朱賢姬,郝艷萍,梁熙喆

(1.韓國(guó)海洋研究院海洋政策研究室 韓國(guó) 安山 426-744;2.山東社會(huì)科學(xué)院海洋經(jīng)濟(jì)研究所 青島 266071)

關(guān)于“渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃”的幾個(gè)思考

朱賢姬1,郝艷萍2,梁熙喆1

(1.韓國(guó)海洋研究院海洋政策研究室 韓國(guó) 安山 426-744;2.山東社會(huì)科學(xué)院海洋經(jīng)濟(jì)研究所 青島 266071)

渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃是中國(guó)2001年國(guó)務(wù)院批復(fù)實(shí)施并納入國(guó)家環(huán)境保護(hù)“九五”和“十五”計(jì)劃中的環(huán)境綜合治理重點(diǎn)工程。文章通過(guò)對(duì)“渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃”的運(yùn)行體系進(jìn)行分析,對(duì)實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題和今后如何提高這一計(jì)劃的實(shí)施效率提出了兩點(diǎn)建議。

渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃;陸源污染治理;建議

全世界11大封閉海域之一的中國(guó)渤海海域的污染問(wèn)題已成為世界關(guān)注的焦點(diǎn)。由于渤海的封閉性,其自我凈化能力較差,而渤海周邊沿海城市人口密集,大量生活污水排海更加劇了渤海的污染。渤海地區(qū)是中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)的熱點(diǎn)地區(qū)之一,在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占了相當(dāng)?shù)谋戎?為了資源的可持續(xù)利用,中國(guó)政府非常重視對(duì)渤海環(huán)境污染的治理。從2001年開(kāi)始,中國(guó)政府為了治理渤海嚴(yán)重的海洋環(huán)境污染問(wèn)題出臺(tái)了“渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃”這一長(zhǎng)期政策措施。該計(jì)劃是從2001—2015年的長(zhǎng)期計(jì)劃,由國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局(現(xiàn),國(guó)家環(huán)保部,以下稱為“國(guó)家環(huán)?？偩帧?為中心實(shí)施的?！安澈１毯Ｐ袆?dòng)計(jì)劃”是中國(guó)最早的治理“陸源污染和近海污染”的國(guó)策級(jí)的政策計(jì)劃綱領(lǐng),具有重大意義[1]。本課題的研究目的是通過(guò)對(duì)治理陸源污染的“渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃”進(jìn)行分析,對(duì)實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題和今后如何提高這一計(jì)劃的實(shí)施效率提出建議。

1 研究方法

海洋政策的執(zhí)行具有很強(qiáng)的復(fù)合性,沒(méi)有政府部門(mén)間的協(xié)調(diào)和配合是無(wú)法有效實(shí)施的。因此對(duì)一個(gè)政策的評(píng)價(jià)也就是對(duì)政策實(shí)施各要素間的協(xié)調(diào)和實(shí)現(xiàn)效率最大化的評(píng)價(jià)[2]。

海洋環(huán)境政策也具有復(fù)合性及多方面的要素。不管是實(shí)施多么小的政策方案,實(shí)現(xiàn)效率的最大化都需要各方面要素的有效協(xié)調(diào)和配合才能完成。已有多位學(xué)者對(duì)海洋政策的評(píng)價(jià)提出了評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)行韓國(guó)海洋政策管理體系研究的趙東吾博士提出的復(fù)合結(jié)構(gòu)分析標(biāo)準(zhǔn),包括綜合政策、制度的綜合、支持者和協(xié)調(diào)4個(gè)分析要素。

