汪恭禮

重新修訂的《村民委員會(huì)組織法》,在修訂的時(shí)候就考慮到了當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化和農(nóng)村結(jié)構(gòu)的變化,也針對(duì)了目前我們農(nóng)村農(nóng)民各種需求,以及新的變化,盡可能在這部法中用法律的形式把基層多年來(lái)村民自治的實(shí)踐固定下來(lái)。但讀罷重新修訂的《村民委員會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《村組法》),仍覺(jué)得存在一些問(wèn)題需要解決。

村兩委二者關(guān)系方面存在的問(wèn)題及解決辦法

正確處理村黨支部與村民自治組織的關(guān)系,加強(qiáng)和改善黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo),解決基層黨組織不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)村民自治和村民自治組織動(dòng)搖黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威問(wèn)題,將黨組織和村民自治組織的活動(dòng)納入法律制度的軌道,村黨組織與村民自治組織的關(guān)系是否協(xié)調(diào)和規(guī)范,直接影響著村民自治能否正常有效地運(yùn)作。

《村組法》修訂前第三條、修訂后第四條規(guī)定:“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織,按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作,發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用;依照憲法和法律,支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。”從理論和制度上看,村黨組織和村民自治組織的地位和關(guān)系是明確和協(xié)調(diào)的?！洞褰M法》以國(guó)家基本法律的形式,明確規(guī)定了黨組織對(duì)村民自治的領(lǐng)導(dǎo)地位和職責(zé)及工作方式。在加強(qiáng)和改善黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)這一原則下,從制度上合理劃分村黨組織與村民自治組織的職權(quán)范圍,尤其要明確村黨組織對(duì)村民自治所承擔(dān)的“支持和保障”的責(zé)任及履行責(zé)任的方式,在制度化和操作性上保證二者關(guān)系的規(guī)范運(yùn)作。只是明確了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和基本工作職責(zé),具體的有操作性的方式方法仍需在實(shí)踐中不斷探索、總結(jié)和完善。

就目前看,二者關(guān)系方面存在的問(wèn)題是:一是有的村黨組織不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)村民自治。主要表現(xiàn)在操縱甚至非法干預(yù)村民委員會(huì)的選舉;在村委會(huì)工作中干預(yù)太多,使村民自治組織依法擁有的管理本村事務(wù)的權(quán)力難以得到充分體現(xiàn)和具體落實(shí)。二是有的村民自治組織把自治理解成絕對(duì)自由,不接受村黨組織的正常領(lǐng)導(dǎo),甚至向黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威發(fā)起挑戰(zhàn)。三是黨組織與村民自治組織的權(quán)限范圍尚缺乏具體的界定,有關(guān)規(guī)定過(guò)于原則化,加上農(nóng)村基層黨組織與村民自治組織的關(guān)系不同于國(guó)家政治系統(tǒng)中各級(jí)黨組織和政府的關(guān)系,有自身的特點(diǎn),更需要明確劃分二者的權(quán)限范圍。

在當(dāng)前,各地尤其需要制定《支村兩委工作規(guī)則》,規(guī)范兩委的職責(zé)范圍和工作方式。就職責(zé)范圍而言,村黨組織要使自己真正成為村級(jí)組織的核心,應(yīng)盡力避免行政化傾向,擺脫具體事務(wù)。黨組織應(yīng)將主要精力用于對(duì)村的發(fā)展方向的把握,對(duì)其他村級(jí)組織建設(shè)的指導(dǎo),對(duì)各類(lèi)組織之間關(guān)系的協(xié)調(diào)以及自身建設(shè)等方面。由村民自己能夠處理好的事情,應(yīng)盡可能讓村民群眾根據(jù)法律制度自主處理,以支持和幫助村民自治組織獨(dú)立負(fù)責(zé)地開(kāi)展活動(dòng)?？傊?村級(jí)組織包括村黨組織都要在法律制度范圍內(nèi)活動(dòng)。村黨支部書(shū)記可以兼任村委主任,但必須經(jīng)過(guò)依法直接選舉才能當(dāng)選;村黨組織可以在村委會(huì)選舉前對(duì)選舉加以組織影響,但對(duì)合法選舉結(jié)果必須予以承認(rèn);黨組織擁有決策權(quán),但應(yīng)以黨內(nèi)民主充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)和不侵犯村民自治權(quán)為前提;對(duì)村黨組織及其成員的失當(dāng)行為,村民和村民自治組織有權(quán)向上級(jí)黨組織反映,促其改正。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村二者方面存在的問(wèn)題及解決辦法

