□胡偉

（復(fù)旦大學(xué)，上海 200438）

反思與重構(gòu)：我國國有資產(chǎn)出資人制度之檢視

□胡偉

（復(fù)旦大學(xué)，上海 200438）

自我國國有資產(chǎn)出資人制度設(shè)立以來，在實踐中，出資人缺位、錯位、越位的現(xiàn)象層出不窮，當(dāng)前，有必要對出資人制度進(jìn)行全面的反思。筆者認(rèn)為：我國國有資產(chǎn)的真正出資人 （終極所有者）應(yīng)是全體國民；國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)是出資人的代表人而非出資人；出資人的職責(zé)僅指按照有關(guān)的法律法規(guī)行使股東權(quán)利；國有資產(chǎn)的三層次運營模式并不能解決國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)兼具的 “老板加婆婆”的雙重角色；未來我國可以遵循兩條路徑對國有資產(chǎn)出資人進(jìn)行制度的重構(gòu)。

終極所有者；出資人制度；制度重構(gòu)

從黨的十六大提出國有資產(chǎn)出資人，到《企業(yè)國有資產(chǎn)法》正式確定國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)為出資人以來，在我國國有資產(chǎn)管理體制中，關(guān)于出資人制度的主體、功能、職責(zé)及運營模式的爭論一直沒有停止，出資人制度是否有其存在的必要，能否在實踐中發(fā)揮《企業(yè)國有資產(chǎn)法》所意欲打造的“干凈、純粹”的出資人職責(zé)，確保國有資產(chǎn)的保值增值，尚有繼續(xù)研究之必要。本文從應(yīng)然與實證的視角對我國國有資產(chǎn)出資人制度進(jìn)行反思，并在此基礎(chǔ)上提出關(guān)于國有資產(chǎn)監(jiān)管體系的制度性重構(gòu)。本文所討論的范圍僅限于經(jīng)營性國有資產(chǎn)，對于其它類型不作涉及。

一、國有資產(chǎn)終極所有者之界定

終極所有者是指對國有資產(chǎn)具有占有、使用、收益、處分權(quán)能的原始所有人。終極所有者的界定直接關(guān)系到出資人及其代表主體的確定，是探討出資人制度的前提和基礎(chǔ)。對我國國有資產(chǎn)終極所有者如何界定，學(xué)者們從不同的視角和立場進(jìn)行了相應(yīng)的解釋，主要形成了以下幾種觀點：

⒈國家所有論。該觀點認(rèn)為，國家是國家所有權(quán)的唯一的 、統(tǒng)一的所有者，國家所有權(quán)屬于國家，任何國家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位，團(tuán)體或者個人均不能成為國家所有權(quán)的主體。在我國，社會主義國家不僅是國家政權(quán)的承擔(dān)者，而且是國有財產(chǎn)的所有者。［1］（p249）

⒉全民所有論。該觀點認(rèn)為，我國是社會主義國家，是生產(chǎn)資料的全民所有制，全民所有制決定了國家所有權(quán)的全民性。社會主義國家不是外在于社會全體成員的共同體，更不是凌駕于絕大多數(shù)共同體成員之上的異己力量，而是全體社會成員的聯(lián)合產(chǎn)物。就全體社會成員自身的聯(lián)合體國家所有權(quán)而言，國家所有就是全民所有。［2］（p21）

⒊政府所有論。該觀點又可分為中央政府所有及中央與地方的二元所有。中央政府所有論認(rèn)為，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家財產(chǎn)所有權(quán)的主體實際上是中央政府。這樣做的目的是給中央政府制定和貫徹經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃尋找財產(chǎn)法上的根據(jù)，以便中央政府將行政權(quán)力和財產(chǎn)權(quán)利結(jié)合起來制定和貫徹其計劃。［3］（p12）二元所有論認(rèn)為，在我國應(yīng)當(dāng)規(guī)定中央政府和地方政府分級所有權(quán)，特別需要在物權(quán)法中改變原來的國家所有權(quán)規(guī)定，重新建立“公共法人所有權(quán)”或者“政府法人所有權(quán)”制度，明確中央政府所有權(quán)與地方政府所有權(quán)的區(qū)別。［4］