海洋環(huán)境政策是海洋政策的一個(gè)范疇,它的評(píng)價(jià)范圍比海洋政策小,應(yīng)以政策執(zhí)行主體的客觀條件為標(biāo)準(zhǔn)制定分析要素。中國(guó)海洋環(huán)境管理的體制是以管理對(duì)象為基礎(chǔ),實(shí)施各部門(mén)間的橫向管理和中央政府與地方政府間的垂直管理相結(jié)合方式。因此,中國(guó)海洋環(huán)境政策有效實(shí)施的關(guān)鍵就是各行政部門(mén)間的協(xié)調(diào)和配合。M iles也表示說(shuō),如果沒(méi)有政府各部門(mén)的橫向協(xié)作和上下級(jí)政府部門(mén)的協(xié)調(diào)配合是無(wú)法解決各地區(qū)管理問(wèn)題的[3]。海洋管理的核心要素是協(xié)調(diào)。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō),要實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境政策實(shí)施效率的最大化還有很長(zhǎng)的路要走。尤其是在實(shí)施環(huán)境政策的過(guò)程中,普通國(guó)民的作用是不可忽視的。渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃的重點(diǎn)是管理陸源污染,作為陸源污染源制造者之一的國(guó)民應(yīng)該在污染防治中發(fā)揮重要作用。因此,本研究擬從政府部門(mén)間的協(xié)調(diào)、中央政府和地方政府的協(xié)調(diào)、國(guó)民的參與等3方面對(duì)渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃執(zhí)行體系進(jìn)行研究考察。

2 “渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃”實(shí)施概況及管理體制

2.1 計(jì)劃簡(jiǎn)介及實(shí)施背景

“渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃”是中國(guó)“十五”期間實(shí)施的環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)項(xiàng)目,是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“渤海綠色運(yùn)動(dòng)”,是中國(guó)最早實(shí)施的國(guó)家級(jí)“陸源污染及近岸海域保護(hù)”計(jì)劃。該計(jì)劃分為近期、中期、遠(yuǎn)期3個(gè)階段,共15年,總投資555億元,由427個(gè)項(xiàng)目構(gòu)成。2005年已完成近期計(jì)劃,2006年向后10年將實(shí)施中期、遠(yuǎn)期計(jì)劃。該計(jì)劃實(shí)施區(qū)域范圍分為海域和陸域兩大部分:海域?yàn)檎麄€(gè)渤海、大連市以及煙臺(tái)市毗鄰的黃海海域,面積為9.5萬(wàn)km2;陸域則包括遼寧、河北、山東和天津3省1市轄區(qū)內(nèi)的13個(gè)沿海城市,面積有13.4萬(wàn)km2。

環(huán)渤海地區(qū)是中國(guó)北方經(jīng)濟(jì)的核心地區(qū)。在該地區(qū)海水養(yǎng)殖的產(chǎn)量占全國(guó)總量的40.9%,原鹽產(chǎn)量占全國(guó)產(chǎn)量的73.8%,而且,港口運(yùn)輸業(yè)占全國(guó)的23%,現(xiàn)有及建設(shè)中的港口數(shù)量共有66個(gè),占全國(guó)港口數(shù)的20%。該地區(qū)還擁有豐富的石油天然氣資源,1998年原油生產(chǎn)量占全國(guó)海上原油產(chǎn)量的16%,是中國(guó)重要的海洋產(chǎn)業(yè)基地。渤海作為天然資源寶庫(kù)從1980—1990年成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)熱點(diǎn)地區(qū),由于渤海封閉性的特性,污染問(wèn)題急劇惡化。尤其是隨著渤海周邊城市的開(kāi)發(fā)和人口的增加,磷酸鹽和氮等營(yíng)養(yǎng)鹽和COD的急劇增加導(dǎo)致渤海水質(zhì)惡化,20世紀(jì)70年代時(shí)只發(fā)生了3次赤潮,到1990—1998年間每年發(fā)生10余次。1998年由于發(fā)生赤潮,水產(chǎn)業(yè)損失達(dá)5億元。由于海域污染導(dǎo)致漁業(yè)資源量和捕撈量減少。并且,由于上游的過(guò)度開(kāi)發(fā),導(dǎo)致入海河流量急劇減少,河流入?？诘纳鷳B(tài)系統(tǒng)發(fā)生了異常變異,作為中國(guó)最大的產(chǎn)卵場(chǎng)的渤海生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重威脅。占中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)較大比重的渤海灣現(xiàn)在由于污染問(wèn)題,給經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)帶來(lái)了危機(jī),為了資源的可持續(xù)利用和發(fā)展,必須恢復(fù)海洋環(huán)境,制定并出臺(tái)了該計(jì)劃。

渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃的核心思想是以“陸海兼顧”和“河海同籌”為原則,重點(diǎn)管理陸源污染并遏制海域污染以改善海域環(huán)境。提高海洋生態(tài)服務(wù)機(jī)能,確保渤海地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 “渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃”的執(zhí)行情況