《村組法》第五條規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助,但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作?！毙抻喓蟮摹洞褰M法》對(duì)鄉(xiāng)政管理和村民自治之間的關(guān)系及各自權(quán)限只作了一般性規(guī)定,即鄉(xiāng)政府有權(quán)指導(dǎo)村委會(huì)的工作,村委會(huì)在鄉(xiāng)政府指導(dǎo)下自主管理本村事務(wù)。但由于對(duì)鄉(xiāng)政府和村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限缺乏明確、具體的規(guī)定,鄉(xiāng)政管理和村民自治在運(yùn)作中難以有效銜接,在實(shí)際工作中二者又經(jīng)常發(fā)生矛盾。一是由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化長(zhǎng)期落后,村民的民主觀念、主體意識(shí)不強(qiáng),許多村民包括村干部不能正確理解村民自治,認(rèn)為自治就是想干什么就干什么,甚至把村民自治同國(guó)家法律和鄉(xiāng)政管理對(duì)立起來(lái)。村民自治超出了法律規(guī)定的范圍,村自治組織擅自作出不屬于村自治范圍的決定,或無(wú)正當(dāng)理由,拒不接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的國(guó)家各項(xiàng)任務(wù)。當(dāng)然這種情況很少。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍把村委會(huì)當(dāng)作自己直接的下屬行政組織,沿用傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方法進(jìn)行指揮管理,對(duì)屬于村委會(huì)自治范圍內(nèi)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等村務(wù)活動(dòng)橫加干涉,隨意發(fā)號(hào)施令,甚至繼續(xù)控制村委會(huì)的人事權(quán),對(duì)經(jīng)村民民主選舉產(chǎn)生的干部隨意調(diào)動(dòng)、任免;同時(shí),村民的自我管理能力和村委會(huì)成員的工作能力有限,加上農(nóng)村封建家族意識(shí)和宗法勢(shì)力的影響,使得相當(dāng)一部分村民委員會(huì)難以自主地開(kāi)展工作,不得不對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生依賴(lài)感,造成了村民自治在一定程度上名存實(shí)亡。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理權(quán)與村民自治權(quán)在最終歸屬和運(yùn)作目的上是一致的,法律的規(guī)定也是清楚、明確的。村民委員會(huì)離不開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持與幫助;村民自治也有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理。所以,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府及其工作人員要提高認(rèn)識(shí),轉(zhuǎn)變觀念,改進(jìn)工作方式、方法,依法履行“鄉(xiāng)政”職責(zé)。在解決“鄉(xiāng)政”與“村治”的矛盾中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)是主導(dǎo)方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除采用必要的行政管理方式外,應(yīng)更多地運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)和教育等管理手段,在尊重村民自主權(quán)和村委會(huì)相對(duì)獨(dú)立性的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有效管理。

當(dāng)前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在指導(dǎo)村委會(huì)工作時(shí)特別要注意以下幾點(diǎn):一是指導(dǎo)村委會(huì)換屆選舉工作,尊重群眾的民主意愿,不要委派村干部,也不要事先劃框子、定調(diào)子,要真正實(shí)行村民直接民主選舉,保證把那些政治素質(zhì)好、組織能力強(qiáng)、威信高、群眾信得過(guò)的人選到村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)崗位上來(lái)。當(dāng)然,也要引導(dǎo)群眾反對(duì)宗族主義、家族觀念,堅(jiān)決打擊“黑社會(huì)”勢(shì)力的操縱。二是指導(dǎo)村委會(huì)獨(dú)立負(fù)責(zé)地開(kāi)展村民自治工作,尊重村民自治權(quán)利,改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方法和工作作風(fēng),嚴(yán)禁把村委會(huì)當(dāng)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級(jí)機(jī)關(guān),不得用行政命令的方式干涉村民自治權(quán)利的行使。要堅(jiān)持村民的事情由全體村民民主討論決定的原則,采取民主討論的方法、疏導(dǎo)的方法、說(shuō)服教育的方法,而不是行政命令的方法、強(qiáng)制壓服的方法。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各工作部門(mén)不要把村委會(huì)當(dāng)作下屬機(jī)構(gòu),對(duì)某些需要村委會(huì)協(xié)助完成的工作任務(wù),應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定它所承擔(dān)的范圍之內(nèi),并通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一向村委會(huì)布置,再由村委會(huì)組織群眾協(xié)助完成,各部門(mén)不要直接向村委會(huì)布置任務(wù)。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及所屬部門(mén)要幫助、指導(dǎo)村委會(huì)自身建設(shè),包括健全完善村委會(huì)自治組織、建立健全村委會(huì)工作制度、培訓(xùn)村委會(huì)干部、開(kāi)展競(jìng)賽評(píng)比活動(dòng)、幫助村委會(huì)協(xié)調(diào)與村黨支部的關(guān)系、解決工作中遇到的各種實(shí)際困難,等等。