⒋對上述觀點的評析。就國家所有論而言，該觀點看到了我國社會主義社會的本質(zhì)屬性，全民所有即國家所有。但是，從應(yīng)然的角度分析，國家所有論存在以下理論上的障礙。首先，國家是一個歷史范疇，它是人類社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是隨著私有制的出現(xiàn)而產(chǎn)生的，在國家產(chǎn)生之前，社會上的財產(chǎn)歸屬于哪一主體，雖然有待進(jìn)一步的研究，但可以肯定的是，這一特定主體絕不是國家，因為此時國家尚未誕生。其次，按照馬克思主義理論的論述，國家本質(zhì)上是一個階級對另一個階級進(jìn)行階級統(tǒng)治的工具。國家作為一種社會現(xiàn)象，指的是生活在地球表面的確定部分，在法律上組織起來并具有自己政府的人的聯(lián)合，國家一詞是指持久地占有一處領(lǐng)土和人民，并且由共同的法律和習(xí)慣束縛在一起成為一個政治上的實體，通過組織起來的政府為媒介，行使統(tǒng)治領(lǐng)土范圍內(nèi)所有的任何事物，與地球上的其他社會團(tuán)體宣戰(zhàn)、締結(jié)和加入國際組織的主權(quán)。［5］（p247－248）國家是一個抽象的概念，而在法律層面上，任何民事主體都必須具有一定的權(quán)利能力（獨立人格），任何權(quán)利的享有者都是一個具體的主體，而由一抽象主體 （國家）來享有民法上之所有權(quán)或其他權(quán)利，實有悖法理。最后，從市民社會與政治國家的關(guān)系分析，市民社會是政治國家產(chǎn)生、存在的前提和基礎(chǔ)。市民社會強(qiáng)調(diào)個體的“私”的領(lǐng)域，并排斥政治國家的干預(yù)；政治國家主要存在于“公”的領(lǐng)域，為市民社會“私”的領(lǐng)域之有效運行提供制度保障。作為社會財富之國家財產(chǎn)，是市民社會健康有序發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是市民社會用以對抗政治國家干預(yù)的有力武器。因此，國家財產(chǎn)之終極所有者自應(yīng)是市民社會中的市民而非國家。

就全民所有論而言，從表面上看較為符合我國的實際，我國憲法規(guī)定，國有經(jīng)濟(jì)即社會主義全民所有制經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量?！睹穹ㄍ▌t》第73條第1款規(guī)定：“國家財產(chǎn)屬于全民所有”?！段餀?quán)法》第45條規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有?！薄镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》第3條規(guī)定：“國有資產(chǎn)屬于國家所有即全民所有”。另外，因我國是人民民主專政的社會主義國家，國家的一切權(quán)利屬于人民，人民是國家的主人，維護(hù)人民的利益是制定一切國家政策的出發(fā)點和落腳點，故人民理應(yīng)是我國國有資產(chǎn)的終極所有者。筆者也基本贊同全民所有論，但是，從法律實證主義的角度分析，全民所有論尚存在一些理論上的瑕疵。其一，就人民（全民）所有而論，人民是與敵人相對應(yīng)的概念，是公法上的稱謂，而作為私法意義上的所有權(quán)主體若冠以公法上的概念，則有悖法律的邏輯思維。其二，全民所是指直接的社會所有，所有者雖為全體人民，但在法律上并不是一個所有者。正如捷克民法學(xué)家凱納普指出：“全民所有權(quán)是一個經(jīng)濟(jì)意義上的所有概念，是在社會意義上所使用的概念，全體人民在法律上并不是一個所有者”。［6］（p454）全民是一個高度抽象性的主體，全民所有在法律上只能歸入“共有”，而共有又分為“按份共有”和“共同共有”，因一國的國民人數(shù)每時每刻都在不斷的變化之中，使得其數(shù)目具有不確定性，進(jìn)而造成難以按份享有共有財產(chǎn)；又因“共同共有”雖然在共有期間不能分割共有財產(chǎn)，但在共有終結(jié)時，共同共有人可以請求分割共有財產(chǎn)，而這同樣會因人數(shù)之不確定難以適用共同共有。［7］（p48）其三，從法律規(guī)范意義上分析，每一個法律規(guī)范都是權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一，每一項義務(wù)必須對應(yīng)相應(yīng)的權(quán)利，權(quán)利可以放棄，義務(wù)則必須履行。法律意義上的權(quán)利可分為第一性的權(quán)利（原權(quán)利）和第二性的權(quán)利（訴權(quán)或請求權(quán)），第一性權(quán)利以第二性權(quán)利為保障。如果沒有訴權(quán)（請求權(quán)），作為第一性權(quán)利之原權(quán)利就不是嚴(yán)格意義上的法律權(quán)利。同理，以全民所有而論，一方面，法律賦予每一個個體（國民）都享有國有資產(chǎn)的所有權(quán)；另一方面，又規(guī)定任何人不能行使請求行使分割國有資產(chǎn)的權(quán)利。這就使得作為所有者之主體不能行使所有權(quán)的占有、使用、處分的權(quán)能，故這里所規(guī)定的全民所有權(quán)不是完整的所有權(quán)，甚至不是法律意義上的權(quán)利。