該計(jì)劃在“十五”期間在環(huán)渤海地區(qū)進(jìn)行四大類共286個(gè)項(xiàng)目。該期間共投入金額約296.7億。到2003年的投入為144.3億元,占總投資的48.6%。其中國(guó)家投入金額為15億元,占總投資的10.4%。2003年底完成項(xiàng)目99個(gè),占總計(jì)劃的35%。到2004年5月進(jìn)行的項(xiàng)目共115個(gè),占總計(jì)劃的40%(表1)。

表1 渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃產(chǎn)業(yè)及投資執(zhí)行現(xiàn)況

經(jīng)過(guò)第一階段的治理,渤海的污染狀況一度有所好轉(zhuǎn)。根據(jù)國(guó)家海洋局監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示,2003年渤海沿岸1、2級(jí)海水比例比2001年增加了11.5%。4級(jí)水和未達(dá)4級(jí)水標(biāo)準(zhǔn)的海水比2001年減少了11.6%。渤海海區(qū)污染面積從2002年的3.3萬(wàn)km2減少到2.1萬(wàn)km2。2003年近岸海域環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為76.9%,河北省為84.3%,天津市為57%,山東省為89.3%,赤潮發(fā)生頻率和面積也呈現(xiàn)減少趨勢(shì)。

但到目前為止,我國(guó)渤海污染海域面積占其總面積的比例仍然居高不下,渤海仍是我國(guó)環(huán)境與生態(tài)問(wèn)題最突出的海區(qū)。這一方面與環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的熱點(diǎn),大規(guī)模的區(qū)域開(kāi)發(fā)不僅對(duì)渤海海洋環(huán)境帶來(lái)較大壓力,也與二者的矛盾日趨凸顯有關(guān);另一方面,也說(shuō)明現(xiàn)行的一些治理措施效果不顯著。渤海環(huán)境污染并未得到有效遏制,渤海環(huán)境治理也未達(dá)到預(yù)期效果,現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)與管理機(jī)制缺乏對(duì)渤海區(qū)域環(huán)境問(wèn)題的針對(duì)性。

2.3 “渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃”的管理體制

“渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃”的管理體制分為兩大塊:一方面是中央各部門(mén)的橫向管理;另一方面是中央政府和地方政府間的垂直管理。

首先,隸屬中央政府的國(guó)家環(huán)?？偩帧?guó)家海洋局、交通部、農(nóng)業(yè)部、海軍等各部門(mén)根據(jù)管理對(duì)象不同形成各部門(mén)間的合作體系。根據(jù)國(guó)家環(huán)保總局等部門(mén)的指示,具體執(zhí)行職責(zé)根據(jù)計(jì)劃實(shí)施范圍劃分給環(huán)渤海4個(gè)省具體負(fù)責(zé)。因此,為提高渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃的執(zhí)行效率,第一要加強(qiáng)政府各部門(mén)的協(xié)調(diào),第二要加強(qiáng)中央政府和地方政府間緊密合作。

2.3.1 中央政府部門(mén)間的協(xié)調(diào)

在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃的運(yùn)營(yíng)方針中由國(guó)家環(huán)?？偩?、國(guó)家海洋局、交通部、農(nóng)業(yè)部、海軍具體負(fù)責(zé)并實(shí)施。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)對(duì)該計(jì)劃提供支持和指導(dǎo)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相關(guān)工作由國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)負(fù)責(zé)、科學(xué)技術(shù)示范建設(shè)由科技部負(fù)責(zé)、城市污水處理廠和垃圾場(chǎng)設(shè)計(jì)由建設(shè)部負(fù)責(zé)、港口及船舶管理由交通部負(fù)責(zé)、水土保護(hù)和流域管理由水利部負(fù)責(zé)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和養(yǎng)殖由農(nóng)業(yè)部管理、沿岸管理和綠化管理由林業(yè)局負(fù)責(zé)、海上石油平臺(tái)由國(guó)家海洋局負(fù)責(zé)管理、軍事和軍港由軍隊(duì)負(fù)責(zé)管理。

