)財(cái)政主管部門要加強(qiáng)對(duì)投資補(bǔ)助安排使用的監(jiān)督和檢查……各有關(guān)部門及項(xiàng)目單位要嚴(yán)格按照國家規(guī)定管理和使用投資補(bǔ)助，并自覺接受財(cái)政、審計(jì)部門的監(jiān)督檢查。”具體執(zhí)行是由財(cái)政部門委托國有投資公司對(duì)經(jīng)營性項(xiàng)目單位使用投資補(bǔ)助資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查，或由各級(jí)發(fā)改委稽查辦對(duì)經(jīng)營性項(xiàng)目單位投資補(bǔ)助資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查。

二、項(xiàng)目單位使用投資補(bǔ)助資金管理方面存在的問題

1.管理缺位

根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《預(yù)算法》、《公司法》和國務(wù)院《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)以國有資本直接投資的企業(yè)可以根據(jù)《公司法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定直接參與企業(yè)的經(jīng)營管理和企業(yè)收益分配。而以國有資產(chǎn)的形式存在項(xiàng)目單位的這部分資金就不能完全按《企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《預(yù)算法》、《公司法》參與企業(yè)的經(jīng)營管理和企業(yè)收益分配。國有投資公司只是受政府委托管理經(jīng)營性項(xiàng)目單位使用這部分資金，名為委托管理，實(shí)為管理缺失，無法規(guī)、政策作管理的依據(jù)，只是掛賬管理。

國有投資公司對(duì)經(jīng)營性項(xiàng)目單位在使用這部分資金的企業(yè)缺乏有效的管理，只能根據(jù)《中央預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資補(bǔ)助資金財(cái)政財(cái)務(wù)管理暫行辦法》第四章第十四條第二款之規(guī)定，“經(jīng)營性項(xiàng)目單位收到此資金后，記人資本公積管理。待項(xiàng)目單位同意增資擴(kuò)股的情況下，可以作為國家資本金管理。”對(duì)于國有參股企業(yè)和民營企業(yè)來說，特別是民營企業(yè)來說，為了自身的利益，長期虛虧實(shí)盈，不愿意在增資擴(kuò)股時(shí)，將這部分資金轉(zhuǎn)為國家資本金增加股權(quán)所占的比率，對(duì)企業(yè)實(shí)施控制，讓國家資本對(duì)企業(yè)產(chǎn)生更多的影響。

2.出資主體與投資管理關(guān)系不清晰

對(duì)以國有資本的形式投入到經(jīng)營性項(xiàng)目單位使用投資補(bǔ)助資金的，毫無疑問國家是出資人。政府國有資產(chǎn)管理部門代表政府做出資人，也可以委托國有投資公司作為國有資本的出資人，參與被投資經(jīng)營性項(xiàng)目單位經(jīng)營管理和收益分配。而以其他形式投入到經(jīng)營性項(xiàng)目單位的這部分補(bǔ)助資金，同樣屬于國有資產(chǎn)。由使用投資補(bǔ)助的項(xiàng)目單位，應(yīng)在每年年底前向同級(jí)財(cái)政部門報(bào)告投資補(bǔ)助的使用情況，并抄送財(cái)政部駐當(dāng)?shù)刎?cái)政監(jiān)察專員辦事處。使用投資補(bǔ)助的項(xiàng)目單位是否在每年年底前向同級(jí)財(cái)政部門報(bào)告投資補(bǔ)助資金的使用情況，并抄送財(cái)政部駐當(dāng)?shù)刎?cái)政監(jiān)察專員辦事處，沒有硬性規(guī)定。基本上屬于自己管理自己，形式上停留在紙上的管理。

3.投入多，收益少，甚至無收益

國家對(duì)經(jīng)營性項(xiàng)目單位使用投資補(bǔ)助資金每年投入大，收益少。對(duì)以其他形式投入到經(jīng)營性項(xiàng)目單位的投資補(bǔ)助資金，雖然使用的是國有資產(chǎn)，根據(jù)《公司法》的有關(guān)規(guī)定，不能參與項(xiàng)目單位的收益分配，更談不上收繳國有資本收益。對(duì)國有參股公司、民營企業(yè)長期疏于管理，已經(jīng)造成國家投資補(bǔ)助資金使用沉淀，國有資產(chǎn)不能保值增值，資金使用效益較差等情況。加之沒有硬性規(guī)定將這部分資金在企業(yè)增資擴(kuò)股時(shí)增加國有資本金，很多民營企業(yè)還沒有等到增資擴(kuò)股時(shí)就已經(jīng)名存實(shí)亡了，形成財(cái)政投入多，收益少，甚至無收益。重投資輕管理、重融資輕效率現(xiàn)象在部分經(jīng)營性項(xiàng)目單位比較突出，資金使用效率低下。

4.沒有建立考核機(jī)制

項(xiàng)目單位使用投資補(bǔ)助資金決大部分由項(xiàng)目單位自己運(yùn)作，國有投資公司屬于國有投融資企業(yè)，對(duì)使用這部分資金尚無考核指標(biāo)，并且難以確定。因此，尚未建立考核機(jī)制，存在干好干壞一個(gè)樣，沒有評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也不利于項(xiàng)目單位提高資金的經(jīng)營效率，國有投資公司也未能發(fā)揮應(yīng)有的職能作用。