就政府所有論的主張而言，無論是從理論上還是從實證上分析，都值得商榷。政府是一行政機(jī)關(guān)，行使國家的行政管理權(quán)力。在代議制國家，公民選舉自己的代表組成議會或國會，議會或國會經(jīng)過選舉組成政府，政府對議會或國會負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。政府的權(quán)力來源于人們的賦權(quán)，政府應(yīng)在授權(quán)的范圍內(nèi)行使社會公共管理的職權(quán)，保障公民的生命、財產(chǎn)、尊嚴(yán)等不受侵犯。因此，能夠作為國家財產(chǎn)的終極所有者這一角色的，自然應(yīng)是全體人民而非政府，政府充當(dāng)?shù)膬H是終極所有者的代表人。這一定位在我國法律中也有明確的規(guī)定，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第3條規(guī)定：“國有資產(chǎn)屬于國家所有即全民所有。國務(wù)院代表國家行使國有資產(chǎn)的所有權(quán)”。

二、出資人制度之檢視

⒈出資人代表主體之反思?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》第1條第1款規(guī)定：“國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和地方人民政府按照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)本級人民政府的授權(quán)，代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)”。根據(jù)前述分析，我國國有資產(chǎn)的終極所有者應(yīng)為全體人民，相應(yīng)地，國有資產(chǎn)的出資人也應(yīng)是全體人民?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》頒布后，有相當(dāng)多的學(xué)者認(rèn)為國資委應(yīng)是一個干凈的出資人。這其實是把出資人與出資人代表混為一談，實際上，出資人與出資人代表是有區(qū)別的，出資人主要是國家法律的規(guī)定，出資人代表則是通過授權(quán)行為而認(rèn)定的。因此，無論是國務(wù)院或各級人民政府，還是國資監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)都應(yīng)是出資人代表，而非出資人。把國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)定位于出資人也與我國 《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等有關(guān)規(guī)定相背離。前者在其第12條規(guī)定：“國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)是代表國家履行出資人職責(zé)，負(fù)責(zé)監(jiān)督管理企業(yè)國有資產(chǎn)的直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)。?！焙笳咴谄涞?1條也作了相同的規(guī)定。