根據(jù)管理對(duì)象的不同,為實(shí)現(xiàn)專業(yè)和科學(xué)的管理,各部門(mén)職責(zé)細(xì)分化,由各部門(mén)負(fù)責(zé)具體的管理和實(shí)施,但是在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中部門(mén)間存在責(zé)任權(quán)限模糊和職能重疊的問(wèn)題,從而導(dǎo)致管理效率低下。

2.3.2 中央政府和地方政府間的協(xié)調(diào)

本計(jì)劃的建立是中央各部門(mén)協(xié)商決定的,國(guó)家環(huán)保總局以及其他部門(mén)接受中央的管理。對(duì)于本計(jì)劃政策實(shí)施及具體方案的落實(shí)由4個(gè)省政府具體負(fù)責(zé),即計(jì)劃實(shí)施目標(biāo)和具體任務(wù)由各省、市、縣的負(fù)責(zé)人承擔(dān),實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制。為完成目標(biāo)任務(wù),各地方政府設(shè)置專門(mén)部門(mén)具體負(fù)責(zé)該計(jì)劃的實(shí)施。將任務(wù)下達(dá)至各地方政府具體負(fù)責(zé)也是中央政府為有效實(shí)施該計(jì)劃采取的措施。通過(guò)委任地方政府負(fù)責(zé)具體實(shí)施任務(wù)具有有效實(shí)施相關(guān)政策措施的優(yōu)點(diǎn)。但在實(shí)施過(guò)程中仍存在相互協(xié)調(diào)的問(wèn)題。

2.3.3 國(guó)民的參與

該計(jì)劃是強(qiáng)調(diào)實(shí)踐性的項(xiàng)目形式的海洋環(huán)境政策,并且是以渤海地區(qū)沿海城市為對(duì)象、治理陸源污染物的政策方案。因此,本計(jì)劃更需要國(guó)民的參與和協(xié)助。陸源污染的根本源頭是居住在沿海城市的居民和沿海的工業(yè)企業(yè),如果沒(méi)有公眾的參與,渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃就無(wú)法得到有效的實(shí)施。本計(jì)劃通過(guò)舉辦環(huán)境保護(hù)相關(guān)科學(xué)技術(shù)咨詢活動(dòng)定期向3省1市地方政府提供環(huán)境保護(hù)和污染的有關(guān)資料信息。這樣可以加強(qiáng)各行政地區(qū)群眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí),提高國(guó)民的參與度。

3 “渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃”執(zhí)行中存在的問(wèn)題

3.1 難以進(jìn)行綜合管理

首先,該計(jì)劃管理體制沒(méi)有建立核心部門(mén),因此導(dǎo)致中央政府部門(mén)間,中央政府與地方政府間以及地方政府相關(guān)部門(mén)間的管理體系沒(méi)有一致性和一貫性。并且,中央政府也不能單純地將權(quán)限和職責(zé)下放到地方政府,還應(yīng)該進(jìn)行持續(xù)的財(cái)政支持和管理監(jiān)督。

其次,“渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃”只是一個(gè)政策性文件,不具法律強(qiáng)制性效應(yīng)。執(zhí)行過(guò)程中,政府部門(mén)職能存在“越位”“缺位”和“交叉”的現(xiàn)象,在渤海治理過(guò)程中,導(dǎo)致管理體系、監(jiān)測(cè)體系、投資體系、統(tǒng)計(jì)體系、評(píng)價(jià)體系難以對(duì)接,直接影響了治理的效果。渤海環(huán)境問(wèn)題解決的關(guān)鍵在于如何實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)、跨地區(qū)、跨流域,多個(gè)利益主體之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),形成中央與地方、地方與地方、部門(mén)與部門(mén)之間的網(wǎng)絡(luò)狀對(duì)接與合力。

3.2 海洋環(huán)境意識(shí)宣傳不夠

該計(jì)劃以治理陸源污染為目的,作為陸源污染源主體的國(guó)民,其自覺(jué)性和環(huán)境保護(hù)意識(shí)的提高是非常關(guān)鍵的要素。但是,本計(jì)劃對(duì)于這部分內(nèi)容重視不夠。因此,今后在這個(gè)方面不光要提高意識(shí),更要不斷加強(qiáng)對(duì)國(guó)民的宣傳和教育。

本計(jì)劃實(shí)施的區(qū)域各城市根據(jù)各自的特點(diǎn),根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和市民的要求,通過(guò)宣傳和教育,探求從根本上解決陸源污染物的方案。