解決“鄉(xiāng)政”與“村治”的矛盾,還需加強(qiáng)村民自治組織自身建設(shè),教育農(nóng)民提高民主意識(shí),增強(qiáng)自治能力,引導(dǎo)農(nóng)民學(xué)會(huì)使用民主權(quán)利,自覺(jué)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好各項(xiàng)工作。幫助農(nóng)民學(xué)習(xí)和了解民主權(quán)利的內(nèi)容,教育農(nóng)民學(xué)會(huì)正確使用民主權(quán)利的方法,依法行使民主權(quán)利,堅(jiān)決防止和杜絕違法違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。因此,要教育、引導(dǎo)農(nóng)民(包括村委會(huì)成員)正確認(rèn)識(shí)村民自治與黨的領(lǐng)導(dǎo)、與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理、與國(guó)家法律的關(guān)系。

村委會(huì)換屆選舉方面存在的問(wèn)題及解決辦法

《村組法》第十三條規(guī)定:“年滿十八周歲的村民,不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限,都有選舉權(quán)和被選舉權(quán);但是,依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外?！薄安环志幼∑谙蕖?大多以戶籍來(lái)定,我認(rèn)為不妥。如我曾任職村有好多全家搬到外地居住,也有從外地搬到本村長(zhǎng)期居住,但戶籍都沒(méi)有遷移,誰(shuí)有選舉權(quán)和被選舉權(quán)?如果根據(jù)戶籍確定選民,前者已搬出村居住,根本不關(guān)心村中事;而后者關(guān)心村中事卻沒(méi)有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。好在這次增加了“戶籍在本村,不在本村居住,本人表示參加選舉的村民;戶籍不在本村,在本村居住一年以上,本人申請(qǐng)參加選舉,并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民;已在戶籍所在村或者居住村登記參加選舉的村民,不得再參加其他地方村民委員會(huì)的選舉?！边@一內(nèi)容對(duì)村委會(huì)成員本身應(yīng)具備的條件應(yīng)明文規(guī)定,可現(xiàn)實(shí)中總會(huì)有一部分村民對(duì)選舉的認(rèn)識(shí)程度不夠高,難以擺脫家族觀念、親戚觀念、派別觀念的影響,在選舉時(shí)很難以嚴(yán)肅、認(rèn)真、公正的態(tài)度投票,也就很難選出公認(rèn)的合格人員來(lái)。

因此,法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定村委會(huì)成員當(dāng)選的條件,可以規(guī)定文化程度、理論水平、政治素質(zhì)、道德品質(zhì)、身體狀況等等,特別要限制違反計(jì)劃生育、聚眾賭博等法律法規(guī)、國(guó)家政策的村民參與競(jìng)選。在選舉前向廣大村民提出候選人的具體標(biāo)準(zhǔn)和要求,如提出以下幾點(diǎn)條件:⒈認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和國(guó)家法律法規(guī),具有強(qiáng)烈的事業(yè)心、責(zé)任感和奉獻(xiàn)精神,廉潔奉公,公道正派,群眾擁護(hù)。⒉具有一定的組織領(lǐng)導(dǎo)能力和工作水平,懂得社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的基本知識(shí),帶頭致富和帶領(lǐng)群眾共同致富的能力強(qiáng)。 ⒊一般應(yīng)具有初中以上文化,身體健康。⒋善于做群眾工作、能夠正確處理新時(shí)期人民內(nèi)部矛盾等素質(zhì)。⒌村委班子成員盡可能地避免近親屬。村委會(huì)選舉時(shí),要引導(dǎo)選民盡量從本村青年、復(fù)員軍人、企業(yè)骨干、致富帶頭人和外出務(wù)工人員中的優(yōu)秀分子中選舉產(chǎn)生,在推薦第一輪候選人結(jié)束后,開(kāi)一個(gè)會(huì),由村民代表及全體黨員會(huì)議討論篩選正式候選人名單,接著再進(jìn)行其他程序。