此外，對政府與國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)之間的法律關(guān)系如何定位也是一個值得反思的問題，按照通說，普遍認(rèn)為二者之間是委托代理的關(guān)系，筆者則認(rèn)為，這一規(guī)定主要是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度進(jìn)行的界定，若從法律的視角重新解讀，二者應(yīng)是代表關(guān)系而非委托代理關(guān)系。依據(jù)法理，代理是指代理人在法定或約定的權(quán)限內(nèi)，以被代理人的名義為一定的法律行為，而法律行為的后果歸屬于被代理人的行為；代表是指代表人以被代表人的名義為被代表人進(jìn)行一定的行為。兩者的主要區(qū)別是在委托代理中，委托人和代理人是兩個相對對獨立的主體，代理人在委托人授權(quán)的范圍內(nèi)以自己的意思表示為一定的法律行為；而代表人則不是一個獨立的主體，它往往是被代表人的一個組成部分或成員。反觀我國政府與國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，按照《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第11條規(guī)定：“國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和地方人民政府按照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)本級人民政府的授權(quán)，代表本機(jī)構(gòu)人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。”據(jù)此分析，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作為國務(wù)院的直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，在性質(zhì)上也應(yīng)是政府部門，是政府機(jī)構(gòu)的組成部分，而在委托代理中，代理人不可能是委托人的一部分，故政府與國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)之間只能是代表關(guān)系。

⒉出資人代表職責(zé)之反思。按照黨的十六大和《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》的規(guī)定，我國國有資產(chǎn)出資人代表的職能是管理企業(yè)的國有資產(chǎn)、管理出資人委派經(jīng)營企業(yè)國有資產(chǎn)的人，管理國有企業(yè)的保值增值，即管資產(chǎn)、管人、管事相結(jié)合。此外，出資人代表還可以制定國有資產(chǎn)監(jiān)管的規(guī)章、制度。值得肯定的是，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的建立，改變了過去“九龍治水”的混亂局面，朝進(jìn)一步完善國有資產(chǎn)經(jīng)營管理體制邁出了重要的一步。但是，上述出資人代表職責(zé)的定位，使其一方面作為股東享有出資人職責(zé)的“老板”的權(quán)力，另一方面又具有制定國資規(guī)章制度、安排下崗職工等“婆婆”的權(quán)力，成為兼具老板加婆婆、裁判員加運動員的雙重角色。在實踐中，既履行出資人等“私”的職責(zé)，又行使管理社會公共事務(wù)等“公”的職責(zé)，成為一個公私兼具的市場主體，出資人代表職責(zé)的這一定位一直受到廣泛的質(zhì)疑。2009年頒行的 《企業(yè)國有資產(chǎn)法》在第12條第1、2款規(guī)定：“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)代表本級人民政府對國家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利。履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，制定或參與制定國家出資企業(yè)的章程。”第14條規(guī)定：“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程履行出資人職責(zé)，保障出資人權(quán)益，防止國有資產(chǎn)損失。履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)維護(hù)企業(yè)作為市場主體依法享有的權(quán)利，除依法履行出資人職責(zé)外，不得干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動?！睉?yīng)該說，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》對出資人代表職責(zé)的進(jìn)一步明確的定位，為把國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)打造成“干凈、純粹”出資人指明了方向。它不僅細(xì)化了出資人代表的職責(zé)，還規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，同時淡化了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的社會公共管理職責(zé)。但是，筆者并不就此認(rèn)同那種認(rèn)為《企業(yè)國有資產(chǎn)法》已經(jīng)明確界定了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作為“干凈、純粹”出資人地位的觀點。［8］我們認(rèn)為，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)所具有的老板加婆婆的雙重角色，有其深層次的體制、文化等方面的原因，單單依靠一部《企業(yè)國有資產(chǎn)法》就想從根本上解決國有企業(yè)改革中所有者缺位、政企不分、政資不分等頑疾，既不現(xiàn)實，也不可能。實際上《企業(yè)國有資產(chǎn)法》本身就是一個各種利益集團(tuán)相互博弈、妥協(xié)的結(jié)果，這可以從國有資產(chǎn)立法所經(jīng)歷十幾年的漫長歷程中得到印證。國企及國資改革中出資人缺位是一個老大難的問題，從黨的十六大提出“出資人”這一稱謂開始，對出資人職責(zé)的定位一直在進(jìn)行不斷的探索，但到目前為止，尚未形成一個清晰、科學(xué)的認(rèn)識。在經(jīng)過多年摸索之后，現(xiàn)在似乎又回到了邏輯的起點，這固然與我國國體所帶來的本質(zhì)性的約束，即社會主義公有制這一不可動搖的社會制度直接決定著我們的選擇空間有關(guān)，也與在長期計劃經(jīng)濟(jì)體制下所形成的政府機(jī)關(guān)和官員家長制的慣性思維方式有密切的聯(lián)系。從某種程度上講，后者可能是當(dāng)下中國亟待解決的問題。其實，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置也僅僅意味著出資人機(jī)構(gòu)的到位，并不表明出資人職責(zé)的到位，出資人職責(zé)的到位遠(yuǎn)比出資人機(jī)構(gòu)的到位艱難得多，復(fù)雜得多。［9］這也是為什么在國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)設(shè)立這么多年來，充當(dāng)出資人代表的國資委發(fā)生錯位、越位的現(xiàn)象層出不窮的原因。