三、加強(qiáng)項(xiàng)目單位使用投資補(bǔ)助資金管理的幾點(diǎn)建議

確保國有資產(chǎn)保值增值、不斷增加存量并發(fā)揮其效益是國有經(jīng)濟(jì)壯大重要途徑。目前，我國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，對(duì)一個(gè)具體國有企業(yè)來說，如何在競(jìng)爭(zhēng)中使企業(yè)既保持生產(chǎn)穩(wěn)定又能增加產(chǎn)品在市場(chǎng)中的占有率和競(jìng)爭(zhēng)力，鞏固企業(yè)的地位等，沒有強(qiáng)大的國有資產(chǎn)做基礎(chǔ)，沒有國有資本持續(xù)穩(wěn)定地增長做保障，是很難增加產(chǎn)品在市場(chǎng)的占有率和競(jìng)爭(zhēng)力，同樣對(duì)國有資本收益也會(huì)有很大的影響。即使在一個(gè)股份制

企業(yè)中，加大國有股權(quán)的投入，確保國有資本的保值增值，對(duì)增加國有資本投入收益和增加稅收也是十分重要的。所以說，做好國有資產(chǎn)保值增值工作，加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理，對(duì)一個(gè)企業(yè)，對(duì)資產(chǎn)管理部門都是一項(xiàng)非常重要的工作。

1.完善相關(guān)法規(guī)建設(shè)

國有資產(chǎn)屬于全體人民所有，對(duì)于全體人民所有的資產(chǎn)監(jiān)督也應(yīng)由全體人民的代表來履行。目前任我國各類法律法規(guī)條文中，并沒有對(duì)于國有資產(chǎn)的管理和監(jiān)督有專門的法律規(guī)定，有關(guān)的規(guī)定都散見于其它法律條文中。應(yīng)該在憲法中明確規(guī)定人大對(duì)國有企業(yè)的最高監(jiān)督權(quán)，建議盡快制定《國有資產(chǎn)法實(shí)施細(xì)則》以明確國有企業(yè)和國有資產(chǎn)的法律地位。此外還要制定《國有資產(chǎn)監(jiān)督管理法》和《國有資產(chǎn)組織機(jī)構(gòu)法》以確定國有資產(chǎn)的管理體制，并修改完善其它有關(guān)法律法規(guī)，將國有企業(yè)的監(jiān)督管理納入法治化的軌道。將國有資產(chǎn)全部納入法規(guī)的規(guī)范調(diào)整范圍，而不僅僅只是對(duì)國有資本在法規(guī)上有明確的規(guī)定。

2.明確出資主體和管理責(zé)任。明確經(jīng)營性項(xiàng)目單位使用國有投資補(bǔ)助資金，屬于國有資產(chǎn)、屬于國家所有。國有投資公司只是受政府委托對(duì)經(jīng)營性項(xiàng)目單位使用投資補(bǔ)助資金進(jìn)行管理，代表國家行使出資人權(quán)利，依法享有對(duì)這部分資產(chǎn)進(jìn)行管理的權(quán)利。

對(duì)以國有資本的形式投入到經(jīng)營性項(xiàng)目單位的資金，可以按照《公司法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律法規(guī)規(guī)定，依法享有出資人權(quán)益，參與經(jīng)營性項(xiàng)目單位經(jīng)營管理和收益分配對(duì)以其他形式投入到項(xiàng)目單位的投資補(bǔ)助資金同樣屬于國有資產(chǎn)，建議國家以立法的形式詳細(xì)規(guī)范對(duì)這部分資金進(jìn)行管理、收益分配、監(jiān)督檢查。明確管理的主體和責(zé)任，明確各部門責(zé)任和權(quán)利。明確國有資產(chǎn)在一定形式下必須轉(zhuǎn)化為國有資本，使用國有資產(chǎn)的單位必須保證國有資產(chǎn)保值增值。明確使用投資補(bǔ)助資金的經(jīng)營性項(xiàng)目單位必須向行使國有資產(chǎn)管理權(quán)的部門和單位上報(bào)經(jīng)營情況和財(cái)務(wù)狀況，重大經(jīng)營、財(cái)務(wù)事項(xiàng)及時(shí)報(bào)告。

3.規(guī)范投入，依法享有收益

國家應(yīng)在有關(guān)法規(guī)或?qū)嵤┘?xì)則中明確以各種形式投入到經(jīng)營性項(xiàng)目單位資金屬于國有資產(chǎn)，依法按國有資產(chǎn)投入的一定比率享有投資收益。以此來解決項(xiàng)目單位是以國有資本，還是以其他形式爭(zhēng)取的項(xiàng)目資金的資金管理和收益分配，盡可能地避免只考慮爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，不考慮投資回報(bào)。代表國有資產(chǎn)出資人的部門和機(jī)構(gòu)享有按以一定比率收取國有資產(chǎn)收益的權(quán)利。使用投資補(bǔ)助的經(jīng)營性項(xiàng)目單位有按一定比率繳納國有資產(chǎn)收益的責(zé)任。

4.建立和完善考核約束機(jī)制

財(cái)政、國資部門和國有投資公司應(yīng)制定有效辦法，對(duì)經(jīng)營性項(xiàng)目單位使用投資補(bǔ)助資金建立完善的考核辦法，每年應(yīng)定期進(jìn)行國有資產(chǎn)清查，核實(shí)國有資產(chǎn)存量的分布構(gòu)成、經(jīng)營效益、增減變動(dòng)；對(duì)國有資產(chǎn)的日常資產(chǎn)的檢查、驗(yàn)收和評(píng)價(jià)，建立能落實(shí)責(zé)任、獎(jiǎng)懲分明的管理機(jī)制。用激勵(lì)機(jī)制來促使經(jīng)營者為股東出力和謀利，督促經(jīng)營者在使用國有資產(chǎn)時(shí)保值增值。