村民會(huì)議方面存在的問(wèn)題及解決辦法

《村組法》第二十一條規(guī)定:“村民會(huì)議由本村十八周歲以上的村民組成。村民會(huì)議由村民委員會(huì)召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提議,應(yīng)當(dāng)召集村民會(huì)議。召集村民會(huì)議,應(yīng)當(dāng)提前十天通知村民?！钡诙l規(guī)定:“召開(kāi)村民會(huì)議,應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過(guò)半數(shù),或者本村三分之二以上的戶的代表參加,村民會(huì)議所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。法律對(duì)召開(kāi)村民會(huì)議及作出決定另有規(guī)定的,依照其規(guī)定。召開(kāi)村民會(huì)議,根據(jù)需要可以邀請(qǐng)駐本村的企業(yè)、事業(yè)單位和群眾組織派代表列席

一是從農(nóng)村工作的實(shí)際來(lái)看,召集村民會(huì)議十分困難。我曾任職的村屬于中等村,有900多戶3000多人,召集這類(lèi)會(huì)議感到力不從心,會(huì)議的組織、會(huì)場(chǎng)的選擇都是不好解決的難題,最終導(dǎo)致村民委員會(huì)難以依法行事,不得不違法實(shí)施日常管理。不過(guò),我們?yōu)槁鋵?shí)這一規(guī)定,采取分自然村召開(kāi)戶代表會(huì),最后綜合自然村戶代表意見(jiàn),來(lái)決定事項(xiàng)。

二是還沒(méi)明確村民不履行義務(wù)的責(zé)任,應(yīng)將對(duì)無(wú)故不執(zhí)行、不繳納者的處罰措施一并寫(xiě)入《村組法》,使村干部有法可依,村民也可以依法行使自己的權(quán)利和義務(wù),自覺(jué)遵守有關(guān)法律、法規(guī)。

對(duì)村委會(huì)成員要有管理規(guī)定

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立健全教育管理制度,對(duì)新任職的村委會(huì)成員要在其任職后的半年內(nèi)進(jìn)行一次任職培訓(xùn),重點(diǎn)學(xué)習(xí)黨的農(nóng)村方針政策、做好本職工作所需的知識(shí),時(shí)間不少于3天。對(duì)村委會(huì)成員主任,要對(duì)其進(jìn)行一次任期培訓(xùn),重點(diǎn)學(xué)習(xí)政治理論、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)知識(shí)、法律知識(shí)和農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù),提高綜合素質(zhì),時(shí)間不少于3天。對(duì)有發(fā)展?jié)摿Φ膶?duì)村委會(huì)成員,可與高等院校聯(lián)合辦班培訓(xùn),或安排到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)習(xí)。

二是村干部補(bǔ)貼應(yīng)根據(jù)本村財(cái)力情況,按照量入為出、略有節(jié)余的原則進(jìn)行安排,不得超支、舉債。規(guī)定村干部定額補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)每人每年以本村上年農(nóng)民人均純收入為基數(shù),可以適當(dāng)上浮。誤工補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)一般不超過(guò)定額補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的70%。村干部補(bǔ)貼的基本標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放方式由各縣確定。積極推行村干部社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,解除他們的后顧之憂。具體承保對(duì)象、保險(xiǎn)費(fèi)分擔(dān)比例等,由各地根據(jù)實(shí)際情況,按照有關(guān)規(guī)定確定。

三是提倡村黨組織成員與符合條件的村委會(huì)成員依法按章實(shí)行交叉任職,提倡村黨組織書(shū)記與符合條件的村委主任實(shí)行 “一人兼”,提倡村委會(huì)成員經(jīng)村民組會(huì)議推薦兼任村民組組長(zhǎng)。全面實(shí)行村干部任期目標(biāo)和年度目標(biāo)責(zé)任制。

四是各級(jí)政府要關(guān)心、愛(ài)護(hù)和支持村干部,注意聽(tīng)取他們的意見(jiàn),幫助解決實(shí)際困難。對(duì)打擊報(bào)復(fù)村干部的案件,要嚴(yán)肅查處;對(duì)村干部因公造成的經(jīng)濟(jì)損失,可給予適當(dāng)補(bǔ)償,具體辦法由各縣制定。

五是認(rèn)真解決好離任干部老有所養(yǎng)的問(wèn)題。有條件的地方,對(duì)正常離任、連續(xù)任職三屆以上、沒(méi)有實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)的村干部,可根據(jù)他們的任職年限、貢獻(xiàn)大小等,給予一定的固定生活補(bǔ)貼,補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放辦法由各縣制定。離任干部要積極支持村兩委的工作,凡不支持工作并造成消極影響的,要嚴(yán)肅處理,并取消相關(guān)待遇。