⒊出資人制度下國有資產(chǎn)運營模式之反思。自2003年國資委成立以來，關(guān)于國有資產(chǎn)的運營應(yīng)采取何種模式，理論界有不同的觀點，主要有兩層次運營模式說和三層次運營模式說。兩層次運營模式要求，應(yīng)由國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為出資人直接持有國有出資企業(yè)中的國有資產(chǎn)，履行出資人的職責(zé)；三層次運營模式要求，由國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過委托代理方式將國有產(chǎn)權(quán)委托給國有控股投資公司作為國有資產(chǎn)的出資人，再由國有投資控股公司按照市場化的投資原則，將國有資產(chǎn)投資于下屬企業(yè)，形成國資委—國有控股投資公司—國有出資企業(yè)三層委托代理運營模式。目前，我國中央實行的是兩層次運營模式，在地方有些實行的是三層次運營模式，有些是兩層次運營模式。在我國理論界，學(xué)者們普遍贊同實行三層次運營模式，并認(rèn)為三層次運營模式是未來我國國資運營的改革方向。正如上文論述，在當(dāng)前廣泛采用的兩層運營模式下，因作為出資人之國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身就是政府部門，難以有效協(xié)調(diào)市場背景下出資人所享有的“私”權(quán)利與政府背景下公共管理者所享有的“公”權(quán)力之沖突，必然會造成國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu) “錯位”、“越位”、“缺位”現(xiàn)象的發(fā)生。相反，在三層次運營模式下，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過委托代理將出資人職責(zé)委托授權(quán)給投資公司，再由投資公司按照市場的要求運營國有資產(chǎn)，可以很好地解決兩層次運營模式下出資人職責(zé)模糊不清、所有者缺位等問題，并最終實現(xiàn)政企分離、政資分離。筆者認(rèn)為，三層次運營模式雖然明確了國有資產(chǎn)運營的產(chǎn)權(quán)主體和責(zé)任主體，增加了更多的市場運營的環(huán)節(jié)和因素，但因在三層次運營模式自身所具有的諸多缺陷及大量配套改革措施不到位的情況下，仍然難以解決國資運營中所有者缺位的頑疾。首先，三層次運營模式增加了一層運營主體，大大拉長了委托代理的鏈條，造成過高的委托代理成本，加劇了信息的不對稱性，使得委托人對代理人監(jiān)管約束的難度加大。在實踐中，基于所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的過度分離，極易出現(xiàn)道德風(fēng)險和代理人的機(jī)會主義行為。其次，在三層次運營模式下，企業(yè)仍難以擺脫政府的行政干預(yù)。由于國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為事實上的政府機(jī)構(gòu)，即使處于第二層的國有控股投資公司按照《公司法》、《證券法》的相關(guān)規(guī)定，代表國家行使作為出資人的股東權(quán)利，但是，因現(xiàn)階段我國尚無成熟的經(jīng)理人市場和完善的高級管理人員的經(jīng)營激勵機(jī)制，并且國資委牢牢地掌控著國有控股投資公司與國有出資企業(yè)的人事任免權(quán)，使得處于第二層的運營主體與處于第三層的經(jīng)營主體缺乏真正的自主權(quán)，其董事會往往成為名存實亡的擺設(shè)，難以有效行使董事會所應(yīng)具有的權(quán)利。最后，在三層次運營模式下，國有出資企業(yè)仍然難以享有充分的法人財產(chǎn)權(quán)。依據(jù)法理，作為市場主體之法人，必須具有獨立的法人人格（民事權(quán)利能力），而獨立的法人人格直接取決于該法人是否享有真實的財產(chǎn)權(quán)。后者是前者的獨立的前提和基礎(chǔ)，從某種意義上講，對法人而言，無財產(chǎn)既無人格，無財產(chǎn)也就不能成為市場中商事交易的主體。出資人把自己的財產(chǎn)投入到所投資公司之后，即喪失了對所投資財產(chǎn)的所有權(quán)，作為回報，出資人獲取了所投資公司的股權(quán)。與此相對應(yīng)，公司則取得了所有出資人投入財產(chǎn)的所有權(quán)，在此基礎(chǔ)上形成公司的法人財產(chǎn)權(quán)，公司對此財產(chǎn)享有占有、使用、處分及收益等權(quán)能。出資人只有在極其特殊的情況下，才能取回自己所投入的財產(chǎn)，通常他們只能行使對所投入公司的股東權(quán)利。對國有出資企業(yè)而言，既然國有資產(chǎn)投入到國有出資企業(yè)之中，就不再享有該國有資產(chǎn)之所有權(quán)，該國有資產(chǎn)成為國有出資企業(yè)財產(chǎn)權(quán)的組成部分，出資人行使的只能是按照《公司法》、《證券法》所享有的股東權(quán)利。目前，在三層次運營模式下，國資委基于自己絕對控股地位和對人事的控制權(quán)，往往行使了超出股東權(quán)范圍之外的權(quán)力，造成事實上職權(quán)行使的越位和錯位，往往以行政手段強(qiáng)迫國有出資企業(yè)承擔(dān)其不該承擔(dān)或不愿承擔(dān)的社會責(zé)任，變相剝奪了國有出資企業(yè)作為獨立自主、自負(fù)盈虧的市場主體地位。