4 建議

中國(guó)“渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃”這一15年長(zhǎng)期治理陸源污染的海洋環(huán)境政策具有重要意義。針對(duì)第一階段渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題,特提出以下建議。

4.1 建立簡(jiǎn)潔高效的渤海管理機(jī)制

中央政府需要指定明確的責(zé)任部門(mén)總管這個(gè)計(jì)劃的實(shí)施,找到橫向管理體系的核心,或者設(shè)立由各部門(mén)代表構(gòu)成的聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)。渤海是一個(gè)跨行政區(qū)域的、具有獨(dú)特社會(huì)經(jīng)濟(jì)和自然地理特征的區(qū)域性海洋單元。渤海作為一個(gè)整體,必須通過(guò)環(huán)渤海3省1市以及各部門(mén)、各行業(yè)的一致努力,采取綜合管理的手段,才能解決渤海的環(huán)境問(wèn)題。為加強(qiáng)跨省間、跨部門(mén)間的合作,建立簡(jiǎn)潔高效的渤海管理機(jī)制是十分必要的。建議由中央、地方政府組成跨行政區(qū)的渤海綜合管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),例如,成立渤海管理委員會(huì),賦予其明確的職責(zé),包括權(quán)利和義務(wù)。通過(guò)把渤海綜合治理的權(quán)利和責(zé)任交給環(huán)渤海的地方省市政府,共同開(kāi)展渤海海洋資源保護(hù)、海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)和海洋監(jiān)察執(zhí)法工作。建立國(guó)家和地方相結(jié)合的環(huán)渤海環(huán)境和資源管理協(xié)調(diào)機(jī)制;研究建立渤海環(huán)境綜合管理最佳模式;制定渤海環(huán)境綜合管理行動(dòng)計(jì)劃;制定和實(shí)施《渤海環(huán)境生態(tài)保護(hù)管理法》;建立渤海環(huán)境綜合監(jiān)視監(jiān)測(cè)系統(tǒng);編制可持續(xù)財(cái)政方案;加強(qiáng)能力建設(shè),使渤海形成一個(gè)有機(jī)的整體,省市之間、縣與縣之間,實(shí)現(xiàn)渤海資源共享,進(jìn)行公平與可持續(xù)性開(kāi)發(fā)管理[4]。

4.2 強(qiáng)化渤海海洋環(huán)境保護(hù)意識(shí)

渤海整治工作是一個(gè)系統(tǒng)工程,需要環(huán)渤海各省市、相關(guān)內(nèi)陸省市以及全社會(huì)各行業(yè),在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的共同努力,并采取有效的行動(dòng)。首先,要在環(huán)渤海地區(qū)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)中樹(shù)立科學(xué)的發(fā)展觀,強(qiáng)調(diào)和貫徹環(huán)境保護(hù)和資源開(kāi)發(fā)相協(xié)調(diào)的指導(dǎo)思想,強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)意識(shí),加強(qiáng)政府在海洋環(huán)境保護(hù)方面的職能建設(shè),建立起環(huán)境與發(fā)展的綜合決策機(jī)制。在制定海域開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃,調(diào)整海洋產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)力布局時(shí),綜合考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益,進(jìn)行充分的環(huán)境影響評(píng)價(jià),避免決策失誤,從源頭上控制住渤海環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生。其次,要加大輿論宣傳力度,增強(qiáng)民眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí),激發(fā)民眾積極投入到保護(hù)和修復(fù)渤海自然生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)中去。發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用,爭(zhēng)取社會(huì)各界對(duì)渤海環(huán)境保護(hù)工作的關(guān)注與支持。由中央政府負(fù)責(zé)的有關(guān)活動(dòng)和宣傳工作可以移交給地方政府。本計(jì)劃實(shí)施的區(qū)域各城市根據(jù)各自的特點(diǎn),根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和市民的要求通過(guò)宣傳和教育,探求從根本上解決陸源污染物的方案。使環(huán)渤海地區(qū)的各級(jí)政府和全社會(huì)都重視并自覺(jué)維護(hù)渤海的海洋環(huán)境健康,科學(xué)合理地開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)渤海資源和環(huán)境,使國(guó)家和社會(huì)各界都能從渤海的可持續(xù)利用中受益[4]。

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