岳 生

房地產(chǎn)的回升與地方政府關(guān)系密切，長期以來形成“土地財政”模式，在許多地區(qū)，短期內(nèi)都難以改變。地方政府土地財政演化進(jìn)程只是30多年來中國稅制的一個縮影。

土地財政模式的持續(xù)，讓地方政府的利益與房地產(chǎn)開發(fā)商的利益緊緊地綁在了一起，“炒地”成為地方政府操縱土地價格的普遍模式，而他們的對立面則是不斷試圖為樓市降溫的中央政府，以及“憤怒”的老百姓。通過炒高地價并控制供地規(guī)模，房價開始不斷上漲，泡沫由此形成，而開發(fā)商和地方政府則是喜笑顏開，盛宴只會終止于房價泡沫破滅的那一天。在此輪樓市調(diào)整之前的幾年間，我們見證的就是這樣一個利益?zhèn)鲗?dǎo)鏈條。

房產(chǎn)調(diào)控根源在財稅

高房價問題也好，小產(chǎn)權(quán)房問題也好，住房保障制度的落實也好，本質(zhì)上都不是房地產(chǎn)問題，而是目前的分稅制問題。

自分稅制改革10余年來，省以下地市縣鄉(xiāng)財政公共事務(wù)不減，中央和省兩級財政收支增長迅猛，地方缺乏可倚靠的主體稅種，事權(quán)和財力的差異日漸拉大，最終促成了地方財政走向土地財政。土地財政雖然急功近利，但地方要政績要發(fā)展就必須這么做。地方財力不足就無法落實住房保障的應(yīng)保盡保，就要推高房價來推高地價，就要私自出讓宅基地甚至耕地。說穿了，房價是分稅制缺陷的影子，而分稅制則是公共財政缺陷的影子。

不解決地方政府嚴(yán)重依賴土地財政的格局，眾多調(diào)控樓市的措施都可能將徒勞無功，即使其作用也是短期的，不會解決根本問題。而現(xiàn)在，中央政府的措施終于讓我們看到了從根源上解決問題的些許曙光。決策者很可能會考慮通過大幅提高地方政府向中央政府上交土地出讓金的措施，來遏制地方政府“炒地”沖動。

但如果只想單方面地將土地出讓金納入中央財政，而沒有從其他渠道有效地補償?shù)胤秸虼藖G失的一大塊財源，此政策反而會帶來更大的負(fù)面影響。目前情況下，要么地方政府原來的職能要由中央政府補上，要么地方政府該干的事不要再干，要么地方政府通過其他的稅費將這一部分丟失的財源補上。歸根結(jié)底，這涉及到分稅制改革后的根本問題——地方政府事權(quán)和財權(quán)（財力）不對稱，而徹底的改革需要重新劃分稅種以加大地方政府財權(quán)。

中央政府試圖減少地方政府對土地財政的依賴，是在朝正確的方向走，這不僅能改變國內(nèi)樓市的利益格局，同時也會使得土地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)更為有利、利用更為合理。但改革措施切勿單兵突進(jìn)，適當(dāng)改革分稅制并增加地方政府財權(quán)，才應(yīng)成為改革地方政府土地財政的方向。

稅制新平衡成必然

既然現(xiàn)有的中央與地方間的財政關(guān)系正在遭遇土地財政模式式微的挑戰(zhàn)，那么，中央和地方的財權(quán)事權(quán)對等，或者說，地方擴(kuò)權(quán)，就應(yīng)該成為重構(gòu)中央和地方新平衡的主要突破方向，這也應(yīng)是新一輪財政體制改革的主旨所在。

中國調(diào)整稅源地稅收比例，將會使發(fā)達(dá)地區(qū)和中心城市的稅收收入大受影響。然而，更大的影響則是在制度方面。現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付體系將出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，在過去“先收－集中統(tǒng)籌－再分配”的模式外，將增加“地方收?。胤椒峙洹钡哪Ｊ剑@是在當(dāng)前形勢下擴(kuò)大地方財權(quán)比較切實可行的一步。

平衡中央與地方的稅收，一是可以將原來由中央和地方共享的稅種朝地方傾斜；二是重新劃分兩者之間的稅源分配。其三，可以建立專屬地方的并有可能成為地方支柱性稅收的財產(chǎn)稅。中國的財產(chǎn)稅可先從物業(yè)稅開始，建立以不動產(chǎn)稅收支撐的地方財政。財產(chǎn)稅是國際上常用的地方政府收入來源之一。例如，在美國，在聯(lián)邦、州、地方三級政府構(gòu)架下，地方政府擁有財產(chǎn)稅的部分立法權(quán)、全部執(zhí)法權(quán)；在韓國，財產(chǎn)稅和綜合土地稅達(dá)到驚人的30%。在接下來的兩年內(nèi)，韓國還有可能進(jìn)一步調(diào)整房地產(chǎn)稅率。財產(chǎn)稅和土地稅將會被整合為資本收益稅，稅率將增加為：第二套房產(chǎn)為50%，而第三套房產(chǎn)為60%。

當(dāng)然，地方擴(kuò)權(quán)還遠(yuǎn)不止這些。例如在不斷提高的資源稅率上，就強(qiáng)化了地方的財力；作為改革方向，論調(diào)很高的環(huán)境稅，也很可能成為補充地方財力的重要組成部分。

未來，隨著地方財力的增加，地方政府在各個方面的自主性將大為加強(qiáng)。要知道，此時的中國經(jīng)濟(jì)與1980年代只為釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖動之時，已經(jīng)完全不在一個數(shù)量級上。如果說1980年代獲得自主性的地方政府只有一個單純的“吃飽”的目的，那么此時如果再次進(jìn)行地方分權(quán)，根據(jù)需求層次理論，地方政府恐怕要求的必然是更多的區(qū)域自主權(quán)。可以預(yù)見，中央與地方關(guān)系的重構(gòu)將為中國實行財政意義上的“聯(lián)邦制”，打下一個基礎(chǔ)。

如果以現(xiàn)狀為起點進(jìn)行財稅改革，較好的辦法既不是繼續(xù)向中央集權(quán)，也不是貿(mào)然扭轉(zhuǎn)方向轉(zhuǎn)向地方分權(quán)，而是致力于為分權(quán)導(dǎo)向的財稅改革創(chuàng)造條件。事實上，在中國，無論是稅種的確定、財稅的分配以及歷次財稅改革，主導(dǎo)者始終是征稅人——政府，什么稅歸本級政府、什么稅可由下級政府收、稅收返還比例等等，由上級政府單方?jīng)Q定，在這樣的權(quán)力主導(dǎo)型財稅體制下，財權(quán)或許偶爾會在上下級的利益博弈中發(fā)生些微轉(zhuǎn)移，而更應(yīng)該向納稅人和人民手中“回歸”。這或許才是中國財稅改革最后的攻堅難關(guān)。

從一定程度上講，中國之基，在于財稅公共化。

（作者系獨立評論員）