三、總結(jié)與制度重構(gòu)

基于我國國體及歷史形成的原因，我國是世界上國有資產(chǎn)最多的國家，目前，我國正處于一個“新興加轉(zhuǎn)型”的歷史階段，能否在建立市場經(jīng)濟(jì)過程中，防止國有資產(chǎn)的流失，確保其保值增值，將直接關(guān)系到國家的穩(wěn)定和改革開放的大局。因而，這既是一個經(jīng)濟(jì)問題，又是一個重大的政治問題。需要我們開動腦筋、解放思想、大膽假設(shè)、小心求證，對現(xiàn)有制度進(jìn)行不斷的反思與重構(gòu)，進(jìn)而探索出一套成熟完善、行之有效的國有資產(chǎn)監(jiān)管運營模式。

根據(jù)上述對我國出資人制度的論述與評析，筆者認(rèn)為，可遵循兩條路徑對現(xiàn)行出資人制度進(jìn)行制度重構(gòu)。第一條路徑是依據(jù)我國《企業(yè)國有資產(chǎn)法》所規(guī)定的模式，在現(xiàn)有兩層次運營方式下，對國資委職責(zé)進(jìn)行重新定位，逐步剝離國資委的社會公共管理職能，使之成為一個“干凈、純粹”的出資人。國資委不再是一個政府直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，而是一個特殊的“非營利企業(yè)法人”。國資委在此基礎(chǔ)上可以成立國有資產(chǎn)管理公司，由其主導(dǎo)運營非特大型國有出資企業(yè)，負(fù)責(zé)這些企業(yè)的兼并重組，并在條件成熟的情況下，真正實現(xiàn)國有資產(chǎn)在非壟斷性領(lǐng)域的退出。此外，國家還要加大對高級管理人員經(jīng)營激勵制度的改革，發(fā)展職業(yè)性的經(jīng)理人市場和資本市場等配套措施。只有在市場背景下實現(xiàn)經(jīng)理人員的進(jìn)退自如和資本市場的充分發(fā)育，才能真正解決現(xiàn)階段國有資產(chǎn)監(jiān)管體制下所有者缺位所導(dǎo)致的出了問題無人負(fù)責(zé)的問題。

第二條路徑是變國有為民有，實現(xiàn)民有民享。對除少數(shù)屬于公共物品或自然壟斷產(chǎn)業(yè)以外的絕大部分國有出資企業(yè)，通過拍賣或股份化等形式變?yōu)槊裼?，?0］真正實現(xiàn)國有資產(chǎn)從競爭性領(lǐng)域的完全退出和讓利于民。從根本上解決出資人不到位的問題。在這種方式下，國資委將控制極其少數(shù)國有出資企業(yè)，由其直接履行出資人職責(zé)。當(dāng)然，這條路徑雖然能夠從源頭上解決國有資產(chǎn)監(jiān)督管理中的出資人缺位問題，但會面臨諸多體制與傳統(tǒng)思維方式等因素的制約。這需要在市場化的改革中，以博大的胸襟、世界的視角穩(wěn)步推進(jìn)，切記一蹴而就。實際上，如果我們不去糾纏空洞的理論說教，而是實證地論證與分析，著眼于實現(xiàn)社會主義的實質(zhì)平等、真正的共同富裕，那么第二條路徑未嘗不是一個值得嘗試的模式。

作為世界上擁有最多國有資產(chǎn)的國家，在以市場化、自由化及全球化為導(dǎo)向的競爭格局中，面臨著重大的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。國有資產(chǎn)如何在我國轉(zhuǎn)型的歷史過程中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，造福于國民；如何建立一套真正適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的出資人制度，防止國有資產(chǎn)的不斷流失，實現(xiàn)其保值增值的目標(biāo)，是當(dāng)前我國亟待解決的新課題。30年的改革實踐表明，只有不斷地革故鼎新，敢于突破舊有的思維模式，在反思中吸取經(jīng)驗，在批判與重構(gòu)中獲得動力，才能從根本上解決國有資產(chǎn)出資人的缺位、錯位、越位等問題。只有通過不斷地放權(quán)、還權(quán)、賦權(quán)與國有出資企業(yè)，才能使之成為真正擁有完整法人財產(chǎn)權(quán)，能夠獨立經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場主體，進(jìn)而實現(xiàn)國有資產(chǎn)從競爭性領(lǐng)域的完全退出。

［1］佟柔.民法學(xué)［M］.法律出版社，1990.

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［4］燕春，史安娜.國有資產(chǎn)出資人制度批判與重構(gòu)［J］.社會科學(xué)研究，2008，（2）.

［6］王利明.物權(quán)法論［M］.中國政法大學(xué)出版社，1998.

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［8］李曙光.論企業(yè)國有資產(chǎn)法中的五人定位［J］.政治與法律，2009，（2）.

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（責(zé)任編輯：張雅光）

Rethinking and Reconstruction：The Capital Providers Systems Of The State－Owned Assets In China

Hu Wei

Since the capital providers system of the state－owned assets has been established，At present，the problems of the omission and dislocation of the capital providers are very serious，So it is necessary for us to rethink the shareholders of state－owned assets.In my opinion，The ultimate shareholders of the state－owned assets in china are the entire Chinese population.The supervisory committee of the state－owned assets is representative of the shareholders.The only obligation of the capital providers is to perform the shareholders＇rights.In future，there are two ways for china to reconstruct the capital providers systems of the state－owned assets.

s：ultimate shareholders；the system of represent performing as investor；reconstruction of system

D922.291

A

1007－8207（2010）03－0072－04

2009－09－01

胡偉 （1981—），男，河南人，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向為民商法。

本文受上海市重點學(xué)科建設(shè)項目資助，項目編號：B102。